政治—行政关系的知识社会学分析，本文主要内容关键词为：社会学论文,政治论文,行政论文,关系论文,知识论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D0-05 文献标志码：A 文章编号：1005-460X(2010)04-0026-04
理论范式的更迭内在地包含了范式间的紧张关系，学术批判正是这种紧张关系的外显。从行政思想史上看，对政治—行政二分法这一奠基性范式的质疑与学术批判蔓延达百年之久。它们在推动行政学说范式变迁的同时亦保留了政治—行政二分法的部分思想特质。本文试图运用知识社会学的分析方法，以政治—行政二分到事实—价值二分再到决策—执行二分的演进过程为主线，深入地分析与这些过程存在紧密关系的社会—历史背景以及学术共同体的一般状况，以期揭示出政治—行政二分法的思想特质在学术批判所引致范式变迁中的“遗传生命”，亦展示出一个相对全面的政治一行政关系的范式变迁过程。
一、知识社会学①：一个思想史分析模式的引入
一般认为，知识社会学奠基于马克斯·舍勒，成熟于卡尔·曼海姆。知识社会学的经典定义认为，它“是一门探讨每一个知性立场对其背后分化了的社会群体实在功能性依赖的学科，并且它把追溯各种立场的进化视为己任”[1]61。因此，思想是知识社会学最重要的研究对象，它的目的之一在于揭示思想的演进过程，即在展现思想在内容与形式的变化之时亦揭示出其中思想的“遗传生命”[1]35。另外，它旨在揭示思想的起源与演化对一定社会群体的依赖作用。知识社会学虽然可以追溯至欧洲启蒙运动以来的怀疑论传统以及维科的《新科学》，但它主要是在德国和法国的社会学共同体中形成的。
社会—历史背景
思想
思想的演化 社会群体
图 知识社会学的思想史分析模式
曼海姆在将知识社会学与哲学和史学比较的过程中确立了其独具特色的分析模式，这一分析模式主要由三个部分组成（见图）：(1)知识社会学持着动态的思想观，它认为思想的形式与内容会随着社会与历史的进程发生变化。与哲学倾向于将对思想史建立在没有时间性的和绝对的理性之上不同，曼海姆认为，知识社会学应该关注于思想的演化[2]4-5。故此，对政治—行政关系的考察不应局限于最早的政治—行政二分法，而应将视野延伸至这一范式变迁的整个过程。(2)知识社会学认为思想是特定社会—历史背景的产物，对思想的考察需要借助社会—历史背景的视角。曼海姆认为，哲学与思想史学都始于一个共同的假设，即“思想的产物总是可以与它的心理学或社会学起源相分离”[2]3，而知识社会学对此持相反态度。因此，每一种行政理论范式的出现亦依赖于一定的社会与历史条件。(3)知识社会学考察的是产生于群体的思想，它认为只有群体而非个人的视角才能真正理解思想。知识社会学所考察的是“从群体行动的背景产生出来的具体的现存思想方式”[3]3-4。知识社会学认为，人的思维方式、思想实际上是他所属群体的产物，也唯有从社会学的角度才能真正地理解思想。因此，对政治—行政关系范式变迁的分析离不开对学术共同体的考察。
在以上分析的基础上，我们勾勒出了一个考察政治—行政关系范式变迁的知识社会学分析框架。该框架力图从纵向上展示出政治—行政关系范式在形式与内容上的变迁，揭示出政治—行政二分法的思想特质在此过程中的传承；并致力于从横向上较为全面地从社会—历史背景与学术共同体的外—内双层结构中揭示出影响政治—行政关系范式变迁的主要因素。社会—历史背景主要包括时代的实际经验世界兼其精神气质两项内容，学术共同体则主要考察学术立场业已分化的学术群体或学派（为了表达的方便，亦可能选取其代表人物）的主要思想，并审视这些思想对政治—行政关系范式变迁的影响。社会—历史背景构成了政治—行政关系范式变迁的条件约束，既间接促进范式变迁又设置了变迁限度；学术共同体亦受到社会—历史背景的条件约束，它是推动政治—行政关系范式变迁的直接动因。用曼海姆的话来说，以上分析进路使得知识社会学拥有了对思想“精确论述”的能力[3]52。知识社会学分析框架的引入，在一定程度上即是为了发挥它的这一优势，从而相对完整地展现政治—行政关系范式的变迁过程，亦揭示出政治—行政二分法在此过程中的“遗传生命”。
二、政治—行政关系的范式变迁
根据丁煌[4]、陈世香[5]等人的观点，我们可以将政治—行政关系的范式变迁分为：政治—行政二分、事实—价值二分与决策—执行二分三个阶段。政治—行政二分法在行政思想史中曾经被称为“美国公共行政的圣经”[6]，然而，对它的质疑与批判之声亦从未中断过，这种批判与重构在一定程度上促进了政治—行政关系范式的变迁。
威尔逊是学界公认的行政学鼻祖，他于1887年发表的《行政学研究》被认为是行政学的开山之作。作为行政学的创始人，威尔逊最大的学术贡献在于提出了政治—行政二分法，行政领域的价值中立性使得行政学的独立及其科学化成为可能。从发生的意义上看，政治—行政二分法主要是从工作性质与从业人员差异的角度，对政治与行政活动进行区分[7]。古德诺在1890年出版的《政治与行政》中从政府功能区分的角度对政治—行政二分法进行了全面而系统的论证。古德诺认为，政府存在着“政治”与“行政”两种性质不同的功能，“政治与政策或国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关”[8]10。但是，古德诺认识到行政与政治抽象的、绝对的分离在现实中根本就不可能，“政治必须对行政有一定的控制”，因为政治功能对民治政府来说永远是第一位的[8]14-25。
早期行政学者对政治—行政二分法的批判是零散的，这种批判尚未成为一种学术自觉。怀特的《行政学导论》为行政学科学化作出了奠基性贡献。然而，就行政学研究旨趣而言，怀特认为：“公共行政研究需要与涉及正义、自由、服从和国家在人类事务管理中的作用等政治学相结合”[9]。古利克则拒绝接受政治—行政二分法，他通过对政治概念的再定义和行政人员角色扮演的分析指出，行政不应该也不可能从政治／决策中分离出来[10]107-109。
行为主义行政学与新公共管理对政治—行政二分法的批判已经走向学术自觉，并且这种批判是全方位的，故而促成了政治—行政关系的范式变迁。
(1)行为主义行政学：方法论转向。以西蒙为代表的行为主义行政学派尝试从方法论的高度对政治—行政二分法进行理论颠覆。该学派将行政学的研究对象从传统静态的原则、程序等转向了动态的行政行为。西蒙指出，行政行为本质上是组织不断决策的过程，而决策与政治紧密相关，所以政治—行政二分在理论上无法成立。作为一种理论替换，西蒙提出了事实—价值二分说，认为就政治而言，决策的主要衡量标准是价值因素，对于行政，决策的主要衡量标准是事实因素。
(2)新公共管理：概念重塑。新公共管理扬弃了政治—行政二分的观点，提出了决策—执行二分的新模式，该模式将其理论基础置于经济学之上，并在执行层面大量借鉴企业管理的理性模式。科尔巴奇认为，行政学主流的学术用语经过由管理到政策，再到治理的过程，政治与行政的边界已经模糊[11]，因此，语义更明确、外延更易界定的决策与执行分离的观点登上了历史舞台。奥斯本和盖布勒认为，新公共管理乃是要致力于建立“一种把政策制定（决策）同服务提供（执行）分开的体制”[12]。
以上学术批判在很大程度上推动了行政学范式的更迭，但是范式的更迭并不意味着全然的断裂。从研究对象上看，它们一直都是在围绕政治—行政关系探讨两者的边界及其分离的可能与限度。从思维方式上看，外显为肇始于政治—行政二分法的学科科学化的公共行政现代性思维贯穿了政治—行政关系范式变迁的整个过程。这种理论层面上的科学化趋势及其内在地对经验层面的技术化要求，体现了普遍主义的、统一的、可通约的、整合的、总体化的现代主义公共行政的思维模式。②
三、政治—行政关系范式变迁：社会—历史背景与学术共同体
由政治—行政二分到事实—价值二分再到决策—执行二分的变迁，是社会—历史背景间接推动与设置变迁限度的情况下学术共同体努力建构的结果。其进程展现了“行政科学”之科学性的三个面相：普遍性公理（原则）、自然科学化、公理性假设和数理逻辑。
1.政治—行政二分范式与普遍性公理之行政科学
政治—行政二分范式作为行政学现代性叙事的开端与第二次工业革命所引致现代化进程的加快存在直接经验关联，工具理性社会蔓延的时代精神气质为行政管理领域的分离提供了精神动力。这一范式下的行政学试图以普遍性公理（原则）为其科学性奠定合法性基础，这与唯理论哲学存在紧密的思想关联，它并不具备太扎实的科学哲学基础。③
19世纪末20世纪初现代化进程的加快对政治—行政二分提出了要求，既有的政府实践则赋予了它现实可能性。首先，生产力的发展对行政领域的专业化提出了要求。由于第二次工业革命，政府职能与机构急剧膨胀，威尔逊认为政府活动的困难“正在堆积成无与伦比的高峰”，政府急需行政改革和行政知识，“这就是为什么应该有一门行政科学……的理由之一。”[13]此外，政治领域中的三权分立和政党制度为行政与政治分离提供了制度基础。三权分立实际上承认了行政与政治的差异性，也意味着政治对行政的制约；政党政治与人事更迭所引致的政局动荡亦迫切地需要相对中立的行政系统。最后，欧洲的行政实践，如普鲁士的任官制度和英国的文官制度等，亦为这一范式的建立提供了一些借鉴。
工具理性的社会蔓延作为那一时代重要的精神气质为行政从政治中分离提供了动力。贝尔甚至认为，一部现代文明史，就是工具理性高歌猛进而价值理性黯然失色的历史[14]。齐美尔认为，货币经济导致了现实生活的计算性与数学化，进而引致计算型人格的出现[15]。同样的逻辑，人的工作领域亦面临着精细谋划和计算的侵蚀。从现象学的视角看，当“生活世界”被工具理性浸没的时候，“意向性”发出政治与行政分离的信息，不仅符合逻辑而且也与经验相符。
政治—行政二分范式作为行政学科学化的源头与唯理论哲学有紧密关系。科学的内在品性是严格的数理推论和经验观察的对立统一，如巴伯所言，“科学必须既是理性的又是经验的”[16]。就本质而言，科学的内在张力更多的体现于唯理论与经验论之争上来。从思想史的角度看，行政学科学化之路长时间表现为这两种路向的分离。政治—行政二分范式从根本上来说是偏向唯理论一端的。首先，它表现了行政学对普遍性知识建构的冲动，对普遍性（一般性）行政原则的研究构成了那一时期行政学最重要的表征。威尔逊认为：“行政管理学的目的就在于把行政方法从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原理之上”[7]。古德诺认为：“人类毕竟在任何地方和任何历史时期都是人类，人们的各种政治组织因此必定基本上具有相同的目的，并且必定会为了满足这些目的而普遍地采取同样的方式。”[8]4其次，行政领域价值中立使得效率的重要性日益凸显，并最终上升为普遍性的“效率原则”，而效率从根本上体现的是以理性主义为渊源的合理化逻辑[17]。威尔逊认为，行政学研究的目的之一便是在于政府如何能在花费最少的情况下，以最有效率的方式完成行政活动[18]。在唯理论思想的影响下，政治—行政二分范式的建构已经具备了充分的知识论的基础。
2.事实—价值二分范式与自然科学化之行政科学
事实—价值二分范式的建立是行政学科学化的一个新高潮，它在批判前“行政科学”科学性不足的基础上力图建立一门真正的行政科学[19]。与政治—行政二分范式相比，该范式拥有相对成熟的科学哲学基础，它试图以自然科学般严谨的逻辑与方法体系为其科学性辩护。需要指出的是，该范式作为一种纯粹的学术批判，没有太多的现实指向，它不作为立法机关与行政机关职能区分的准则[10]174。故此，我们将分析的重点放在学术共同体上。
事实—价值二分范式确立于20世纪40年代末，这一时期的科学决策技术得到快速发展。在二战期间，运筹学等建立在严格的数理分析基础上的决策技术解决了许多作战问题，显示了科学的巨大作用。战后，运筹学在工商业部门和军事部门等得到了运用，特别是计算机的发明和应用大大增加了运筹学的实用价值，使得决策过程增加了科学成分。另外，作为工具理性社会蔓延的继续，按照可度量、可通约、可计算、可预测的程序对行政活动进行改造、组织、管理的欲望得到了增强。
事实—价值二分范式的建立与当时流行的科学主义紧密相关，[20]77，主要反映在行为主义与逻辑实证主义两个方面。行为(behavior)是行为主义最基本的分析单位，其一般定义是：无目的的动作和自发动作的组合。故此，目的等价值因素并不在行为主义的研究范围之内。行为主义行政学又称逻辑实证主义行政学。事实与价值分离，并关注于事实性命题是逻辑实证主义的基本原则。西蒙力图通过逻辑实证主义来建立行政科学，他认为：“和任何科学一样，行政科学也纯粹只关心事实性的陈述。道德论断在科学体中没有任何地位。”[21]253逻辑实证主义又名新实证主义、逻辑经验主义等。从思想源流看，逻辑实证主义继承了休谟、孔德、密尔和马赫等人的实证主义基本观点，受到了弗雷格、怀特海、罗素和维特根斯坦等人分析哲学的启发，也受到了相对论、量子物理学等自然科学新发展的影响。受实证主义的影响，西蒙才会将行政学的研究置于事实性命题，即可被验证命题之上[21]45；受分析哲学的影响，西蒙才会在逻辑与语言上追求精确、明了与描述性[20]83；受相对论与量子物理学等的影响，才有了对建立一门纯粹科学的行政学的冲动。
3.决策—执行二分范式与公理和逻辑之行政科学
新技术革命时代的到来与政府的需要共同作用推动了决策与执行职能相对分离体制的出现。首先，新技术革命的出现，推动了生产力极大发展，为政府改革提供了良好的技术支持；其次，私营企业先进的管理理念、技术以及良好业绩，为政府的改革提供了一定的示范作用；再次，“福利国家”的发展，使得政府职能及其编制急剧膨胀，政府公共服务效率低下，引发公众的普遍不满；最后，由于经济“滞涨”的影响，政府财政收入普遍下降，政府亟须通过改革转移部分政府职能以减轻政府财政压力。
按照安东尼·吉登斯的观点，20世纪80年代的西方社会应属于“高级”现代性或“晚期”现代性时期[22]3。伴随着高级现代性而来的，将是社会精神气质日益的高度理性化。“现代性是一种风险文化”[22]4，不论是个人还是群体行动都面临着不确定性和多样选择。在“我将如何生活”的追问下，个人在不断地进行“反思性建构”[22]15，而专家在进行知识的高度“反思性运用”，总之，他们都力图使知识“在总体上趋向于持续的内在完善或增效”[22]33。决策与执行分离是政府对不断变化的外部环境积极回应的结果，是时代精神的反映。
决策—执行二分范式试图以经济学的公理性假设和严密的数理逻辑为基础将行政学科学化之路继续向前推进。该范式的出现从根本上来说是新自由主义的产物，其理论基础大多建立于新自由主义经济学之上。以哈耶克为代表的伦敦学派、以弗里德曼为代表的现代货币学派都反对政府干预经济，认为应该让市场机制充分发挥自我调节作用。新制度经济学（尤其是交易成本和委托—代理理论）和公共选择理论均认为，政府并不是公共物品有效率的提供者。决策与执行分离，将公共物品提供职能通过市场机制进行转移，准确界分政府与市场边界正是这些思想的体现。决策—执行二分在一定程度上是对政治—行政二分的继承与发展，从管理思想上看，它们都属于管理主义。然而，欧文·休斯指出，管理主义的基础正是建立在经济学之上，因为管理主义的理性模式绝大部分来自经济学[23]。从思维方式上看，鲍尔格曼认为，管理主义中现代公司和官僚制的体系构造与管理流程，在设计理念上都可以追溯到笛卡尔所确立唯理主义思维的基本规则[24]。
收稿日期：2010-03-09
注释：
①知识社会学又称为思想社会学或认知社会学，参见曼海姆的《保守主义》一书，译林出版社，2002年版，5页页脚。另外，我们只考虑知识社会学，而不考虑科学社会学和科学知识社会学等流变形式。
②对公共行政学现代性特征的论述，参见福克斯、米勒的《后现代公共行政学——话语指向》一书，中国人民大学出版社，2002年版，45页。
③囿于时代环境，这一时期行政学者对“科学”的理解还存在一些偏差，即便是到了泰勒时期，亦未能解决这个问题。参见罗伯特·登哈特的《公共组织理论》一书，中国人民大学出版社，2003年版，58-59页；科学哲学发展的相对薄弱及其传播和流行的时间滞后性都是造成政治—行政二分范式方法论基础薄弱的重要原因。
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