摘要:荒政关系着天灾人祸、社会生产安定和王朝的稳定，因此历朝历代都关注荒政。政府重视是荒政发展的决定性因素，而荒政变化是和中央政府官僚制度直接相关联的，不同时期有其不同的发展，在19世纪初的辛酉工赈中可以明显看出清政府荒政的变化，从救灾中看官僚制度的运转，从官僚制度中看荒政的发展。
关键词：政府 荒政 以工代赈
过去生产力低下，人民面对自然灾害无能为力，且一场灾害流民万千，造成的社会问题严重，历朝历代不得不关注荒政。政府重视是荒政发展的决定性因素，荒政不仅关系着天灾人祸、社会生产安定和王朝的稳定，灾荒带来的大规模移民、饥荒，带来了严重的社会问题和治安问题，稍有动荡变化就易引发动乱，给王朝和统治带来威胁，同时造成社会不稳定，因此统治者不得不关注荒政问题。随着王朝更替和发展，荒政也越来越成体系，荒政也变成统治者的一个重要功绩。
自然灾害的爆发，往往带来不可估量的后果，因此得到统治者的高度重视。政府采取了物质上、经济上、财政上、政策上的举措尽可能的应对灾害造成的严重后果。嘉庆六年永定河决口，造成京师直隶地区受灾严重，而灾害越靠近统治中心受到的重视程度、得到救济的程度就越高。在这次的辛酉大水灾中，嘉庆政府基本沿用了雍正、乾隆朝的赈灾措施，嘉庆帝派出大臣查勘灾情，酌情先赈，令及时上奏灾情给皇帝，批示后再返回；同地方官员了解灾情，安抚灾民，调拨钱粮给予救济，确定灾情后，灾分轻重，根据受灾情况不同，蠲免赋税政策亦有所不同。这次政府所采取的政治和经济干预都沿用以前的旧例，和18世纪政府赈灾最大的不同就是以工代赈在政府赈灾过程中发挥了主要作用，同时民间救济力量开始取得合法地位，赈灾措施有了显著变化。
18世纪的中国在荒政救济中政府起主导作用，是决定性的救济力量，但是这股力量在逐渐消弱。自雍正朝设军机处，封建中央集权达到顶峰后，官僚体制更加僵化，严重影响了救灾的效率和灵活性，同时雍正帝比较重视吏治，提倡节俭，严格整顿粮仓和财政，因此到乾隆前期荒政都有强有力的财政支持，但到辛酉（1801年）大水灾时漕粮基本废弛，各地粮仓严重不足，赈灾开始各地官员均自救有限，只能等待中央政府调拨救济。同时，民间救济力量逐渐发展起来，成为荒政救济中不可忽视的辅助力量，政府如同之前一样鼓励参与救济的民间力量，并给予一定的奖赏，而民间救济力量慢慢的取得了参与赈灾救济的合法地位，显示政府控制力的下降，不得不依靠民间的力量，另谋其他救灾举措。
在18世纪清朝有充足的财力和物力支持赈灾，同时能有效控制官僚制度的运行，赈灾措施可以在政府主持下，集中物力、财力进行救济，因此以工代赈这项节省财力和物力的措施并没有占据多大分量。但是乾隆后期，财政匮乏，吏治腐败，政府赈济有心无力，以工代赈这项措施才开始大放异彩。到1801年辛酉大水灾时，政府赈灾无以为继，以工代赈成了政府最主要的赈灾举措之一。
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以工代赈就是“以务工代替赈济”，灾民们通过以工代赈，挑挖河道淤泥，修筑毁掉的河堤、房屋等获得银钱，除去日常食用,都会有所结余。等到天气变冷，停工之后,这些务工的灾民就都攒有一些钱,可以惠及自己及家人度过灾年。清人吴蔚光有诗描述饥民参加工赈:“一月将近钱三千；三千钱换六斗米,得缓饥民两月死。”以工代赈不仅可以使灾民免除饥谨，便于灾民复业，同时，工赈可以吸收大量的闲散劳动力，安置大批灾民，便于政府管理，减少动乱。另外，政府可以减少开支，减轻财政压力，同时利用大量的灾民兴修损坏的水利设施工程和河道，利于恢复建设和社会稳定。因此以工代赈这一举措，在1801年辛酉大水、永定河决口后受到嘉庆皇帝的大力推举和关注，尽可能的安排灾民参加工赈，以此分散灾民，减轻政府的压力。
对于受灾民众,尤其是其中的青壮年,如《救荒辑要初编》中所言:“既不宜滥给赈钱,又不宜收入留养,虽有室家,而无米可炊,虽有粜局,而无钱可买,莫如以工代振,藉收一举两得之效。是既养其身,又需其力,且可安其心志,掣其手足,以弭意外之隐患。”对缺钱少粮的嘉庆朝来说，以工代赈实是良策。在嘉庆七年春季,兴工堵筑大清河、子牙河各处的紧要堤埝时,当时负责的官员也认为“以工代赈”，不但可以消弭将来的水患,而且“使灾黎内强力丁壮赴工佣趁,不致以习惯食赈为常”，这对赈务、河工、民生和社会都大有益处。灾民籍工赈顺利的度过水患灾害,对于政府来说,就是巩固了直接赈济的成果,进一步保护了恢复生产必需的劳动力，又兴修了包括水利工程在内的公共工程和设施,减少了灾害对农业生产的打击，便于维持小农经济的正常生产，同时也可以稳定社会秩序，维护清政府的统治，一举数得。
不管是长期效益还是短期成效，以工代赈都兼备，同时对于农业、商业长远发展都有莫大的好处。以工代赈是荒政救灾的新发展，在救灾中作用越来越大，以至于到现在，这项举措还在施行，可见其有长远的发展前途。
如同前文所说，在18世纪以工代赈并没那么受重视，正是由于中央政府财力和物力资源充足，而随后的一个多世纪，根本不可能做到18世纪那样，以工代赈就凸显作用了。赈灾政策变化是和中央政府官僚制度直接相关联的，不同时期有其不同的发展，在19世纪初的辛酉工赈中可以明显看出清政府荒政的变化，从救灾中看官僚制度的运转，从官僚制度中看荒政的发展。
【参考文献】
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作者简介：叶成兰（1992.4—），女，籍贯湖北省十堰市，吉林大学2015级中国史硕士研究生。
论文作者:叶成兰
论文发表刊物:《知识－力量》2017年8月下
论文发表时间:2017/12/12
标签：以工代赈论文; 政府论文; 灾民论文; 辛酉论文; 嘉庆论文; 官僚论文; 世纪论文; 《知识－力量》2017年8月下论文;