构建“三位一体”的学校评估体系——中美比较的视角，本文主要内容关键词为：中美论文,视角论文,评估体系论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
学校评估为何日益受关注？从全球范围来看，20世纪末以来，“学校重建”日渐成为各国基础教育改革的研究热点。“校本管理”的实施使学校管理体制逐步从单一走向多元，目的是创设一种适合学校发展的制度环境，从而提高管理效率。这一改革必然涉及学校评估。因为完善的学校评估体系既是一种制度环境，又是一种有效的管理手段。于是，各国纷纷制定出各自的学校评估标准或计划，力图运用评估的手段来促进学校质量的提高。
就我国学校改革而言，全球化的冲击、市场经济的引入、家长与学生对优质教育的诉求，都指向一种富有活力、竞争力、自主性和优质服务的高质量学校的出现。外部环境催生学校内部管理体制改革，以适应新的发展需求。作为学校管理与质量保障机制的重要组成部分，学校评估也因此备受重视。
20多年来我国在学校评估的理论和实践方面，作了可贵的探索，积累了一些经验。但不容回避，现行的学校评估在体系的合理构建、标准的制定、指标的编制、方法的多元化方面仍存在诸多问题与挑战。学校、家长、社会对由评估标准的不合理及评估主体的单一所引发的对评估结果的质疑理应引起我们的反思。充分发挥学校评估的监督、检查、指导、促进等作用，就有必要构建并完善我国的学校评估体系。从规范学校评估的角度来看，这种必要性可在机制、制度上保证学校评估的公正性与有效性。为此，笔者提出构建“三位一体”的学校评估体系，认为完整合理的学校评估体系应由三部分组成，即政府督导评估（包括上级主管部门的行政性评估）、中介机构开展的独立评估以及由学校组织的自我评估。三者各自行使自己的职权、承担自己的责任义务、发挥自己的角色功能，互相补充，不能互相取代，从而形成多层面、全方位的评估体系。
这一评估体系的形成将有利于学校内部管理及质量保障机制的建立，促进学校自主发展。那么，在我国这一体系的三个方面存在什么样的问题呢？我们不妨作一些探讨。
二、我国学校评估的问题分析
（一）督导评估存在的问题
受传统学校管理体制的影响，我国的学校评估主要是以督导评估为主的。随着学校管理改革与评估实践的深入，这种单一评估模式的弊端日益显现出来，“重鉴定作用，轻激励作用；重外部评价，轻自我评价；重结果评价，轻条件和过程评价”[1]等问题渐渐为人们所认识。对此，人们已从不同的视角予以剖析。但笔者认为仍有诸多问题需要反思：
1.督导评估在管理体制、机构设置、指标体系编制、实施与结果处理等方面还存在弊端；
2.督导者、被督者、甚至研究者都对督导的内涵在理解上有偏差，需要重新认识其正当性、批判性、导向性功能；
3.特别值得关注的是督导评估标准与指标方面的问题：如，评估标准追求“完人逻辑”，用一把尺子衡量所有学校；督政与督学的标准或指标混列，希望“以一概全”；评估指标体系缺乏系统的理论基础，其科学性、合理性与有效性值得研究等等。
督导评估指标体系中存在的问题与一些背景有关。严格地讲，到目前为止，国家并没有制定真正意义上的国家级的学校督导评估标准，缺少不同评估类型的可选择或参照的指标体系。这就涉及指标体系的统一性与多元性的问题。
（二）中介机构评估存在的问题
教育评估中介机构的最为显著的特点在于它的独立性、公正性、权威性。它首先是一个社会机构，独立于其他组织之外，不受任何利益集团（包括各级政府机构）的控制和影响，这是确保其从事评估活动的有效性和评估结果的公正客观的前提。其次是它的专业性，中介机构的公正性和权威性是建立在它的独立性和专业性的基础之上的，否则，它就不能充分展现其特点，也难以履行应有的职能。
然而现阶段我国的实际情况是：教育评估中介机构的建立尚处在探索阶段，完全社会化的机制还有待健全。从部分省市的实践来看，省级中介机构职能的发挥将是非常有限的，无论从组织的管理体制还是实际评估业务的开展方面，依附性还很明显，独立性尚缺乏，难以坚持价值中立，因而，其公正性、客观性还难以保证。中介机构在实施评估时所采用的评估方案（包括评估标准与指标系统）将直接关系到评估的公正性与有效性。这一点尤其值得关注。毋庸置疑，问题是存在的。
（三）学校自我评估存在的问题
据笔者所知，学校自评的基本情况是：
一是学校在应对教育督导评估时，按照规定开展自评，所依据的自然是督导评估标准；二是学校在申报类似于示范校等优秀学校时按照要求进行的自评；三是完全由学校根据自己发展与管理需要而进行的自评，这种自评目前很少见，笔者曾专门作过调研，[2]其原因是多方面的：
1.意识问题。主观上认为应该，但客观上没时间。学校疲于应付日常管理与教学、中高考以及上级督导，顾不上自评。这表明对自评的作用和意义尚缺乏足够认识；
2.方法与标准问题，即评估的参照系。有学校想搞，但不知道怎么搞，也没有可选择的自评指标体系；
3.认为没有必要，除非上级有要求。能够应付督导等外部评估就不错了。再说考试成绩上去了，家长的评价高了，上级的评价好了，一切就都会变好。因此，用不着再去自评。
虽然国家督导团多次强调各地教育行政部门和督导机构要鼓励学校运用督导评估标准进行自评，但督导评估标准是一种外部评估标准，且目前的标准还有不足。即使开展这样的自评，其真正的价值意义也只能是为应付随之而来的督导作预评。这样的评估并不能涵盖学校自评的全部内容。管理体制的改革需要评估也以崭新的形式与之相适应，“评估被视为更加个性化的学习组织的必不可少的组成部分，不仅仅是为了选拔。”[3]自主权下移就要求学校依据自主、自愿的原则，对设定的目标进行有效的自评，目的是为了学校的改进与发展。
从国外的评估实践与经验来看，学校自评仅仅以督导评估标准为依据也是不够科学的。许多国家或地区都通过推出另外的学校评估奖励计划或者评估标准，让学校在自评时有更多自主选择的余地。
三、美国学校评估的经验及其启示
非常值得借鉴的是美国在构建学校评估体系方面所做的探索和实践。美国学校评估的特点可归纳为：评估主体的多元性、评估种类的多样性、评估内容的多维性、评估标准的多元性。
学校评估主体的多元性：首先是政府部门，包括联邦和州政府的教育机构、学区以及相关的专业机构，如技术标准局等；其次是社会中介机构，如学校认证机构、评估中介机构、专业团体协会；再有就是得到倡导的学校自评。
学校评估内容和标准方面的多维性与多元性均体现在学校评估种类的多样性之中，这些不同的评估种类大体可分为以下几个层面：
一是认证，用以鉴定学校是否具有最基本的质量保证，因而是一种合格性质的评估。在美国，学校认证已形成一种比较系统完备且权威的学校评估认证制度，由于认证机构是受到政府、社会、学校多方认可的中介机构，其认证结果也颇受公众欢迎，比较客观公正，能够确保学校的品质及外部评估的有效性。
二是州级绩效问责评估，用以评估学校是否达到州政府规定的绩效指标的要求，这种评估属于水平评估。其主要内容包括该校学生在州级考试中的平均成绩和进步情况，学业成就在州里的位置、进步程度、公众报告制等。出于具体情况和各种考虑，在具体标准的制定中各州不尽相同，但一些基本的核心内容是一致的，如仿照国家质量奖标准，各州都基本上设立了州级质量标准；依据全国统一课程标准，各州都对核心课程的考试十分重视。依据州的质量标准对学校进行绩效考评已成为近年来美国基础教育绩效问责制的研究热点。“地方教育行政当局在给予学校更多的办学自主权的同时，更加强调学校要为学生的学习负责，因此突出了学校层面的评估，要求学校对办学绩效负责。”[4]
评估的方法主要是横向、纵向比较，尤其是“增值”方法的广泛运用。评估的内容则主要是学生参加州统一的标准化考试的成绩统计数据，关键指标就是学校参考学生的平均分、不同分数段学生的百分比与州内同类水平学校相比，以及与学校学生去年考试成绩进行比较，各州还制定了相应的比较标准。其目的是既能照顾有明显进步的学校，又能评选出成绩优异的学校，还能发现办学质量较差、不思进取的学校。依据评估的结果，各州都有相应的问责措施，如奖励、表彰、指导改进、改组、接管，甚至关闭等。
美国学校在培养学生动手能力、主动精神、社会实践等方面是比较强的，但在提高学生学业成绩方面一直以来不理想，尤其是公立学校的办学质量下降问题。担忧、质疑、批评之声不绝于耳，成为美国基础教育界和历届政府的一块心病。注重学生学业成绩，基于标准、以结果为导向的各种评估标准的制定完全是根据美国学校教育的实际情况和目标责任来确定的，自然有其存在的基础、环境和必要性。我们在借鉴时，同样需要考虑我国的国情和办学目标。
三是优秀学校评估。就目前实施的项目来看，美国在这方面也是多层次的：
1.波多里奇国家质量奖。这是美国最高的国家质量奖项。其《绩效优异教育标准》既是优秀学校的评奖标准，又可用来进行学校自评。应用此质量标准开展自评，学校不仅能检查学校计划的执行情况、发现管理中的问题并及时改进和提升学校绩效及管理水平，而且还能分享所有获奖学校的优秀文化与成功经验。[5]自1999年国家质量奖向教育组织开放以来，获奖者中，来自基础教育的3个组织均为学区。以学区这一组织参加评奖，难度较大。这就要求整个学区教育委员会通过有效管理和运作来实现学区的战略规划和目标。对于提高学区整体的绩效而言，质量奖的实施显然具有一种整体的推动作用；对于区域内教育发展、教育质量的提升具有一种促进功能，起到连带效应。
2.联邦教育部设立的“蓝带学校奖励计划”。该项奖励计划始于1982年，已有20多年历史了。原来的评估标准涉及的内容较多，侧重全方位、多视角评估学校。但是，标准也具有一定的时效性，随着国家教育发展目标的变化，联邦政府及教育部对该奖励标准作了修订，在原来基础上新标准的重心放到了学校的办学结果——学生学业成绩上，这主要是与《2001年不让一个儿童落后法》的目标相一致，也与州的绩效问责制相吻合。[6]
3.地区性的评估，如《新美国高中》计划，东部地区优秀高中评估项目等。
1996年联邦政府启动了一项名为“新美国高中”计划(New American High School Initiative)[7]。该计划的目的在于：鼓励学校采用具有挑战性的学业标准，帮助学生提高问题解决和沟通的能力、掌握21世纪所需的科技知识。这些学校还应该与社区、家长、高校建立合作伙伴关系，并需要展示5年期间学生的学业成绩进展情况。
1997-1998年，《美国新闻和世界报道》杂志与芝加哥大学全国鉴定研究中心合作，对美国七大城市1053所各类性质的高中进行了调查。调查问卷涉及：“学校教育目标、教学方法、参与社区活动的程度……家长参与学校活动及管理等方面”，[8]可谓包罗万象。调查采用“增值”统计方法，对获得的数据进行分析，计算出各校预期的教学成绩，再把这些学校各自实际取得的成绩与预期的成绩进行对比，那些实际教育成绩远远超出预期成绩的学校便可被评为优秀学校。同上，这一评估的优点也不以学校原有的教育教学资源的优劣作为评估标准，所有学校在同一起点上竞争，公平又合理。对于公众而言，这样的导向是有益的；对学校而言，排除了不可控因素的干扰，学校可全身心投入到学校内部管理与改革中。
从这些学校评估项目或计划中，我们不难看出美国政府为实现国家教育战略目标所采取的行动策略：[9]重视发挥各种项目的导向作用；关注弱势学生群体和普通学校，追求全面整体优异；赋予州政府更多的自主管理权力；调整评估优秀学校的策略与标准；促进校际间的横向合作与交流，为谋求共同发展搭建互相学习的平台。总之，美国的学校评估实践是开历史先河的，在体系构建方面也是比较合理完善的。我们可从中汲取有益的东西，为完善我国学校评估体系提供理论与实践的借鉴。
四、构建“三位一体”学校评估体系的理论依据
他山之石，可以攻玉。笔者认为，“三位一体”学校评估体系的构想既借鉴了他人的经验，又符合我国的国情。学校评估从无到有，从“外评”到“内评”，从单一到多元，都是伴随着学校教育与学校管理的发展而不断发展的。无论是内生的还是外生的制度环境，都是学校评估赖以生存与开展的不可或缺的条件。外部制度环境是学校发展的基础，而内部制度环境则是学校发展的原动力。作为学校办学质量保障机制重要组成部分的学校评估同样需要构建合理的体系，以应对学校改革之需。构建“三位一体”学校评估体系，其理论依据或曰必要性在于：
（一）发挥“内评”和“外评”的互补作用
督导评估是政府实施的外部评估，具有绝对的权威。其目的是督促学校依法办学，监控其经营行为，协调学校间、学校与所在地区之间的关系，保证其履行应尽的义务等等。这样做，对学校起到了一种外部的强有力的制约作用。这种外部监控手段是十分有效、必不可少的。但由于我国在督导机构的设置与管理体制方面存在不合理因素。政府既是办学主体（标准的制定者、经费的调拨者），又是评估实施者，督导评估未能充分发挥其应有的作用。于是，作为第三方的中介评估机构应运而生，其独立性恰好能弥补督导评估的不足，使评估结果更具公正性。政府也可获取想要的信息和资料，学校可知道自己的不足和优势，三方可谓各得其所。但中介评估仍属于一种外部评估，且其机构的建立和运作均有多种制约条件，所以，学校还需通过开展自评与外部评估形成合力，充分发挥评估的各种功能。
（二）为全面、公正地评估学校提供比较客观的依据
学校评估不仅要“充分发挥学校管理的职能”，还“要恰当区分学校管理水平的优劣”，[10]从而提高办学质量。强调评估的促进、发展功能，并不意味着抛弃其应有的甄别、选拔与评优功能。但以单一的评估结果来衡量一所学校全部的办学水平显然有失偏颇，或者说是不够全面，有时甚至适得其反。这是因为不同类型、不同性质的评估方案的目的不尽相同，评估实施者的立场、观点、出发点也不尽相同；其次，不同评估方案的评估标准也不一样，评估的重心各有侧重，如督导评估强调指导、监督，优秀学校评估突出选拔，学校自评旨在自我检讨与改进等等。如果能够把各种评估结果汇总起来，就能比较全面公正地了解一所学校的实际办学状况，提出比较客观的评估结论和改进建议。
（三）为政府决策和学校发展提供更多的信息和依据
督导评估、中介评估所获得的结果是政府进行教育规划和决策的非常重要的依据。数据资料搜集的越多越全，决策的可信度越高，风险就越小，决策的成本也相应减少。
学校自评是针对学校计划的实施在组织内部进行的自我监察和检讨，所得到的结果主要用于学校改进。自评发现的问题越及时，改进的速度越快，损失也就越小；越早发现偏离目标的行为，也就可以尽快纠正，返回正确的方面；这样的信息数据无疑有助于学校的预期目标实现，保持不断发展。
（四）完善我国学校评估体系之需
我国目前的学校评估体系是不完善的，无论从宏观与微观改革、或是从学校内部与外部管理、还是从学校评估的视角分析，构建这一体系是合理、迫切的。学校评估应该是全方位的、多元的。随着学校评估在学校管理及政府决策中所发挥作用的加大，单一的督导评估已日显不足，越来越多的国家正在尝试突破这种单一的机制。譬如，新西兰、英国以及北欧的一些国家成立了学校评估中介机构或独立的教育督导团，摆脱依附于教育部门的属性，运用市场法则开展评估工作。[11]这些国家的改革是值得我们仔细研究与合理借鉴的。
（五）有利于完善我国的学校质量保障机制
发达国家的经验与改革趋势表明，各国都在努力建立起各种质量保障自治机构，主张质量保障内外目标并重，充分考虑多种因素，强调各利益群体共同参与。
运用学校评估手段来监督与保证学校质量是一种极为有效的保障机制。学校评估是一种具有较强的应用性的实践活动，它所研究的是学校作为一个组织在组织的计划、目标制定以及实施、检查、改进等一系列学校管理和运作过程中的活动行为与结果，包括执行国家的法律法规。“三位一体”评估体系在学校质量保障机制方面的功能与意义主要在于他们各自的特点与作用。
五、几点建设性思考
学校评估是“内评”好还是“外评”好，争论由来已久。目前的研究进展呈现一种互补的取向，理论研究者和实际的评估实施者都已认识到两种方法的利弊。因此，赞同出于各种不同评估目的采用最有效的评估方法或是类型的观点已经被广泛接受和认同。这样的价值认同反映了权变思想对学校评估的影响。从学校评估的实践来看，即使是历来强调以国家层面的督导评估为主的国家（如英国等欧洲国家）也早在进行学校自评的理论研究和实践。在英国，自评正在成为越来越多的学校进行“校本管理”的一种主要的自我管理方式和学校内部质量保障机制，其实践为各国学校的自评提供了丰富的经验。
“三位一体”的学校评估体系是建立在作为中观层面的学校管理改进实践和学校组织理论的基础之上的。这样的架构可以从多角度来评估学校组织的管理水平和办学质量，评估方式的多元化和多维模式可以对评估结果的信度和效度提供方法论上的保证。“三位一体”评估体系的形成尚需坚持不懈的改革，且依赖于如下几个基本条件或制度上的保证：
（一）督导机构与教育行政部门分离，不再附设在地方各级教育部门内；依据国家有关办学管理体制改革精神，重新调整业已形成的四级督导网络机构，集中财力人力搞好中央到地方的三级督导网络，使督导机构和队伍的专业化程度提高。
（二）在条件成熟的时候，筹建独立的国家评估机构；加快省级教育评估院建设，并使其逐步与同级教育行政部门完全脱钩，去依附性，走向独立，完全市场化运作，真正发挥中介机构作为“第三方”的鉴定、咨询、选拔等功能以及公正、客观等作用；还需加强教育认证机构建设。
（三）加快现代学校制度建设及管理体制改革，使“校本管理”真正体现“自主＋全员参与＋共同决策”的本质特征，构建完善的学校质保机制。
（四）制定国家级的分层分类的督导评估指标体系，并把督政标准或条例与督学标准分列，明确什么是强制性或指令性指标，什么是可以根据不同地区差异增补的评估领域。
构建“三位一体”的学校评估体系应该明确三个层面评估各自的性质、职能、范围、目的，只有这样，才能保证学校评估的有序进行，充分发挥各自的作用。当然，改革不会一蹴而就，总会带来新的问题，尤其是一些体制性障碍。学校管理体制改革必然触及学校评估这一个研究领域，管理机制的理顺同样也涉及作为监督与保障等管理手段之一的学校评估。此外，构建“三位一体”的评估体系还应该加上社会舆论的监督，社会舆论对学校管理的监督有助于弥补“三位一体”学校评估体系这种评估机制可能出现的不足。在学校的制度建设与运作机制完全健全之前，公众的监督能发挥更好的作用。它不仅可以有效规范学校的管理与经营行为、保证学生与家长的权利不受侵犯，而且能够唤醒公众的法律、教育意识和社会责任感。