试论档案行政管理部门的宏观管理职权在业务指导工作中的定位，本文主要内容关键词为：宏观管理论文,职权论文,管理部门论文,试论论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中华人民共和国档案法》第六条规定：“国家档案行政管理部门主管全国档案事业，对全国的档案事业实行统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导”，同时规定“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。”这就明确界定了从中央到地方我国各级人民政府的档案行政管理部门（以下简称各级档案局）对相应行政区划内所属单位档案工作的宏观管理、监督和指导权，这是保证我国档案工作管理体制得以正常运行的法律依据，是各级档案局代表相应行政区划中的人民政府从宏观上、整体上协调本行政区划内档案事业内部各项关系的基础。也正是这个法律依据，为档案事业内部各项业务工作的健康协调的发展提供了可靠的保障。可是，相当长一段时间以来，特别是我国档案工作实施达标升级工作以来，各级档案局对有关单位档案工作的业务指导进入了一定的误区，那就是因指导得太细太具体，不仅使档案局的这种宏观指导职能转变为微观指导职能从而使自己陷入琐碎的事务中而不能自拔，而且削弱了档案馆对档案室与档案馆工作相联的那部分业务技术工作的指导权，影响了档案馆同档案局、档案室之间的关系，使档案馆接收档案的工作陷入到比较被动的局面。
《中华人民共和国档案法》第八条规定，“中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案”。这就严格规定了各级各类档案馆对各分管范围内应该移交档案单位的档案接收权，档案馆接收档案，是法律赋予档案馆的权力之一，从档案馆业务工作的流程来看，它是档案馆工作的基础和起点，对将来保证档案的完整与安全、最大限度地提供档案信息服务从而最终实现档案的社会意义与价值具有重要的作用。
从法律赋予档案馆接收档案的权力的角度来看，对各单位档案室应该移交进馆档案所必须达到的业务技术标准与规范的日常业务指导与监督权，理应由档案馆的收集部门来行使，因为这部分档案最终要移交到档案馆来保管，其分类、整理的质量直接关系到保管与利用的水平。过去，因为档案馆没有充分有效地行使这种权力而使进馆档案不符合保密要求，从而必须由档案馆重新整理使档案馆的工作陷入无可奈何的被动局面的事实，就很好地说明了这一点。当然，档案馆对档案室档案的业务指导与监督权，只能严格限定在案卷的业务技术标准与规范上，具体包括如下内容：①卷内材料是否符合构成案卷的一般标准；②各种档号的填写是否符合国家规范；③案卷封皮是否达到了规定的要求；④有关目录的编制是否完备；⑤档案载体的理化状况是否符合进馆要求。另外，档案馆对档案室上述业务工作的指导权必须以有关法规、政策、规范、标准为依据来行使才算真正有效。这是问题的关键所在，因为制定法规、政策、标准与贯彻实施法规、政策、标准是两种不同的职能，必须由不同的部门来承担，这样才能构成一个有效工作系统。而我们档案部门恰恰是在这个问题上犯了一个不小的错误。在档案事业系统内，各级档案局是抓宏观的，是制定政策、法规、标准的主体，档案室与档案馆则是实施档案局所制定的各种政策和业务标准的具体单位，这两种职能在我国档案工作的有关政策及档案学理论界似乎并没有太大的争议，但由于我们的政策、法规没有严格区分它们的具体归属部门，所以在实践中造成了档案局业务指导权无限扩大的现象，以致于档案局在指导基层档案室的工作时，甚至具体到了手把手传授如何立卷技巧的地步，类似于在业务指导过程中越权的现象，在我们档案系统内档案局对档案室和档案馆以及其它部门的业务关系中还普遍存在，这就难怪我们各级档案局总是叫喊人手不够、工作量太大，而档案馆却又抱怨无事可做耐不住寂寞了。
要走出档案业务指导工作中的误区，给档案局业务指导工作的层面及内容进行准确的定位，各级档案局就必须认真对自己的业务指导、监督与检查权进行研究，在调查研究的基础上严格界定自己的指导、监督与检查的内容，因为《中华人民共和国档案法》虽然规定了各级档案局对本行政区域内所有单位档案工作的监督指导权，但对监督和指导的形式和内容没有具体的规定，《中华人民共和国档案法实施办法》对档案局的监督指导权也没有更详细的规定，这就要求各级档案局从实际出发，根据档案工作的内在规律制定出具体的、可操作的监督与指导范围与形式，以便档案局、档案馆、档案室各司其职，在科学合理的分工下协调地开展工作。
根据国家档案工作的有关法律、法规的规定，结合目前我国档案业务指导工作越来越繁重的客观实际，我国各级档案局对外业务指导的层面应该定位在立档单位而不是立档单位内的档案室上。对立档单位档案工作的指导包括下述内容：1、必须建立档案工作， 完善档案工作制度；2、设立档案工作机构（一般是档案室）并配备相应的人、财、 物力保证单位档案工作的正常开展；3、确定分管档案工作的领导。 如果有关单位不按上述要求保证档案工作的开展，档案局就有权依法提出整改措施。当某个单位按照要求建立了档案室并配备了相应的条件，对档案内具体业务工作的开展，则由档案室根据有关规定自行开展，考虑到档案室的重要档案最终要移交到档案馆去的，档案室的业务工作都是围绕着形成合格的进馆案卷来开展的，因此，档案室日常业务的指导工作可以交由档案馆的收集部门来承担。这样可以密切档案馆同档案室的业务联系，使档案室提前形成符合进馆要求的案卷，从而避免因馆室业务脱节造成的移交进馆的档案不符合要求必须返工的巨大浪费。
立档单位与立档单位内档案室，是两个不同的概念，在机构的级别上处于不同的层次，对立档单位进行指导，是对整个单位而言，是宏观的，是对单位领导以及这个单位关于档案工作所提供的条件的要求；对档案室进行指导，是对一个单位的局部而言的，具体来说，是对档案室工作人员的业务要求，是微观的。过去，对立档单位与档案室，我们在概念上是分开的，但实际业务工作中则是混淆的，甚至是视为同一的。这在过去档案业务指导量小的情况下是看不出弊端的，但在达标升级工作广泛开展、档案业务指导工作量大面广的现在就不行了，它会严重影响到档案行政管理部门宏观指导职能的正常发挥。当然，我们说档案局的业务指导只定位在立档单位而不是档案室，绝对不是要否定档案局对档案室的业务进行宏观指导和监督检查的权力，而只是想让我们档案工作者认识到，档案馆对档案室属于进馆案卷质量方面的业务指导权，同档案局对各个立档案单位档案工作的宏观指导权一样，都是《中华人民共和国档案法》所赋予的权力，不得相互混淆，更不能由一方长期包办而混然不觉。档案局管宏观、管整体（这其中就包括对档案馆的宏观指导），档案馆根据档案局确定的原则、技术标准与规范行使自己职能范围内的职权，这两个不同层次的职能的有效区分与实施，不仅能使各级档案局从沉重的具体业务工作中解脱出来，真正发挥宏观协调的作用，而且还能充分调动各级档案馆的积极性，发挥它们的主动权，把接收档案的工作做好，共同推动我国档案事业的健康发展。
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