关于乡镇长直选的思考，本文主要内容关键词为：乡镇长论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近几年来，一些地方尝试“乡镇长选举方式”改革，有的试行“直选”，有的试行“公推公选”，有的试行“三票制”选举，还有的试行“两推一选”。这些选举方式的改革都是围绕着广泛参与性、公开竞争性展开的，对于扩大农村基层民主、加强农村基层政权建设具有重要意义和作用，但也不同程度地存在着有待完善和解决的问题。为此，本文就“乡镇长直选”问题提出一些思考。
一、试行“乡镇长直选”的理论依据与重要意义
在我国试行“乡镇长直选”，最早始于四川遂宁市步云乡试行的“由全体选民直接投票选举乡长”，该乡“直选”工作从1998年11月27日开始，历时两个月，于1999年1月4日结束，产生了第一个直选的乡长。我们认为，试行“乡镇长直选”，既具有理论依据，也具有十分重要的实践意义。
1.试行“乡镇长直选”，符合邓小平关于政治体制改革的理念。1987年4月16日，邓小平在会香港特别行政区基本法起草委员会委员时谈到：“大陆在下个世纪，经过半个世纪以后，可以实行普选”。我们认为，邓小平所说的“普选”实际上就是“直选”。步云乡试行“乡长直选”，就是邓小平关于“可以实行普选”这一政治理理念提前进行的大胆尝试。试行“乡镇长直选”还符合邓小平关于“敢试、敢闯、敢冒”的改革精神。1992年初，邓小平在南巡谈话中指出：“改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。看准了的，就大胆地试，大胆地闯。”我们认为，搞选举方式改革也应当如此。
2.试行“乡镇长直选”，是践行“三个代表”重要思想的具体体现之一。党的十六大报告指出：“贯彻‘三个代表’重要思想，关键在与时俱进，核心在坚持党的先进性，本质在执政为民。”试行“乡镇长直选”，可以说就是引导全体选民在选举中按照“三个代表”重要思想的要求，准确地把握所选的乡镇长能够践行“本质在执政为民”的一种充分体现。目前，我们党所面临的国内外、党内外的情况有了巨大的变化，特别是全面建设小康社会任务与党的历史方位的重大转变，对党的执政能力、执政水平要求更高了。党的十六届四中全会提出党要“科学执政、民主执政、依法执政”的新论断，为试行“乡镇长直选”提供了最新的理论依据。
3.试行“乡镇长直选”，符合当今世界民主发展的大趋势。选举是民主政治下公民最为普遍的一种参与行为，选举可以分为直接、间接两类，前者指公民亲自参与选举，后者指由公民选出的代表代表公民所进行的选举。扩大直接选举的范围，就是扩大公民参与的程度和推进民主的发展。发展民主、推进民主是当今世界发展的大趋势，是任何国家“迟早要走的”路，在全球化的今天更是如此。从这个意义上看，试行“乡镇长直选”符合当今世界民主发展的大趋势。
4.试行“乡镇长直选”，是扩大农村基层民主、加强农村基层政权建设的积极探索和有益尝试。现在的乡镇长人选基本上都是由同级或上级组织（有时甚至是个别领导人）提名，有些意欲当选者往往只有“对上负责”的观念，而很少想“对下负责”。所以，一些人一旦当选为乡镇长，则只对上负责，漠视广大群众，加之同级乡镇人大监督乏力，如果上级组织放松监督，一些乡镇之长就有可能把管辖的乡镇搞成自己的势力范围，甚至滥用权力及以权谋私。鉴于此，加强同级人大的监督与上级、同级党组织的监控固然重要，但最佳的选择应当是由全体选民直接选举乡镇长，把乡镇长的去留决定权掌握在广大选民手中，才能使乡镇长增强公仆意识，既对上级负责，更对群众负责，并自觉接受广大选民的监督。可见，试行“乡镇长直选”，也是从体制上保障选民民主权力的尝试。
5.试行“乡镇长直选”，符合我国多数乡镇的实情。能否推行“直选”方式，应以国情、乡情而定。国情、乡情至少应包含三个要素：经济发展状况、文化教育状况、民众的民主意识。换言之，能否推行“乡镇长直选”，应根据乡镇在这三方面的情况优劣而定。经济发展较快、农民较富裕、文化素质较高、民主意识较强、社会较稳定的乡镇，可先试行“乡镇长直选”；反之，则不宜试行。
党的十一届三中全会以来，由于改革开放不断深入，社会主义市场经济不断发展，文化教育事业不断进步，民主法制建设不断加强，大多数乡镇已经走上了脱贫、致富、奔小康之路，农村的文化教育水平不断提高，农村人口文盲的比例已大为减少，特别是随着农村各项改革的推进，大力开展普法教育、依法治村和村民自治等活动，广大农民的法制观念、民主意识不断增强，自主观念、平等观念、权力观念等渐增，所以大部分乡镇已基本具备实行“乡镇长直选”的条件，应可以稳妥地分步试行。
二、目前试行“乡镇长直选”存在的主要问题
目前，试行“乡镇长直选”还存在一些问题。
1.试行“乡镇长直选”与我国现行《宪法》及相关法律的有关条款规定不相一致。《中华人民共和国宪法》第101条规定：“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中也明确规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席和人民政府领导人员的候选人，由本级人民代表大会主席团和本级人大代表10人以上书面联名提出，并由本级人民代表大会选举产生”。也就是，乡镇的人大和政府的正副职领导干部不是由选民直接提出候选人并选举产生，而是由选民选出的人大代表提出候选人并选举产生。所以，目前试行“乡镇长直选”，明显地存在着与我国现行的《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关条款规定不相一致的问题。
2.在一些基本条件较差的地方试行“乡镇长直选”弊端较多。例如，在一些贫困乡镇特别是国家重点扶贫的乡镇，大多数农民连温饱都尚未根本解决，若要试行“乡镇长直选”，就可能增加农民的负担。又如，在一些文化教育一直落后、文盲较多的偏远乡镇特别是少数民族乡，若试行“乡镇长直选”，可能难以保证选举投票的公正性和真实性。再加，在一些宗族（家族）势力或带黑社会性质的帮派势力严重的乡镇，如试行“乡镇长直选”，就容易出现选举活动被宗族、帮派、黑势力染指、干扰甚至操纵。
3.试行“乡镇长直选”与党管干部的原则和《宪法》赋予乡镇人大选举并有权罢免正副乡镇长的规定不相一致。目前，在我国选举各级人大和“一府两院”的领导人，其候选人基本上都是由党委会议决定，推荐给人民代表大会进行正式选举产生或由人大常委会议任命。所以，由全体选民直接投票选举产生乡镇长，不仅与党管干部的原则不相一致，而且也与我国《宪法》及相关法律赋予乡镇人民代表大会选举产生并且有权罢免乡镇长的规定不相一致。
三、关于推行“乡镇长直选”的思考
从深化改革和与时俱进的观点来看，在我国全面推行“乡镇长直选”，也是迟早要走的路。为此，我们对推行“乡镇长直选”谈几点思考。
1.最高国家权力机关（人大）应对宪法及相关法律的有关条款进行必要的修改和补充，以解决“乡镇长直选”的法律依据问题。最高国家权力（立法）机关可在反复调研、严格审定和充分论证后，通过全国人民代表大会对我国现行《宪法》第101条进行修改和补充：一是将原文条款改为“县以上地方各级人民代表大会分别选举并有权罢免本级人民政府的正副省（市、区）长、正副市（区）长、正副县（市、区）长”；二是补充增加“正、副乡（镇）长由乡（镇）人民代表大会选举产生，也可由全体选民直接选举产生”的规定。同时，对《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的相关条款也作相应的修改和补充。
2.部分乡镇在现阶段可以采取“两选制”的方式选举乡镇长，为逐步过渡到“乡镇长直选”积累经验。在全国人民代表大会尚未对《宪法》第101条及相关法律作修改和补充之前，在经济发展、文化素质、民主意识等方面的条件较好、适合搞“乡镇长直选”的部分乡镇，可以采取“两选制”的方式选举产生乡镇长。即由全体选民提名并选出正、副乡镇长的候选人，减少候选人由乡镇人大代表10人联名书面提出和由乡镇党委或上级组织提名的程序，然后由乡镇人民代表大会正式选举产生正、副乡镇长。
3.严谨拟定“乡镇长直选”工作方案，切实加强领导和监督，确保选举工作的顺利进行。实行“乡镇长直选”，应由县（市、区）的组织人事部门与人大有关工作部门一起拟出“乡镇长直选”工作方案（草案），并分别报经同级党委和人大会议讨论通过。在方案中，尤其应对乡镇长的“直选”范围、政治思想表现、任职资格条件作出明确具体的规定。要成立由乡镇党委、人大及群团组织主要负责人组成的“乡镇长直选”工作委员会，并切实加强对选举工作的领导和监督。同时，要严肃查处选举工作中的违纪、违法事件，严厉打击干扰或破坏选举活动的不法分子，确保选举工作的顺利进行。
4.科学制定规范的选举工作程序，严格按照程序精心组织实施。根据我国的国情，借鉴现阶段一些地方试行“乡镇长直选”、“农村党支部书记直选”的成功做法，我们认为整个“直选”工作程序可以按照以下步骤进行：
（1）发布“乡镇长直选”公告。由乡镇的“乡镇长直选”工作委员会按照县（市、区）确定的“乡镇长直选”工作方案的有关规定要求，向全乡镇的公民发出“乡镇长直选”的公告。（2）广泛宣传发动。采取多种形式，广泛宣传“乡镇长直选”的目的、意义、任职条件及操作程序等，做到家喻户晓、人人皆知。（3）采取“三推”式的办法推荐初步候选人。即按照乡镇长的任职资格条件，采取群众集体推荐（以村或社为单位推荐）、组织推荐（由上级党组织或乡镇党委和人大推荐）、个人自荐（以填写推荐表或书面形式提出）相结合的方式提出初步候选人。（4）严把任职资格审查关。由“乡镇长直选”工作委员会对推荐的初步候选人的任职资格进行严格审查，根据推荐票数和任职资格条件进行权衡，最后确定出5～7名初步候选人。（5）全民投票预选候选人。以村或社为单位组织全体公民对确定的初步候选人进行无记名投票选举，按照得票多少依次确定出3名正式候选人。（6）进行竞选演讲。由3名正式候选人在本乡镇的广播或电视上进行演讲。（7）科学严密地组织正式选举大会。一是对3名正式候选人按照姓氏笔画采取“交差倒错”的形式（即排名顺序各占三分之一）进行制票；二是严密组织选举大会（以村或社为单位召开选举大会）；三是将得票最高者（但须超过选民半数以上）确定为拟任乡镇长。（8）召开乡镇人民代表大会对选出乡镇长进行确认表决，并以“乡镇长直选”工作委员会的名义发布公告。
5.加强人大制度理论的调研和探讨，为推行“乡镇长直选”提供理论支持。推行“乡镇长直选”，还需要理论支持。推行“乡镇长直选”，存在着一个与人民代表大会制度理论的关系问题，涉及到人民代表大会制度的理论是否需要调整，这就给广大理论工作者和决策者提出了值得研讨的新课题。我们认为，至少有四个问题值得进行深入的研讨：（1）实行“乡镇长直选”，是否意味着人民不再将这项选举权力委托给乡镇人民代表大会？（2）推行“乡镇长直选”后，乡镇人民代表大会是否还掌握着乡镇的全部国家权力？（3）由全体选民直选的乡镇长须经乡镇人民代表大会进行“确认”，是否颠倒了全体选民与代议机关的位置？（4）全体选民的直选结果如未被人大确认而被否定，其直选的结果是否有效？当前，应当加强人民代表大会制度理论的研究，为将来全面推行“乡镇长直选”提供必要的理论支持。