民办幼儿园营利正当性之异化与回归——从“幼儿园喂药”事件谈起，本文主要内容关键词为：幼儿园论文,事件论文,正当性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来的校车安全事故、虐童等事件慢慢得到解决，社会大众对幼儿园的担忧渐渐得到缓解。但是，2014年3月，西安、湖北等地区的“幼儿园喂药”事件又再次把人们的视线聚焦于幼儿园，加剧了人们对幼儿园安全状况的担忧。据《新民周刊》采访报道，此次涉事幼儿园均属民办幼儿园，他们违规给幼儿喂食处方药是为了保证幼儿的出勤率，以谋取更大的利润。民办幼儿园的营利性经营本来是被社会所认可的，无可非议，但如今其营利手段已经触犯了法律及道德的红线，让本应该是幼儿健康成长的幼儿园，变成了闻之色变的“药儿园”。这让我们不得不思考民办幼儿园的营利行为异化到今天这个局面的原因，以及我们又该如何规范民办幼儿园的营利行为，从而将民办幼儿园的营利行为拉回正轨，彻底杜绝此类伤害幼儿身心健康事件的再次发生。 一、民办幼儿园营利的正当性缘起 自改革开放以来，民办幼儿园在我国走过了三十余年的发展历程，显现的突出特点是营利性经营。纵观我国民办幼儿园发展的历史，民办幼儿园营利行为作为一种必要的经营学前教育的模式，一直被社会大众所接受认同，并被视为合情、合理、合法的正当行为。因此，其营利行为具有正当性。所谓正当性是指在经验和理性层面寻求最高的“合法性”，即获得社会普遍认同和尊重、经过道德哲学论证取得合理性。[1]因此，笔者认为民办幼儿园营利的正当性是指民办幼儿园实施的营利行为符合社会伦理规范，得到社会及其成员的普遍认可。任何约定俗成的规则的形成不单单只是一方的力量促成的，它是由多种因素共同支持进而推动形成的，当然这其中也少不了时间的积淀。因此，民办幼儿园营利性行为的正当性也是多方力量共同促成的，包括国家、幼儿园、家庭。 (一)国家政策推动民办幼儿园的市场化 学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。因此，我国自改革开放特别是新世纪以来，为了缓解学前教育事业在发展的过程中出现的“入园难”、“入园贵”等问题，达到学前教育“三年行动计划”的目标，政府及教育部门，纷纷出台了各种政策，鼓励、支持社会力量创办幼儿园，这就为民办幼儿园的发展提供了良好的契机。 近年来，国家加大了对民办幼儿园的扶持力度，具体体现在：2010年中共中央、国务院颁布了《国家中长期教育改革和发展教育规划纲要(2010－2020年)》，明确指出，大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园，[2]来扩充幼儿园数量，缓解“入园难”、“入园贵”等问题。为了贯彻落实纲要精神，国家紧随其后颁布了学前教育“国十条”，明确指出，鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园。通过保证合理用地、减免税费等方式，支持社会力量办园。积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展，城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园。[3]2011年，财政部、教育部出台《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》，鼓励社会成员多渠道多形式地举办幼儿园，明确指出，中央财政安排“扶持民办幼儿园发展奖补资金”，根据各地扶持普惠性、低收费民办幼儿园发展的工作实绩给予奖补。[4]以上的这些政策将办园的权利推向了社会，由此在社会上掀起了社会力量办园之风。据统计，现在全国共有181251所幼儿园，其中民办园有124638所，[5]约占总数的七成。由此可知，正是由于国家政策的导向，才推动了民办幼儿园的快速发展。 我国现实行的经济体制是市场经济，而市场经济以追逐利益为目的。在这一社会大背景下，民办幼儿园的经营、管理模式在一定程度上必然会受影响。按照我国的《民办教育促进法》第44条规定，出资人根据民办学校章程的规定要求取得合理回报的，可以在每个会计年度结束时，从民办学校的办学结余中按一定比例取得回报。[6]这一明文规定表明，国家允许民办幼儿园的营利性经营行为，这种经营模式具有正当性。因此给民办幼儿园的举办者提供了营利的空间，推动了民办幼儿园的市场化经营。 (二)民办幼儿园自身特性促使其逐利 民办幼儿园是指除政府和国有企事业组织以外的，具有法人资格的企事业组织、社会团体及其他组织和公民个人，利用非国家财政性教育经费，依照规定设立的幼儿园和其他教育机构。由此可见，非国家财政性教育经费和举办者的非政府行为是民办幼儿园的本质特征。相对于公办幼儿园来说，民办幼儿园有三个突出的特性： 第一，公益性与营利性的统一。教育是一种专门培养人的社会活动，在于促进人的充分发展。我国《教育法》明确规定：“任何组织和个人不得以盈利为目的举办学校及其他教育机构。”这就要求民办幼儿园的办园者在办园动机和目的上不以追求经济利益为主，更不能不顾教育质量唯利是图。但是，民办幼儿园不以盈利为目的和营利性经营是不矛盾的。这是因为民办幼儿园往往是有志于儿童教育的人士以保教幼儿为目的，自筹资金开办的幼儿园。[7]2003年以来，民办幼儿园迅速增加，目前，民办幼儿园在园所数量上已经成为幼儿园的主体，但是得不到国家的任何财政补贴，又由于79％的民办幼儿园举办者是公民个人，民间团体举办的幼儿园数量较少，尤其是非营利组织举办的幼儿园几乎没有。[8]这种政府财政性投入少、公办幼儿园比例少、社会团体和非营利性组织举办的幼儿园少和幼儿园明显的市场化等突出问题，使我国民办幼儿园走向营利性。 第二，规定的统一性与办园自主性的统一。民办幼儿园的办园主体具有非国家性，大多是自筹教育经费，对政府的依赖少于公办幼儿园。此外，民办幼儿园以市场为调节机制，奉行“独立自主，自负盈亏”的市场化运作原则。因此，他们能根据生源及幼儿家长状况，及时调整各项决策，具有较强的办学自主性。但是，民办幼儿园的自主权是有限的，应该是在国家规范下的自主。比如，民办幼儿园的园长通常应由董事会聘任，但在聘任前必须报教育行政主管部门核准，方可正式聘任；民办幼儿园的教师和保育员应由园长聘任，但教师在聘任前应报教育行政管理部门进行资格审定；教材的选用可由幼儿园自行确定，但选用的教材应是经国家审定认可的；民办幼儿园的财务应是独立自主的，但也应该接受教育行政主管部门的监督。[9] 第三，教育质量的一致性与办园特色多样性的统一。幼儿教育不仅体现一个国家的幼儿教育水平，还直接影响儿童未来的发展，无论幼儿教育的性质如何，其教育质量都应该大致相当，即同层次、同规格、同质量。但是，教育质量的一致并不意味着各类幼儿园都是千园一面的，而是社会对幼儿教育需求的多样化，也为了自身的生存和发展，民办幼儿园必须以特色取胜。因为公办幼儿园大多历史较长，其办园条件、教育质量和幼儿园无形资产的影响力，都是民办幼儿园无法抗衡的，民办幼儿园只有办出自己的特色，为幼儿教育增加选择性，才能为自身发展开拓广阔的空间，才能在竞争中立于不败之地。[10] (三)家长盲目追求优质教育助推园方逐利 随着现代社会的飞速发展和人民生活水平的日益提高，家长不再满足让自己的子女接受普通的大众教育，而是期盼自己的子女能够享受优质教育，为此绞尽脑汁地为孩子谋求发展的先机。现今的家长普遍抱有望子成龙、望女成凤的热切期盼，对孩子成长过程中必经的幼教机构——学前教育阶段，给予了高度的重视和支持。然而，家长过高的期望和盲目的投入，导致其在对子女的教育选择上存在很大的误区：盲目追求优质教育。 一方面，家长“望子成龙、望女成凤”的过高期盼导致其盲目追求优质教育。随着家庭教育消费能力的增强，家长十分重视孩子的教育问题，愿意大手笔地投资幼儿的教育花费，希望尽自己的所能给孩子提供最好的先决条件。由于“收费越高，质量越好”的消费心理作祟，大多数的家长不惜重金地追求优质教育，为孩子铺平求学之路。家长在孩子的起始教育上不仅投入了巨大财力，也耗费了巨大精力和时间，社会上不乏媒体报道，许多家长彻夜排队争抢入园名额，为追求优质教育可谓是劳心劳力、心力交瘁。民办幼儿园利用并迎合家长歪曲的消费心理，借机抬高收费，这就形成“优质教育”与“高收费”之间的恶性循环。 另一方面，家长自身对幼儿教育相关知识的匮乏导致家长盲目追求优质教育。家长对幼儿教育方面的了解比较薄弱，容易听信一些幼儿园不切实际的宣传标语，在经典的教育口号“不要让孩子输在起跑线上”的指引下，家长为追求优质教育费尽心机。此外，我国的家长有严重的从众心理，盲目跟风，一味追求“名校效应”，一旦听说某某家的孩子上了某所优质幼儿园，而且效果不错，即使学费超出家庭的承受范围，他们也要为孩子争取自己能力范围内的最好幼儿园，最终得到的可能未必是适合自己孩子的。广大家长为了获得优质幼儿教育，宁愿勒紧裤腰带，支付高额的择校费用，也要想方设法让孩子挤进办学条件较好、教育质量较高的重点学校。家长们都希望自己的孩子能够享受优质的教育资源，然而，我国的教育资源分配不均，优质幼儿园供不应求，这一现状和家长们盲目追求优质教育这一行为共同作用，导致“天价幼儿园”这类高收费幼儿园的产生，催生了民办幼儿园营利行为的扩大化。 二、民办幼儿园营利的正当性异化 我国正处于社会主义初级阶段，社会改革虽然在紧锣密鼓地进行，但也只是处于摸着石头过河的探索期。社会的发展日新月异，而法律法规的制定程序繁琐，这就产生了规则制定之速赶不上变化之快的现象，易造成法律、权责定位上的漏洞。民办幼儿园是市场经济衍生出来的产物，其经营理念受到市场经济功利性等不良特征的影响，将民办幼儿园的营利行为推向新的阶段。此外，家长不正确的权责观念也助推了这一新阶段的形成。在这场责任与生存的博弈中，民办幼儿园营利行为的正当性也在悄然发生着变化。 (一)政府部门监管存漏洞使幼儿园有机可乘 从园方购药、保存直到最后的服用无人监管，直至幼儿园不合格保健医生随意给孩子开处方药，这一系列漏洞百出的环节，凸显了相关部门对幼儿园卫生保健领域的监管短板，尤其是食品药品监督管理局监管不力。我国《药品流通监督管理办法》第13条、第18条明文规定，药品经营企业知道或者应当知道他人从事无证经营药品行为的，不得为其提供药品；药品零售企业应当按照国家食品药品监督管理局药品分类管理规定的要求，凭处方销售处方药。[11]而据官方调查发现，涉事幼儿园购买“病毒灵”处方药的途径主要是冒用医疗机构的名义以及在药店购买处方药。这显然违反了上述规定。而食品药品监督部门的人员给出此次事件的理由却是，药监工作量大，人员少，无法辐射到所有部门，尤其是教学机构这种一般不太容易出现问题的“冷门单位”。从处方药的购买到给幼儿喂食的过程中，这其中必经保健人员之手。作为一名保健医生，他们肯定具备一定的医药学常识，但他们却罔顾专业素养，逾越处方权的行使权，这足以说明保健人员的不合格。这就给政府部门一记响亮的耳光，因为不合格的保健人员溜进了幼儿园，暴露出政府部门重审批轻监管的执法漏洞，这对幼儿的健康成长来说是一个潜在的巨大隐患。 “幼儿园喂药”事件的发生并不是因为没有相关的法律法规，其根本的原因是对法律法规执行的监管力度不够，缺少真正意义上的监督。教育、卫生、食品药品监督部门对“幼儿园喂药”事件的发生都应承担相应的责任。涉事幼儿园所属的湖北地区教育局负责人透露，教育部门主要负责指导幼儿园教学工作，对幼儿园教学水平进行评估、年检，对收费、保教工作、教研等指导，无法监管幼儿园的医疗卫生状况；卫生局负责人则表示，卫生部门监管权有限，幼儿园简单设置的“保健室”是由卫生局监管，但职责仅限于日常防疫，对于幼儿园违规使用处方药，卫生局是无法对其进行监管的；食品药品监督管理局则称，若幼儿园不具备医疗机构执业许可证，则不属于药监部门日常监管对象，由于保健室不是医疗机构，药监部门很难介入。由此可见，各部门监管职责定位不明晰，导致监管存在漏洞，纵容了幼儿园“喂药”行为的发生。 (二)园方管理缺乏专业性加剧其变相逐利 园方过度追逐经济利益是“喂药”事件产生的最直接的原因。但是，园方管理缺乏专业性是诱发此次事件的深层次原因。据官方调查发现，园长的聘任以行政为主，园长行政上任命，或者是出资人决定园长的聘任，这就导致幼儿园的管理缺乏专业性。原卫生部发布的《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》中明确指出，幼儿园卫生保健人员必须取得《医师执业许可证》，必须在从业机构所在地卫生部门注册，规定保健人员最大的职责是给孩子营养配餐以及观察孩子的健康状况，有问题要做到就近及时送医，没有给孩子们开药、服药的权力。[12]而据官方调查发现，涉事的枫韵幼儿园保健医生黄某没有在所在的区卫生部门注册，随意给孩子开处方药；还有的涉事幼儿园不愿意多花钱请保健人员，只是让其中一个教师去参加培训获得资格以应付检查。“园方聘任不合格校医，纵容其非法行医”是酿造“喂药”事件的一个因素，这也佐证了幼儿园管理缺乏专业性这一事实。园方管理的非专业性在某种意义上诱发了园方的变相逐利行为。根据官方调查发现，涉事的幼儿园均属民营性质，是迫于《幼儿园收费管理暂行办法》第15条规定“幼儿因故退(转)园的，幼儿园应当根据已发生的实际保教成本情况退还幼儿家长一定预收费用。具体退费办法由省级教育、价格和财政部门制定”[13]才出此下策，目的在于提高学生的出勤率，避免出现入不敷出的情况，以保证幼儿园在激烈的竞争中占有一席之地。园方非专业的管理行为以及园方迫于“办法”规定共同推动了民办幼儿园的公益性的削弱，营利性的增强。 幼儿园内部实行的是行政管理，这种管理方式会导致幼儿园的教育者形成“支配我做什么，我就做什么，不支配我做什么，我就不做什么”的扭曲心理，他们会把专业放在很低的位置，而行政指令放在很高的位置。据宜昌一位知情幼教透露，园方实行“出勤率”与教师奖金挂钩的政策，教育者是迫于奖金的诱惑以及园方的压力，才执行园方的命令。教育者对幼儿喂药一事熟视无睹，要么是没有查询该药片究竟是怎么回事，要么是查询后未告知家长，这种冷淡和沉默对他们的职业道德和良知打上一个大大的问号，同时折射出教育者仅仅是一个严格执行上级决定的无情机器，缺乏人道主义精神和对生命的基本尊重，职业道德沦丧。 (三)家庭安全教育的缺失利于园方行事 我国未成年人保护法明文规定了儿童安全的学校保护、家庭保护、社会保护和司法保护。而此次“幼儿园喂药”事件是由家庭保护不到位这一次要因素推动的，尤其是家庭安全教育的缺失。作为孩子监护人的家长，本该认真履行家庭教育的职责，对孩子进行安全教育，但是家长由于种种主客观原因，未充分落实安全教育的责任。一些家长缺乏家庭安全教育的意识，抱有“自己出钱给学校，学校就应该对孩子的一切负责”这一舍本逐末的想法，将安全教育的职责全部推给学校。此外，学校、班级的教学任务繁重，教师精力有限，不可能顾及很多，这就易造成安全教育上的漏洞，导致儿童缺乏对危险的认知，易引发安全事故。 还有一些家长则为自己的失职找借口：不知如何对孩子进行安全教育。据了解，家长对孩子的安全教育不仅形式单一，而且教育内容也存在问题，具体表现在：家长的安全教育多以说教为主，如提醒孩子一些基本的安全常识，对如何系统教育知之甚少；绝大多数家长教导孩子最多的就是“在幼儿园要听老师的话”，却没有想过学校有时会伤害孩子，因此从未教导孩子当自身受到侵害该如何应对。家长在安全教育方式和内容上的乏力降低了孩子对危险的辨别力和抵抗力。此外，家长普遍过于依赖校园安全教育，他们认为学校是专门的教育机构，对孩子的安全教育比较系统全面，这就导致家长过于信任学校。此次涉事的西安两所幼儿园是比较优秀的教育机构，又由于其挂名在“陕西省宋庆龄基金会”下，导致公众对幼儿园比较信任，过于依赖学校安全教育，最终导致这两所幼儿园给幼儿喂药长达六年之久却一直未被家长发现，而此次被曝光纯属家长的意外之举。这一事实充分说明了家长缺乏对孩子进行安全教育的意识和行为，在一定程度上也助长了园方肆无忌惮的“喂药”行为。 三、民办幼儿园营利的正当性回归 学前教育的保育质量关系到亿万儿童的健康成长，关系到千家万户的切身利益，更关系到国家和民族的未来。因此，政府部门应该意识到学前教育的重要地位，积极采取实际行动，为幼儿的健康成长构建一道安全的屏障。作为民办幼儿园的直接负责人，应该确保在合法的前提下适度逐利，使营利行为回归正途。同时，家长要自觉承担教育子女的责任。三方应该各尽所能，形成合力，才能为幼儿的健康成长营造优越的环境。 (一)政府部门完善监管机制 政府有关部门对幼儿园监管的缺失是助推“幼儿园喂药”事件的一个因素，这足以说明我国监管体系还需进一步完善。相对于基础教育、高等教育来说，学前教育是一个更为复杂的系统，幼儿园的管理包括保教，即保育和教育幼儿。因此，政府对学前教育的监管应该更加严格。为此，我国应该进一步完善对幼儿园的监管机制，尤其要加强对民办幼儿园的监管。因此，政府有关部门对民办幼儿园的监管应该做到以下三点： 第一，各部门职责定位要明确，缩小权责配置随意性。各部门应加强彼此之间的交流与合作，定期组织交流会，真正贯彻联席会议制度，以便更清晰地明确自身的职责，逐步建立部门间协同合作机制，避免出现权责配置交叉，多头管理、缺位越位等问题。 第二，加强对民办幼儿园的监管，使其运作程序明朗化。在对民办幼儿园的管理中，我们可以借鉴新西兰的督导体制，该国的督导独立于教育管理部门，每三年督导一次，每次督导要在每一个幼儿园中待足够长的时间，最终写出督导报告，刊发在大众媒体上，向大众公示，接受大众的监督。对于违规操作的幼儿园，有关部门要坚决依法严惩，绝不能敷衍了事，限期责令其改正，拒不改正或情节严重者，可以通过吊销其营业执照等方式以起到警示的作用。 第三，对民办幼儿园的发展给予适当的财政支持，让幼儿出勤率不再与幼儿园的收入相挂钩。我国民办幼儿园奉行“独立自主，自负盈亏”的市场化运作原则，发展缺乏稳定性。同时迫于国家和地方出台的“办法”规定，加剧了其发展的风险性。因此，政府等有关部门应在合理规划的前提下，积极资助扶持民办幼儿园的发展，将民办幼儿园纳入到国家教育管理体制中去，出台具体的财政补贴优惠政策，使民办幼儿园具有公办幼儿园一样的政治地位。[14]这样可以在一定程度上缓解园方的经济压力，进而在一定程度上防止民办幼儿园另寻歪径。 (二)园方实行专业化管理 21世纪的教育不仅呼唤“为所有人提供教育”，而且“为所有人提供优质教育”。幼儿园作为学前基础教育，更是受到家长们的关注，一所幼儿园办学层次的高低，不仅仅看其硬件建设水平，从根本上说还取决于园长的管理水平，只有具备专业化素质的领导，才能促进本园的优质发展。著名学者、管理科学家朱则荣特别强调：“管理就是使工作标准化，使管理过程自动化，因而管理的作用只有一个，那就是防止失误的发生。”因此，民办幼儿园若想在学前基础教育中拥有自己的一席之地，必须做到以下三点： 第一，实行专业化管理，提高管理水平。民办幼儿园必须做到聘用优质管理型的园长，规避决策的风险，提高其科学性和有效性。由于民办幼儿园坚持公益性与营利性相统一的原则，因此，园方要根据本园的实际状况，在自身的经济承受范围内配备合格的保健员，来为幼儿的身心健康成长保驾护航。 第二，坚持幼儿教育的公益性，合法合理追求利益。学前教育是重要的社会公益事业，关系亿万儿童的健康成长，关系千家万户的切身利益，关系国家和民族的未来。幼儿是最脆弱的群体，自我保护能力、识别能力很差，因此，家庭、幼儿园、社会需要对他们实行全方位的关爱和保护，尤其是与幼儿朝夕相处的幼儿园，幼儿园所做的任何决策都要体现这一事业的公益性，绝不能用市场的方式来解决问题，更不能以牺牲幼儿健康为代价，必须合法、合情、合理。 第三，坚守职业道德，关爱幼儿的健康成长。作为幼儿的启蒙教师，教育者要做好幼儿人生开端的引路人，关注幼儿的身心健康。教育者应该把幼儿的健康成长放在首位，遵守基本的职业道德规范，要有人文关怀的精神，关爱每一个脆弱的生命，对学生时时处处尽心尽责，为幼儿的成长营造良好的氛围。当园方的决策威胁到幼儿的健康，教师要敢于站出来维护幼儿的基本权利。同时，教师要及时向家长反映幼儿动态，以加强家校联系，从而发挥教师应有的作用。 (三)家长积极履行安全教育的责任 家庭安全教育是学校安全教育的延伸，父母又是孩子成长的第一任老师，孩子的成长无论如何离不开家长的关怀爱护及教育指导。因此，作为新世纪的家长，即使工作再忙，即使学校为孩子提供了优质的师资和一流服务，也不应该毫无顾虑地把孩子成长的责任全归于学校。“父母及家长”不是一项可以被买卖转让的头衔或服务，孩子监护权更加不是。为此，家长必须自觉承担对孩子进行安全教育的责任与义务，做到以下两点： 第一，树立现代教育观，积极参与对学校的监督。家长应该积极学习现代教育理念，积极参与对幼儿园的监督，以确保孩子健康成长。各位家长可以积极与园方沟通，成立家长委员会，以提高对幼儿园监管的参与程度，同时又为家校联系提供一条便利途径。此外，各位家长可以根据幼儿园的实际经济状况，积极和园方沟通，努力说服园方效仿西方国家“智慧校园”的做法，这样家长在家里用电脑或手机终端就能24小时看到幼儿在校的情况。通过以上两种方式，家长可以转变以往在幼儿成长的过程中处于被动的角色，掌握维护孩子健康成长的主动权。 第二，关注孩子成长，对孩子进行安全教育。由于家长总是向孩子灌输“听老师话”的思想，幼儿又没有鉴别能力，对于教育者的教导、吩咐一般都绝对服从。“幼儿园喂药”事件给家长敲响了警钟，而教育者正是实施此次事件的帮凶。因此，家长必须意识到教育幼儿是自己的职责所在，认真履行作为幼儿监护人的权利与责任。为保护幼儿免遭外界伤害，家长可以对幼儿进行安全教育，虽然这一时期的幼儿心智发展水平不高，但对幼儿进行适当的安全教育还是必要的。例如，家长必须告诉幼儿无论发生什么事情都要第一时间告诉父母，这样父母才能及时维护幼儿的权利及安全，减少幼儿被伤害的几率。 四、结语 一直以来，民办幼儿园的营利行为是受到社会大众所认可的，但是“幼儿园喂药”事件足以证明这一行为发生了异化，使公众对其营利行为感到深深的担忧，根源在于园方过度追逐物质利益，忽视了民办幼儿园的公益性。此外，政府部门监管存在漏洞以及家长对孩子安全教育的缺失也助推了此次事件。只有政府、园方、家长三方同心协力，才使民办幼儿园的营利行为的异化现状回归正途，为幼儿的健康成长营造良好的环境，让社会大众重拾对民办幼儿园的信心，促进我国学前教育事业的健康发展。