论现代村规民约的社会治理效能
——以上海市Q 村村规民约中奖惩制度为视角
徐 红 军
(华东政法大学 法律学院，上海 200042)
摘 要： 现代村规民约作为一种社会规范，通过创设符合地方实际的奖惩制度，引导村民自治，促进社区共治，推进农村法治和保障农村德治，进而推动基层社会治理创新，具有深刻的法治意义。上海市Q村奖惩制度具有奖惩对象的多样性、奖惩措施的竞合性、奖惩实施的联动性等特点，但同时也存在惩罚手段缺乏强制性、部分惩罚措施缺乏可操作性、连带责任缺乏合理性等不足。现代村规民约不同于传统民间法，在依法治国的背景下，以奖惩制度为重要内容的村规民约积极适应经济发展与社会治理的需要，并逐渐形成、发展和成熟，在乡村社会中发挥着独特的治理效能。因之，应当通过国家法为村规民约预留生长空间，依法制定实施村民规约，因地制宜完善奖惩制度等方式，有效发挥村规民约的社会治理效能。
关键词： 村规民约；社会治理效能；奖惩制度；民间法；国家法
一、引言
当下民间法研究大体可以分为两类，一类侧重于构建民间法研究的基本范式，一类致力于挖掘和归纳民族传统中的民间法素材。二者的共性在于论证民间法在司法适用中补充国家法的积极作用(1) ①最高人民法院在2007年就已经开展了相关课题的调研工作，并取得了一定理论成果。参见江苏省高级人民法院课题组的《民俗习惯司法运用的价值与可能性》，载《法律适用》2008年第5期。 。然而，目前仍有大量民间法素材尚未得到足够的关注与论证。社科法学范式下的民间法研究主要关注民族聚居区域中具有鲜明民族特色的民间社会规范。事实上，作为地方性知识，即便同为村民自治的产物，考虑到地理区位、效力范围、制定程序等差异，不同地域的村规民约之间仍有较大区别。在创新社会治理背景下开展民间法研究能够增强民间法适用的效果。民间法素材在特定环境下“独当一面”，既能促进国家法的规定落地，又能体现公共领域的意思自治。乡村治理是国家治理的基础，国家与政府需要放权于社会，为基层自治提供空间[1]。从现行涉及村规民约的法律规范来看，除了命令性、强制性规范之外，还含有大量鼓励性、倡导性规范。村规民约将这些软法规范转化为基层自治中的具体制度，使得公权力合理有效地参与基层治理过程之中。与国家法不同的是，村规民约作为村民自治社会规范，其本身并不具有强制性，但其通过创设符合地方实际的奖惩制度，奖励先进，惩罚后进，引导村民共同遵守规范，能够推动基层社会治理法治化。
上海市Q村及其所在镇探索的“1+1+X”村民自治模式(2) ②谓“1+1+X”模式，第一个“1”是指党组织领导，第二个“1”是指《村民自治章程》，“X”则是指各村根据《自治章程》，对涉及村民利益、村民关心的“政策法规之外、道德情理之中”的事项所制订的各项实施细则。关于“1+1+X”模式的具体介绍及其实践经验，参见张琪的《28个村村村有本“草根宪法”——合庆“1+1+X”在依法治国中的现实意义》，载《浦东时报》2014年11月19日A3版。 获得了积极的社会效果，也因此被广泛推广。本文以Q村为例，探讨现代村规民约尤其是村规民约中奖惩制度在乡村社会中的治理效能。
二、 Q村村规民约中奖惩制度的主要内容、特点和不足
(一)Q村村规民约中奖惩制度的主要内容
《Q村村民自治章程》(以下简称《自治章程》)中有5个条款对奖惩制度作了规定，占《自治章程》全部条款的6.3%；《Q村民自治实施细则》(以下简称《实施细则》)分为民主决策、民主管理和民主监督三篇，包括村民住房建设管理实施细则、环境卫生长效管理制度等38个具体制度，其中有10个制度详细规定了奖惩措施，占《实施细则》全部制度的26.3%。Q村奖惩制度主要包括奖励惩罚适用的情形、奖励惩罚措施的种类及其标准。从适用领域上看，奖惩制度主要涉及住房建设管理、环境卫生管理、违法用地和违法建设整治、消防及安全生产、农田河道管理、社会矛盾纠纷调处、私房出租管理等公共事务管理领域。从种类上看，奖惩制度结合当地生产生活的特点，针对不同行为设置了不同的奖励与惩罚类型。就奖励措施而言，按照内容可以分为精神奖励和物质奖励，例如《自治章程》第71条规定，每年对在星级家庭创建活动中表现突出的家庭进行表彰和奖励，这里表彰是指精神奖励，奖励是指物质奖励，一般是给予奖金；按照期限可以分为一次性奖励和年度奖励，例如《Q村“两违”查处长效管理制度》规定，对举报“两违”行为查证属实的举报者给予一次性奖励200元，对年内未发生“两违”现象的相关人员进行年度奖励。就惩罚措施而言，按照性质可以分为精神惩罚和物质惩罚，精神惩罚包括批评教育、赔礼道歉、书面检讨等形式，物质惩罚包括恢复原状或赔偿损失等形式；按照权益限制程度可以分为限制获得奖励和取消福利待遇，限制获得奖励包括限制参与各级各类先进评比和享受当年本村各级奖励等，取消福利待遇包括暂扣或取消法定权益外给予的有关福利待遇；按照身份不同可以分为党纪处分、政纪处分和其他处分，对党员可以采取党纪处分，对具有公务员或事业单位工作人员身份的村委干部和村委工作人员(3) 在上海基层实践中，组织部门会不定期选派优秀年轻干部(包括公务员或事业单位工作人员)到村委会或居委会进行挂职锻炼。 可以分别采取相应的行政处分，对一般村委干部和村委工作人员可以采取除职、免职等处分。
(二)Q村村规民约中奖惩制度的特点
首先，奖惩对象具有多样性。一是以村民为对象。Q村村规民约中以村民为奖惩对象的规定数量最多，共有7条。例如《自治章程》第72条规定，村民获得当年度镇级条线以上各项荣誉的，享有奖励金待遇。二是以家庭为对象。例如《自治章程》第73条第5项规定，对违反自治章程的家庭，限制参加先进评比或者享受奖励、福利待遇。三是以村民组长、村民代表和村委工作人员为对象。例如《自治章程》第70条规定，对在村民自治各项工作中履职尽责、表现突出、成效明显、群众认可的优秀村民小组长、村民代表进行表彰与奖励。四是以村“两委”班子成员和本村党员为对象。例如《Q村“两违”查处长效管理制度》第5条规定，村“两委”班子人员对其家庭或直系亲属“两违”行为处置不力的，给予党纪、政纪处分，甚至给予免职处理。五是以在校学生为对象。例如，《自治章程》第68条规定，对农民户籍(含原农民户)家庭的全日制高中(含中专、职校)以上在校学生实行奖学金制度。
其次，奖惩措施具有竞合性。虽然Q村村规民约中有不少独立的奖惩措施，但其中一些奖惩措施尤其是惩罚措施，往往与法律规定发生竞合。例如《自治章程》第73条规定，凡违反本章程的，除触犯法律由相关机关追究法律责任外，应根据实际情况承担下列责任：(1)批评教育；(2)赔礼道歉；(3)书面检讨；(4)恢复原状或赔偿损失……。这体现了村规民约的补充性功能，即村规民约在法律没有规定的领域发挥补充作用，在法律有规定的领域发挥增强作用。奖励措施中也有类似情况，例如《自治章程》第72条规定，村民获得当年度镇级条线以上各项荣誉的，享有奖励金待遇。村规民约主要靠村民自觉遵守、村集体监督发挥作用，缺乏国家强制力作为支撑，因此，其更多依靠引导发挥作用，而奖惩即为一种有效引导方式。
其三，奖惩实施具有联动性。村规民约作为民间法，不像国家法那样具有强制性，但是其对一些负面行为也予以惩罚或者制裁，虽然其惩罚方式相对局限。例如对违反村规民约的村“两委”成员给予党纪、政纪处分，甚至免职处理；对违反村规民约的村委工作人员给予除职处理，对违反村规民约的党员给予党纪处分；对违反村规民约的村民，除了给予批评教育、赔礼道歉、书面检讨等惩罚外，往往通过取消被奖励资格或者福利待遇的方式来实现惩罚的目的。这实际上是通过奖励措施与惩罚措施的联动实施，增强村规民约约束激励机制的效果和作用。
村规民约要充分发挥治理效能，离不开村规民约依法制定、修改和实施。
假设G是一个不含4-圈或弦6-圈且没有(3,0,0)染色的极小反例,显然G是2-连通的。给G赋初始权值ch(x)=d(x)-4, V∪F。由握手引理和欧拉公式|V|-|E|+|F|=2。
(三)Q村村规民约中奖惩制度的不足
首先，惩罚手段缺乏强制性。例如《自治章程》第73条规定，违反章程的行为人要承担赔礼道歉、书面检讨、恢复原状或赔偿损失等责任。这些责任类似于民事责任，如果行为人不履行的话，村集体组织只能通过公众舆论迫使其履行，而不能强迫其履行。再例如《Q村环境卫生长效管理制度》第3条规定，对违反环境义务的村民和村民户，责令限期整改；拒不改正或整改不力的，取消有关先进评比资格和村民福利待遇，至其彻底整改后再予以恢复。这里责令限期整改的主要支撑是取消有关先进评比资格和村民福利待遇，即使村民或村民户拒不改正或整改不力，村集体也无权强制执行，这从“至彻底整改后再予以恢复”的表述中亦可看出惩罚手段的非强制性。
其次，部分惩罚措施缺乏可操作性。例如《Q村私房出租管理办法》第11条规定，出租人若违反本办法的相关规定，产生不良后果的，将追究出租人相应的法律责任。这里的“追究出租人相应的法律责任”缺乏可操作性，村委会在出租房管理方面并不是法律法规授权的行政主体，不具有相应公共管理职能，无法直接追究出租人的法律责任。
其三，连带责任缺乏合理性。例如《Q村“两违”查处长效管理制度》第5条规定，村“两委”班子人员和村委工作人员对家庭或直系亲属“两违”行为制止不力的，对村“两委”班子人员和村委工作人员给予党纪、政纪处分或免职、除职的处理。实际上，村“两委”班子人员和村委工作人员对其家庭成员、直系亲属的违法行为承担了连带责任，而这种连带责任的合理性有待商榷。因为，按照法治原则，除法律明确规定外，完全民事行为能力人对自己的行为承担责任，而不对他人行为承担责任，即使违法行为人是其家庭成员或直系亲属。
按照时步对隧道进行开挖，开挖全过程拱顶位移变化如图7所示，3号断面位移云图见图8，对3号断面两隧道拱顶位移监测数据进行分析，提取左洞拱顶位移值。
对大多数老年人来说，在所有关节中，髋关节和膝关节是最易受伤的部位。坚持练习一套保髋操，不但能起到舒筋活血的作用，还能保养关节。
三、现代村规民约产生的社会背景
(一)现代村规民约与传统民间法
无论是发达地区还是欠发达地区，村规民约都是基层自治制度的重要形式。根据《村民委员会组织法》第10条和第27条规定，村规民约由村民会议制定与修改，由村委会组织实施，由乡镇政府进行监督。在我国立法语境下，自治章程与村规民约的关系类似于宪法与法律的关系。但从具体实践来看，二者无论是内容还是制定程序都无本质差别，因此，有学者主张村规民约概念外延包括了自治章程[2]，笔者赞同该观点。但是，村规民约不同于习惯法或民族法。梁治平认为，中国传统社会结构的特质是“官-民”相对，故在“国家法”之外，特别提出“民间法”的概念作为区别，是“由乡民长期生活与劳作过程中逐渐形成的一套地方性规范；它被用来分配乡民之间的权利、义务，调整和解决他们之间的利益冲突”[3]167。这一观点主导了其后的民间法研究，由此涌现了丰富的研究成果。但是随着政府职能转变与社会治理转型，民间法素材也与时俱进地发生变化，尤其是在社会治理领域。
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随着经济转型发展，传统“管控型”社会管理体制(4) “管控型”社会管理体制是指，新中国成立后，通过平抑物价、实行充分就业、保障基本生活物品供给、加强社会治安等管理举措，建立起全国统一的社会生活秩序，并且在计划经济体制下,把所有的人都组织在一定的单位中，建立起高度集中的、政府包揽一切的社会管理体制。参见窦玉沛的《从社会管理到社会治理：理论和实践的重大创新》，载《行政管理改革》2014年第4期。 已无法适应社会发展的需要，尤其是人员流动和人口迁移的变化对社会治理提出了新要求。以Q村为例，随着该村经济总量和集体资产快速增长，外来人口大量涌入，村民希望通过民主方式融入村集体生活，以争取更多福利待遇，因此对民主决策、民主管理、民主监督有了更多期待。这些因素叠加在一起，对基层社会治理提出了更高要求。此时，反映村民自治需求、体现村民集体意志、解决村集体实际问题的村规民约就应运而生，并在实践中不断发展和成熟。
(二)依法治国与法治社会
1999年，宪法修正案第13条把“依法治国”正式写入宪法，明确规定中国实行依法治国，建设社会主义法治国家。中国就此正式开启了依法治国的时代。2004年至2008年，国务院先后出台《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》，虽然未明确提出法治社会的概念，但是却提出法治社会建设的要求。2010年，《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确提出，通过法治宣传教育推进法治社会建设。当然，这里主要是从政府主导的角度提出推进法治社会建设。2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，要求发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。这里不仅明确了法治国家、法治政府与法治社会的关系，而且指明了村规民约(乡规民约)等社会规范对于社会治理的作用。
在党的统一领导和政府的努力推动下，法治社会建设不断取得进展，基层群众自治组织通过制定完善村规民约等社会规范，开展了自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的自治实践。在依法治国的大背景下，村规民约既要符合法律规定和国家政策，又要发挥自治功能和保持乡土特色。由此，很多地方的村规民约逐渐“转化为法律政策的地方化版本”[6]。
(三)经济转型与社会治理
改革开放以后，中国从计划经济迈向了市场经济，经历了几次经济转型，具体表现为从20世纪80年代的乡镇经济蓬勃发展，到20世纪90年代的国企改革艰难推进，再到2001年加入世贸组织后全面融入世界经济体系。在中国经济转型的大背景下，Q村开启了农村改革新进程，在推进农业生产改革的同时，大力发展村域经济，相继创办了冷作钣金、汽车玻璃、塑料彩印等企业，从1983年建设工业小区，到1991年成为所在区首富村，再到1996年在上海郊区村域经济中排名第二，Q村村域经济经历了跨越式发展。
其次，村规民约与国家法之间形成了良性互动。区域治理是“国家治理中对内治理在特定空间内的呈现”[5]。从内容上看，现代村规民约中大量内容是复述国家法中有关治安管理、自然资源利用保护、社会福利等公共事务制度。其中，地方法规规章与村规民约之间的关系尤为突出。2015年《立法法》修订，地方立法主体扩大到设区的市级人大和政府，它们可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，制定地方性法规或者地方政府规章。村规民约将这些内容予以细化和吸收，有利于降低民主协商成本，使村民了解相关法律规定，推动村规民约顺利实施。
四、现代村规民约的社会治理效能
(一)引导村民自治，保障基层民主
现代村规民约通常依据《村民委员会组织法》的规定，由村民民主商议，并经大多数村民同意而制定，是保障村民民主权利、引导村民自治的重要载体。村民自治章程类似于村民“宪法”，对村民自治机构、村民权利义务、村务管理、奖惩、监督等作出原则规定，而村民自治章程以外的专项性村规民约则主要就议事规则、村务管理、奖惩、福利待遇、村务监督等具体事务作出约定和规范。以Q村为例，该村《自治章程》主要包括总则、村民组织、村民的权利和义务、经济管理、社会管理、文化建设、劳动就业、社会保障及福利待遇、奖惩、执行与监督等10章；《实施细则》分为民主决策、民主管理和民主监督三大部分，其中民主决策包括村民代表大会和村委会议事规则等6个具体制度，民主管理包括村民住房建设管理、环境管理、村民基本待遇等28个具体制度，民主监督包括村务公开、村务监督委员会工作规程等4个具体制度。由此可见，现代村规民约通过民主协商，结合本地本村实际，将国家法律和政策的很多具体内容融入其中，体现了国家治理的共性和村民自治的个性，同时重视发挥奖惩机制的作用，以柔性方式推动村民自治。例如，国家法中鲜见将“家庭”或“户”作为奖惩对象的规定，但在村民自治制度下，家庭是最基本的社会单元，诸多奖励和社会福利的实施直接与家庭挂钩，以家庭为奖惩对象意味着家庭成员之间互相督促，在基层自治组织普遍面临人、财、物方面明显不足的前提下，该制度设计有利于降低治理成本，实现资源利用最大化。因此，现代村规民约是对社会治理方式的重构，是一种还“权”于民的社会治理创新[7]。
(二)促进社区共治，形成治理合力
在社会主义市场经济环境下，随着城镇化快速发展，传统农村封闭性被打破，人员流动性逐渐增强，不仅本地农民走出去，也有外地人员走进来，很多村域特别是近郊村域，社区人员结构和社会关系日趋复杂。在这种复杂状况下，传统政府治理模式面临新挑战。因此，鼓励和支持多方参与农村社区治理成为一个重要选择。而现代村规民约通常对村级党组织、村民组织、村企业、村民和外来人员等多元主体进行规定。以Q村为例，该村《自治章程》第2条规定，村民自治在村联合党总支领导和支持下，由村民委员会依法有序组织实施，第3条规定，本章程适用于本村所有村民组织、企业及村民，第2章规定，村民组织包括村民会议、村民代表会议、村民委员会、村集体经济组织和村务监督委员会；该村《实施细则》中《Q村私房出租管理办法》第2条规定，本村区域内村民出租房屋，来沪人员承租房屋，必须遵守本办法。现代村规民约通过整合农村各种力量共同参与社区建设，激发各方主体的积极性、主动性和创造性，使农村社区治理能够凝聚各方共识和智慧，从而实现政府治理、社区共治、村民自治的良性互动。
法由社会建构，以国家法为首的各类规则应积极而理性地回应社会需求，同时“国家法应当合理收缩，为社会自治性规则的建构预留空间并创造条件”[9]。《村民委员会组织法》中涉及村规民约的规定共有3条，分别是第10条规定村委会及其成员应当遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，第27条规定村规民约的制定主体、监督主体和村规民约禁止性内容，第38条规定村集体成员以外的有关主体应当遵守有关村规民约。《上海市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》中涉及村规民约的规定共有6条，其中第20条第2款和第3款分别对村民自治章程和村规民约的主要内容作了规定，比如村规民约一般针对村民福利、房屋管理、租赁管理、环境卫生、社会治安、精神文明建设、奖惩措施等事项逐一约定。由此可见，国家法主要对村规民约实施主体、主要内容以及禁止性内容作了原则性规定。除禁止性内容之外，村规民约可以在村民自治领域内规定广泛的内容。从立法角度而言，国家法要兼顾地区差异，就必须提炼共性要素，将内容规定得原则一些，从而使其适用范围更加广泛。例如《村民委员会组织法》对村规民约的规定相对原则，而《上海市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》对村规民约的规定就要具体一些。实际上，由于中国各省级区域之间、甚至同一个省级区域内部各地区之间的基层治理情况差异很大，国家法很难对基层事务作很详细的规定。正是在此背景下，Q村村规民约中规定了丰富的具有本地特色的奖惩制度。
村规民约还有助于农村解决难题和化解矛盾。当前，从农村实际情况看，相当多的难题和矛盾的存在都与基层社会治理的法治化水平较低有关。例如，村民建房、土地征收、房屋拆迁等领域容易引发矛盾纠纷，相关法律法规虽有规定，但由于涉及土地集体所有制，要妥善解决还得依靠村民集体协商。以Q村为例，该村《Q村村民住房建设管理实施细则》对村民建房的组织领导、申请建房的要求和程序、监督、罚则等作了详细规定；《Q村征地安置对象评定办法》对征地安置对象评定的基本原则、劳动力界定、优先安置等作了详细规定；Q村民代表大会以决议方式通过村委会对农民自留地使用权收归集体统一使用作一次性补偿的提议，对补偿对象和补偿标准作了详细规定。上述村规民约规定由于是村民集体商议制定，往往易于施行，即使发生争议，也容易获得解决。此外，Q村还制定了《Q村社会矛盾纠纷调处办法》，对村民之间、村民与村组织之间产生的影响本村和谐稳定的矛盾纠纷调处程序作了详细规定。值得指出的是，Q村村规民约对村民违法建房行为采取限制获得奖励和福利待遇等方式进行惩罚，直至消除违法状态为止。Q村经济较为发达，村集体有能力每年对村民实施各种奖励以及发放较为丰厚的福利待遇，因此，该村将奖励作为主要激励方式，法治实施效果往往较好。
(三)推进农村法治，化解社会矛盾
改革放开以来，随着我国经济社会快速发展，各种社会矛盾凸显[8]，用法治方式化解矛盾、推进治理的需求日益强烈。十八届四中全会提出，要从法治社会建设的高度来加强基层社会治理。但当前基层社会的法治意识相对薄弱，基层干部群众普遍不善于运用法治思维和法治方式来处理问题、化解矛盾，在农村社会治理中，培养村民法治意识的载体也相对有限。而村规民约恰恰是这样一个较好的载体。村规民约中包含大量国家法的原则和要求，体现法治意识和法治精神。村民通过参与制定、修改村规民约，大量接触并学习国家法，无形中培养了村民的法治意识和法治观念。
用户信息需求是参考咨询工作的第一步，用户在何种情况下提出信息需求，以何种方式提出信息需求，提出何种信息需求，都将直接影响到参考咨询工作的全过程。现代化图书馆工作重心已由原来的“以文献为中心”、“以馆员为中心”转变为“以服务为中心”，“以用户为中心”，用户的信息需求影响与制约着图书馆发展，同时也影响着用户服务策略的制定。[4]根据用户的需求去组织信息资源，提供个性化服务是图书馆转变的重心。在图书馆个性化用户服务建设中，应以图书馆用户需求为导向，为用户提供最接近其个性特征的各种信息服务，以满足用户多样化的需求。
(四)保障农村德治，建设文明乡风
在农村熟人社会，作为守护道德底线的法律作用有限，难以有效规制农村社会各方面的行为，尤其是道德层面的问题。在现有法治环境下，政府权力被限定为“法无授权不可为”，对于法外“违德”行为也无能为力。而现代村规民约不仅结合村域实际将国家法地方化，而且依法将社会公德、家庭伦理、乡风民俗等道德层面的要求纳入其中，体现社会主义核心价值观，保障农村德治建设，推进基层社会治理的有序化。以Q村为例，该村《自治章程》第57条规定，重视村民思想道德建设，弘扬“民主、团结、和谐、奋进”的精神，充分利用村民学校、村报、宅村宣传栏等阵地，积极开展各类文化教育活动，崇尚健康生活方式，坚决抵制黄赌毒等现象，反对各类邪教和封建迷信等活动，不断提升村民综合素质和地区文明程度；在《实施细则》中还专门制定了《Q村创建学习型守法型健康型“三星”家庭实施办法》，倡导文明乡风，并对评出的“星级”家庭示范户给予相应的表彰和奖励。Q村在村规民约的保障下，德治建设推进有力，文明乡风蔚然成风，正如该村简史中所言，邻里矛盾减少了，婆媳关系融洽了，学习氛围浓厚了，创业致富队伍扩大了。
首先，村规民约是民主协商而非自发秩序的结果。传统民间法产生的过程是由事实转向规范的过程，“其产生后，主要通过口头、行为、心理进行传播和继承，不像国家法那样有严格的制定程序和文字表现形式”[4]100。但在村民自治理念和制度的引导下，现代村规民约也开始效仿国家法的形式，通过明文约定方式将村集体的议事规则等程序性事项成文化，将村务管理和村民行为规范化。以Q村为例，其村规民约通过专门制度规定了村民自治的权限划分、决议事项、召集程序等具体内容，体现了基层民主的自主性。
五、如何发挥现代村规民约的社会治理效能
现代村规民约通过其奖惩制度所特有的约束激励机制来鼓励和督促村民自觉遵守村规民约，共同行使民主决策、民主管理和民主监督的权利，推动基层治理法治化。从Q村的自治效果来看，奖惩制度激发了村民参与公共事务的热情，促进了集体资源的合理分配，降低了基层社会治理的成本。可以说，村规民约中奖惩制度的作用是否得到充分发挥，直接影响到基层社会治理的效果。因此，有必要通过多种途径充分发挥村规民约的社会治理效能。
(一)国家法为村规民约预留生长空间
“从最初按纸质记录本上的电话号码打随访电话，到信息平台信息群发和及时反馈，再到当下的各类移动终端跟进，延伸护理服务现已实实在在深入到了每个需要关注的患者家庭。”张成普还介绍，“延伸”至今，医院护理团队、加之“家庭病房科”和全科医学团队多管齐下，已成为辅助分级诊疗、惠基层的重要力量之一。
(二)依法制定实施村规民约
4)通过实景仿真实验的应用可以有效的解决课时少、内容多的矛盾.通过实验的虚实结合，摆脱了课时限制，从而增加知识的输出.同时通过“第二课堂(在线教育)”，培养学生的动手动脑、知识应用和自主创新能力.
第一，村委会要认真履行组织实施村规民约的职责。《村民委员会组织法》第10条规定，村委会及其成员应当组织实施村民自治章程、村规民约。据此，村委会要组织村民按照法定程序召开村民会议，制定或修改村规民约，同时在制定村规民约的过程中要注意严格遵守法律规定。
表4所示为4个模拟工况下的数值计算结果, 在不改变其他条件的情况下, 讨论通入气体温度的变化对发动机性能的影响. 需要说明的是, 为了简化计算, 本文采用等熵压缩后等压加热的方式, 所以将常温、 常压的气体增温、 加压所需要的能量为:
第二，乡镇政府要发挥对村规民约实施的监督作用。《村民委员会组织法》第27条规定，村民自治章程、村规民约制定和修改后报乡镇政府备案，存在违法情形的，由乡镇政府责令改正。乡镇政府要认真做好辖区内村规民约的备案审查工作，并根据实际情况开展村规民约检查评估工作，发现村规民约存在违法情形的，要及时责令相关村委会予以改正。
第三，注意避免与法律冲突。以Q村为例，该村《自治章程》第73条第5项规定，凡违反本章程造成严重后果的，暂扣或取消法定权益外给予的有关福利待遇。该条规定明确对违反村规民约的行为人暂扣或取消“法定权益外”的有关福利待遇，意味着村规民约在制定时考虑到了内容合法性问题，即不得违反法律强制性规定。基层治理固然需要意思自治的空间以发挥集体智慧，但只有秉持法律优先原则，村规民约才能真正发挥其制度优势。
第四，加快推进法律顾问进村居工作。由于地区经济发展不平衡，目前很多地方村民的法治意识还普遍不强，村委会成员依法履职的能力还相对较弱。为了加快构建覆盖城乡居民的公共法律服务体系，司法部于2017年8月印发了《关于推进公共法律服务平台建设的意见》，明确提出村居法律顾问负责协助起草、审核、修订村规民约。据此，各地应结合当地实际加快推进法律顾问进村居工作，让法律顾问承担起对村规民约的法律审核职责，从而推动村规民约依法制定实施。
(三)因地制宜完善奖惩制度
由于各地各村的经济基础、人口规模、风俗习惯等因素不尽相同，各村在制定完善村规民约时需要因地制宜，充分考虑各种情况，力求真正反映本村实际，体现本村特色。而村规民约要发挥自治功能和保持乡土特色，除了其内容具有针对性、制定过程体现民主性外，还需要通过有效的约束激励机制，引导村民积极履行村规民约，推动村民自治。这里的约束激励机制主要是指奖惩机制，即通过实施具体的奖惩措施，使村规民约具有执行力和生命力。据此，可以从以下几个方面对奖惩制度进行完善。
第一，针对不同对象采取不同奖惩措施。例如，对村民、村民组长、村民代表、村委工作人员、村“两委”班子成员以及党员等对象可以分别设定不同的奖惩措施。设定惩罚措施，针对村委工作人员、村“两委”班子成员和党员等对象的惩罚措施可以更严格一些，针对村民的惩罚措施则可以宽松一些。
第二，根据村集体的经济实力设定奖惩措施。例如，经济条件好的村可以将奖励标准定得高一点，反之，经济条件差的村可以将标准定得低一点。
第三，注意发挥奖惩措施的互补功能。奖惩措施推动了村规民约的有效实施，但奖励措施与惩罚措施毕竟存在功能差异，奖励措施重在正面引导，惩罚措施重在反向约束。惩罚措施受到上位法的严格制约，其种类、形式、强度等相对有限，而奖励措施的创设空间就要大得多。因此，制定奖惩措施应坚持“奖惩结合、以奖为主”，注意发挥奖惩措施的互补功能。
第四，广泛征求村民意见。奖惩措施关系到全体村民的切身利益和村规民约能否得到有效实施，因此，其制定和修改不可不慎，应当在广泛征求村民意见的基础上，进一步完善奖惩措施。
六、结语
现代村规民约的产生和发展具有其特殊社会背景，同时在乡村社会中发挥着独特的治理效能。现代村规民约通过创设并实施符合本地实际的奖惩制度，引导村民自觉遵守村规民约、依法实施自治，积极参与农村社区共治，推进农村法治社会建设，保障农村德治建设，进而推动基层社会治理创新。通过国家法为村规民约预留生长空间，依法制定实施村民规约，因地制宜完善奖惩制度等方式，充分发挥村规民约的社会治理效能，有利于“缓解农村法治化进程中国家法与民间法的冲突，缓和基层政府与农村居民的矛盾”[10]，“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”[11]32，从而推进基层社会治理法治化。
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中图分类号： C912
文献标识码： A
文章编号： 1672-3600(2019)10-0062-07
收稿日期： 2019-04-20
作者简介： 徐红军(1980—)，男，江苏扬州人，博士生，主要从事民间法与法律文化研究。
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