政治和法律的互动：孙洪伊与1916年平政院受理的内务部停职案，本文主要内容关键词为：内务部论文,互动论文,政治论文,法律论文,孙洪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]K258.9 [文章编号]1002-3054(2014)04-0118-11 [文献标识码]A [DOI]10.13262/j.bjsshkxy.bjshkx.140801 孙洪伊与1916-1917年间的府院之争关系密切。[1]他作为反对袁世凯称帝的共和元勋，在袁死后的首届内阁中出任内务总长一职，与孙中山为首的国民党以及黎元洪为首的总统府势力结合，在府院权限问题尤其是省长民选还是中央任命问题上，与段祺瑞为首的皖系势力存在激烈的矛盾。平政院所受理的祝书元等内务部职员控告孙洪伊违法案，即是由皖系核心人物徐树铮所挑起。此案最后以孙氏败诉并辞去内务总长一职告终，从而加剧了孙洪伊派、国民党以及黎元洪为首的总统府势力与皖系势力的矛盾，加剧了府院之争，并为日后南北对峙局面的形成埋下了隐患。 关于此案的相关研究，前人多从政治层面入手，着重论述内务部职员停职案与府院之争的联系，如汪朝光在《北京政治的常态与异态——关于黎元洪与段祺瑞府院之争的研究》一文中，将孙洪伊作为黎元洪总统府阵营一方。由于文章论述的重点不在此案，而在矛盾最深的对德宣战案以及府院权限划分问题，只是将此案纳入府院之争的其中一个背景环节加以考量。该文认为“由于孙洪伊的关系，府院矛盾又趋激化，甚而影响到北京政府的正常运作。”[2]丘霖巧则从政党政治的角度，重点探讨孙洪伊派议员与反孙派议员围绕此案所提出的弹劾、质问案，注意到了这起案件在国会中各派议员围绕此案的相关争议。不过该文并未论及此案原被告双方的论点立场，也未对弹劾、质问案内容加以分析。[3]而宋智敏又从现代行政法理论方面，认为平政院受理此案体现了平政院对行政进行监督的态度以及以保护公民权益为己任的勇气。该文史料挖掘较少，但注意到该案体现出平政院不同于现在大部分国家行政诉讼制度的特征，即涉及特别权力关系的公务系统内部行政行为，平政院依然可以受理。[4] 先行的研究当中，并未将孙洪伊、平政院、国会议员的法理争点加以分析，对国会、内阁、总统以及调停人徐世昌在此案中所处的政治地位以及为达到政治目的所采取的政治策略也未见专门论著加以论述。实际上，在此案从提起到最终裁决之前，平政院与内务部间有过三次来往电文，双方从法理、事实、惯例等方面论证平政院是否具有该案受理权(该案性质究竟是否为行政诉讼)、《文官保障法》草案的效力以及行政诉讼主体资格问题(被停职者是官员还是人民)等。与此同时，国会、内阁、总统、各派政党对此案都在法律框架内运用政治策略支持本派立场。从上述角度分析此案，或可从个案中进一步加深对民初复杂政局的认知。 一、平政院受理祝书元等提起的内务部部员停职案 孙洪伊凭借其在反袁称帝运动中的积极表现，被大总统黎元洪先后任命为教育总长、内务总长。在内务总长任上，鉴于内务部在朱启钤(当时为登极大典筹备处处长)任上，“帝制议兴，大典处之拼命奔走人员以内部为最”，[5]孙洪伊为整顿部务，于1916年9月8日公布了将参与帝制派部员六十四人停职的部令，被裁部员中以祝书元为首于9月19日向平政院提起行政诉讼，内务部职员停职案(以下简称此案)由此引发。 案件起因为9月8日内务总长孙洪伊的停职部令(内计参事一员、司长三员、佥事二十员、主事三十八员、技正一员、技工一员)。作为被停职的内务部考绩司部员许宝蘅在9月8日的日记中透露当时被停职部员“多极恐惶”。[6]在国务院秘书长徐树铮的怂恿之下，9月19日以祝书元为首的三十二名内务部停职部员联名向平政院起诉内务总长孙洪伊“违反法令，擅退部员，请予依法裁决，以维法治”。在起诉状呈文中，共列出了孙洪伊有四处违法之点： 第一，休职条件问题。根据《文官保障法草案》第六条规定文官休职条件有三，除惩戒及刑事外，以因官制之变更，有官署或额缺废止合并者为限。而此次停职各员没有惩戒、刑事的事由，以变更官制而论，只有官署或额缺有撤废合并时，“人员浮于现设额缺，为长官者，始得加以休职处分，此次内务部官制虽有变更，而额缺则司长增一人，佥事增十二人，主事应减二十人，本部主事原未补齐，似在职部员除主事一级或量予提升或酌为裁改外，其余各员均不在应行休职之列，而该总长对于部员竟命令停职者，至六十余人之多，此其违法者一。”第二，额缺分配问题。《文官保障法草案》第七条第二项规定依前条第一项第三款被命休职者，于休职期间内遇有相当之额缺，应即叙补。“乃今将休职人员所遣额缺同日另以部令分别派员试署，是该总长藉停职为名，以为腾挪额缺之地，枉法徇私无可讳饰，此其违法者二。”第三，休职程序上问题。“草案第九条，凡简任荐任各官隶属于各部者，其休职应由各部总长经由国务总理呈请大总统行之。此次内务部休职人员，除主事技士外，如参事司长均属简任，佥事技正均属荐任，而该总长对于前项各员并不履行法定休职程序，径以部令行之，此其违法者三。”第四，简任及荐任文官因自行辞职而退官的程序问题。“草案第九条简任及荐任文官因自行辞职而退官者，其呈请程序与前项休职相同，此次司长于宝轩业经于事前呈请辞职，而该总长置若罔闻，仍令停职。夫辞职在先，似无停职之必要，若云准其中退官，则又并未依照程序，据情呈请，揆诸理法，两不相符，此其违法者四。” 诉状还指出任免文武职员，为《临时约法》第三十四条之规定，为大总统特权，无论何人，不能侵越。对于《行政诉讼法》第一条之规定(一、中央或地方最高级行政官署之违法处分，致损害人民权利者。二、中央或地方行政官署之违法处分，致损害人民权利，经人民依诉愿法之规定诉愿至最高级行政官署，不服其决定者。)中人民是否包括官吏，指出法律上所谓人民均包括官吏而言，例如约法第一条中华民国由人民组织之，此人民二字能谓官吏不在其内乎。又如刑法第一条规定，中华民国人民犯罪，在本法颁布以后者，适用之。“此人民二字，当然包括官吏在内，约法有然，刑法有然，行政诉讼亦同，何独不然。”[7] 接到祝书元等人的诉状之后，平政院院长周树模于9月22日约见了起诉各员，劝导良久，并提及不愿受理原因： “大家无故被裁，据文官保障法起诉，不为无理，若孙总长有整顿部务之责，进退人才亦不无权衡，且此等诉讼有害于本身者甚多，无论孙总长推倒与否，已先受属官控长官之恶名，将来出面作事，未尝不被长官所忌，是于未来之地位又多一障碍，劝大家稍安勿躁，凡无故被裁者，政府必有一番安插。”[8]但也强调“饬其开具履历察看，此等停职之员，是否有高等文官资格，如资格不足，则此诉讼不能受理。倘资格果足，则此诉讼当然成立。而资格之标准，则以其人曾否经高等文官甄别委员会核准者为断，如经甄别委员会核准，则其人当然有高等文官之资格，当然享受高等文官之保障，即不能无故将其停职。”[9] 9月23日平政院对于此案召开全体会议，详细讨论行政诉讼法第一条所称人民是否包括官吏在内。讨论结果“除法律有明文规定者外，官吏所享之权利，实与人民相同，不能剥夺其约法上陈诉之权，此案当然受理。”[10]即作出与周院长劝慰内务部停职部员时相异的批示：“本院认为与行政诉讼法相合，应予受理，除咨行内务部停止呈请任免，并将诉状副本限期由被告提出答辩书外，仰祈遵示。”[11]遂决定受理此案。 在孙洪伊停职事件之前，8月14日新任交通总长许世英擅以部令不具理由一律停职，内计技监一员，司长三员，佥事九员，主事十八员，技正三员，并将佥事何瑞章任祖棻二员降委主事，并以部令声明本部官制暂用元年官制，旋即以部令先后按额缺另行派员试署。9月26日提起行政诉讼，针对内务、交通两总长“擅以部令变更官制，罢黜简荐人员”，众议院议员三十余人，以徐兰墅为首向政府提起质问案。质问主要集中于两点：“一、恢复元年官制，应以大总统命令行之。孙许两总长何不呈请大总统，而竟以部令变更。二、任命官吏，此大总统之特权，简荐任各官总长何以能径行任免，并不呈大总统。”[12]与此同时，众议院王靖芳等二十余名议员提起质问案，认为内务部十五号所下部令，除原有司长二人、参事二人、佥事二十三人、主事五十一人、技正三人、技士八人仍留用外，其余概行停职，同日新派试署参事一人、司长三人、佥事二十七人、技正一人、技士一人、主事二十一人，并派佥事王扬滨升署司长，侵犯了《临时约法》第三十四条临时大总统任免文武职员之权，又侵犯了元年7月18日公布《参议院议决修正各部官制通则》第六条各部总长统辖所属职员简任官荐任官之进退，应会同国务总理呈请大总统行使职权。[13] 二、平政院与内务总长孙洪伊就案件相关问题的争论 面对国会议员的质问以及平政院对于案件的受理并限时五日内答辩，使得孙洪伊不得不对停职事件有所回应。孙氏在9月26日向平政院提出回复，又于同日向大总统黎元洪呈交《上大总统书》。两文内容基本一致，除了给平政院回复中提及的平政院不能受理此案的理由：一、平政院只能受理人民与官吏之诉讼，不能受理属员与上官之诉讼；二、《文官保障法》未经国会通过，不得依为根据。另外，孙氏还特别指出此次本部改组暂适用民国元年官制，事前经国务会议议决，报告大总统，事后并将改组情形呈报大总统在案，程序为合法，且以其他部门惯例而论，“近有交通部之先例，以本部论，则又朱前总长之旧案，皆与本部此次进退部员之程序相同。盖停职以待其用，试署以观其才，于郑重权限之中，寓审慎从事之意，于法律精义实毫无背驰，若果如该诉所云，不几以率行呈请任免为合法乎。此其行政诉讼不能成立之理由三也。”[14] 孙洪伊未对平政院要求的提出答辩书问题正面作出回应，而是以部门之间咨文的形式予以回复。[15] 与第一轮争辩不同，孙洪伊在收到平政院的电文后，将争论焦点由原告祝书元究竟为人民还是官吏以及原告所援引的《文官保障法》草案是否有效的问题，转移为民国三年经过参政院审议通过的《行政诉讼法》是否继续有效、被告孙洪伊资格是行政官署还是内务员个人，以及《文官保障法》草案即使有效，内务部部员停职是否符合民国元年官制规定。论辩到此，都直接或间接围绕的是行政诉讼主体问题、关系法令的有效性问题、内务部部员停职是否符合民国元年官制规定三个方面的问题。 第二次论争，双方分歧最大的问题是《行政诉讼法》《文官保障法》草案是否有效问题的解释。[16]孙洪伊坚持《行政诉讼法》未经国会通过，而是由袁世凯时期代行立法院职权的参政院通过，是否有效应由国会进行解释；《文官保障法》草案亦未经国会认可，“关系法文异义，且有是法非法之争，非由立法机关解释不足以资遵守。”[17]并且由内务部呈请大总统咨询国会明白解释“现闻该院已将本案率行裁决，究竟人民与官吏有无区别，人民之权利与官吏之权利有无异同，以官署组织一部分之人员对于本官署提起诉讼是否适用，行政诉讼人员对于官署之规定抵触约法并未经行使之，文官保障法草案能否适用有效，此等先决问题尚无正当解决，其诉讼即未为成立，何能遽下裁决，且不待大总统咨询国会办理，实有未合。”[18]而平政院则坚持不允由国会解释，“关于行政诉讼法令之解释，自系本院职权，且法文明确并无是法非法之争，勿庸由国会解释。”[19] 经过两次论争，平政院与孙洪伊之间依然坚持双方立场，不肯让步，孙氏已决定将不应受理此案之理由再作一篇咨文驳覆该院，而平政院于10月6日开评议会，中有人主张“孙驳覆咨文中均为强词夺理，置诸不理，径行缺席裁判者，有主张仍就其覆文并声明如此次不提出答辩书，即行缺席裁判。”[20]后一种主张占据多数，遂决定第二次答辩期限如果届满，尚可展限一二日，“如经展限之后，尚无答辩书到院，惟有作缺席之裁判，倘该部不提出答辩书，再以应否受理之问题为言，则本院置诸不理，仍照行其职务。”[21] 对于《行政诉讼法》效力问题，孙洪伊依然于10月7日第三次咨文向平政院解释为何该法为无效。 “本部就法统系立言，来咨以公布时期为解，似不免误会。据现行约法第三十三条大总统制定官制官规，但须提交参议院议决，平政院编制令既未经议会议决，若果如来咨所主张，以该令依附于现行之旧约法，则其成立之根据，愈形动摇，应请注意者一；依现行约法第四十九条第二项既有关于行政诉讼别以法律定之之明文，则行政诉讼法自不能与其他普通法令并为一谈，本部原咨对于该法之意见，即根据于此，原文具在，可复按也。来咨自为曲解，殊近臆断，应请注意者二；来咨以法院适用现行刑律，为法律不经由国会可以有效之证，殊不知现行约法之公布在元年三月十一日，而暂行新刑律之公布在元年三月十日，其发布施行在旧约法未公布以前，自无抵触约法之可言。盖自统一政府初次成立之时，国家不可无法，刑律尤为一日所不可无，故以命令宣布，此一种经过法，并非其自制定之，而自公布之者。其在本法未成立以前当然适用有效，以此拟抵触约法，应为无效之法令，诚为不伦，应请注意者三。”[22] 在咨文送达后，孙氏决定采取不理主义，其意以“平政院之机关将来宪法上未必存在，平政院既根本摇动，此等诉讼案件届时自然亦随之消灭。”而平政院中人则坚持“本院机关一日存在，即一日不肯放弃职权。”[23]万一裁决之后孙总长不肯依照执行，该院或将咨明审计院请其对于内务部违法委任人员所发月俸一律勿予核销。 孙氏一方坚持己见，不予答辩，大总统已允其所请，日内即向国会提出咨询案。平政院一方亦不予让步，平政院长周树模亦拟于10月8日将该案裁决书呈递大总统，希望大总统批令执行。[24]平政院作出的缺席判决，将内务部任命部令一律无效，取消了停职部令，并且咨明审计院请其对于内务部新委任各员月俸一律勿予核销。孙洪伊对此判决认为平政院违法受理，决不承认，请求大总统下特令，所有平政院判决免予执行。[25]大总统黎元洪欲以孙洪伊等拥黎派议员在国会中与皖系抗衡，故迟迟不下达批准平政院判决的命令，又鉴于皖系强大的实力，以平院裁决训令亦应主管部长副署，将此问题推给国务院，期望内阁咨询国会。孙洪伊则力图间接通过国会提出咨询案解释《行政诉讼法》《文官保障法》草案的效力。遂引发了关于孙氏辞职问题的中央政潮。 三、政党、国会、内阁、总统：孙洪伊辞职问题与中央政潮 平政院的裁决10月9日即已呈请总统颁布命令执行，其最后判决取消内务部停职部令。在裁决书所述判决理由中，平政院认定孙洪伊违反临时约法第三十四条：“大总统得任免文武职员。”《文官保障法》草案第六条：“须依惩戒法之规定付惩戒委员会审查，或关于刑事案件被告诉、告发，及因官制之变更有官署或额缺裁废合并者，方得命其休职。”第九条：“属于各部简任官之休职由国务总理，荐任官之休职由各部总长，经由国务总理呈请大总统行之。”对于职员停职案中部长职权做出如下裁决： “如认有必须解除其职者，则应于法律上有正当明确之事由；系荐、简任各职又应呈奉大总统令公布照准；即职属委任，亦不得无故勒停。此次被告所发停职命令，藉口于适用元年官制，但据原告所称通计额缺并无减少，可见停职事由无自发生。”[26] 平政院裁决书不仅肯定了《文官保障法》草案的法律效力，同时对于孙洪伊三次复文中提及的行政诉讼法的效力问题、停职各员是属于官员还是人民(诉讼主体适格问题)没有正面答复。 裁决书被报刊披露后，支持孙洪伊的国民党报刊《民国日报》就对平政院审判此案的公正性问题提出质疑。 “闻该院审查此案主任之延鸿，原系民政部人员，此案起诉人多民政部人员，是否有特别关系。又庭长邵章以约法会议员，在帝制时代请愿劝进，大出风头，当时劝进文表及匾额题书皆出其手，此案领衔之祝书元，荣膺典礼司长，专为帝制准备而设，亦于请愿劝进时著有劳绩，以有特别关系之人，而审理此案，当然为与有关系者，作特别之保护。又该院书记长许宝芬等与起诉人许宝蘅为同胞兄弟，虽职务不在回避之列，而于此次办理文稿，极为秘密迅速，其与邵章等狼狈为奸左袒裁员，明眼人当能鉴及。”[27] 平政院裁决训令上达总统后，根据国务院官制，平政院取消部令公布，必须由国务院相关部门的总长副署，孙洪伊坚持不愿副署。此时要想解决孙洪伊与平政院之间的冲突，唯有孙氏自己申请辞职或是由大总统发布免职命令。 孙洪伊当时作为国会内韬园系领袖，与同为韬园系的丁世峄(时任总统府秘书长)在内阁与总统府中任职，实力不容小觑。与此同时，孙氏又于1916年9月9日与国民党张继、王正廷、彭允彝的“客庐系”，和林森、居正、田桐的“丙辰俱乐部”合作，将三政团合组为“宪法商榷会”，成为国会中的第一大政治势力。 早在平政院裁决内务部停职案件之前，孙洪伊就在国会、内阁中与皖系时常作对。 “当孙总长就职之时，即粤糜烂之际，某秘书长报告北派各督军，电请讨李，并耸动段总理速下动员令，嗣孙总长以秘书有报告权，无发言权，事遂寝，此招忌之初步也。嗣某秘书密达段总理，谓此间听闻唐绍仪将来京组织新内阁，而以副总统畀公，使公脱去政海，孙在沪时亦与有谋，恐将不利于大局，此招忌之第二步也。段总理以郭宗熙省长吉林未得孙总长副署，自行任命，孙君乃上书辞职，至再至三，非大总统礼贤下士，几于不可挽回，此招忌之第三步也。鄂浙奉三省省长，段属意于高凌蔚、汪大燮、张锡銮，孙则赞成吴景濂、张继、贺国昌，以致意见不恰，三省省长终无结果，此招忌之第四步也。”[28] 尤其是在省长选任问题上，孙洪伊希望由国民党中人物出任三省省长，而段祺瑞则希望由北洋系官员高凌蔚、张锡銮以及研究系汪大燮出任，更进一步的冲突则是对于省制问题的具体政见问题。国会中的两大政团宪法商榷会与宪法研究会在宪法会议上围绕此问题争论激烈。宪法研究会在国会中持拥段立场，尤其是省制问题上，主张省长由中央直接任命，“必以省长民选为绝料难行，而避之如蛇蝎也。假令教育普及多数人，受较高之教育，而有判断政治之能力，则为知识可以民选。又假令实业发达，多数人有相当之生计，而无取给于政治之欲望，则为品格可以民选。”[29]以为省长民选必须具备教育普及以及实业发达两大条件。而宪法商榷会则为了扩充国民党在各省的势力，极力主张省长民选。与省制问题的态度相一致，国民党、孙洪伊、黎元洪为一方，与段祺瑞、研究系、拥段国会议员为一方在孙氏辞职、免职问题上展开了新一轮的争论。研究系机关报《晨钟报》《时事新报》与国民党机关报《民国日报》在此问题上各自揭露对方的政治目的，将双方透露的信息进行比对，或可还原孙氏辞职的政治内幕。 10月12日，总统将平政院裁决书交国务会议，令务必遵照执行。国务会议将此件提出，孙洪伊大不以为然，拒不副署，并主张非交国会解释不可，段总理无法，只得等候明日开特别会议议决，唯此事与孙总长有本身关系，应请孙洪伊避席。13日内阁召开特别会议，孙洪伊未出席，段总理提出内务部一案，孙总长坚持交国会解释，究竟可行与否，请张耀曾、谷钟秀两总长先行发表意见。“张耀曾力争不可，谓国会虽有立法权，无解释权，解释法律当然属于最高司法机关，故普通法律之疑义，归大理院解释，行政诉讼为特别法律，亦应归特别司法机关解释，而此种机关只有平政院一级，故平政院之解释当然有效。”[30]谷钟秀亦附和此说，力促孙副署，其他总长无甚意见。段总理遂托张谷等将此案送交孙氏，并劝其仍行副署。张、谷等人会晤孙后，极力婉劝孙氏将该件收下。孙回复到容我再熟思一会，明日当有决定的办法。14日午后三时，孙氏只写了一条子托来人回呈总理，仍坚持“此案为平政院违法裁决之件，本总长与平政院根本争议之点，尚未解决，未便副署。”[31]态度一如前议。而段总理亦不让步。10月17日国务院已呈请总统，即为解决，总统以已允孙总长之面恳，关于副署与否，限其于本月19日决定，而段总理则认为此事已延多日，不便再延，然而碍于总统情面，又不便过于迫促，所以陈明总统“无论如何，限孙氏须于18日自行决定，如副署与否，本日尚不能定，则只有出于呈请孙氏免职之一途。”[32]在内阁之中，孙洪伊呈孤立之势，要想阻止平政院裁决训令的颁布执行，惟有通过国会对此案中作为判决依据的相关法令进行重新解释，才有可能保证孙氏免予辞职或者被停职的命运。 在国会内，10月15日至10月17日三日，国会议员总共提出十二件对于政府的质问书。其中五件针对的即是内务部、交通部停职案件，汇录如下： 议员周庆恩等：政府关于平政院受理内务部职员控内务总长命令停职事件根据何种法律请明白答复质问书 议员王双歧等：关于平政院弁髦约法蔑视国会质问书 议员叶夏声等：平政院违法受理裁决交通部内务部进退人员一案政府不予惩处反为之副署此令执行质问书 议员陈策等：政府对于非法之平政院违法受理交通部停职人员罗国瑞等呈诉案何以为之副署批令执行质问书 议员秦广礼等：关于内务部停职人员祝书元等以内务总长违法擅退部员向平政院提起诉讼一案质问书 孙洪伊在国务会议不赞成将此案交国会议决后，只有运动议员质问一种办法。向政府提出质问的议员基本上为孙洪伊所属的韬园系以及国民党内的客庐与丙辰俱乐部派。研究系机关报《晨钟报》评论质问书中“有直为内务部不平者，反攻平政院者，有藉交通部事为请托者，四面八方煞费苦心，无非为一人之地位而已。”[33] 孙洪伊辞职呈文于10月22日上递总统，10月22日至10月25日，亲孙议员八次入谒大总统抗议此事。某议员谒见大总统时，称： “总理欲免孙伯兰内务总长职，确与国会职权大有冲突，如临时约法第四十七条国务员受弹劾后，大总统应解其职，但得交参议院复议一次。今孙氏并未受国会弹劾，总理亟免其职，殊属专横。是等与动实共和国家所最忌，故议员等今日来此请总统劝总理慎重为之。”黎总统答复道：“徐树铮前日两次送来孙伯兰免职公文，吾未冒然发表者，良以约法定有明文。嗣后徐树铮复来催促发表此项命令，并云若不允其所请，将来即不许孙伯兰进国务院门。总统询此爲何人意旨，徐答云总理之意。总统不信其说，即嘱钮某于段孙两面极力调和。”[34] 孙洪伊辞职问题，孙氏力图让段总理连带辞职： “国务员对大总统有连带责任，国务总理如至总统之亲任官总长必须免职之地步，即系总理之责任，故此次问题以内阁员全体辞职为至当，无余单独辞职之理由。”[35] 10月25日，国务院秘书长徐树铮再次进入总统府，将草拟罢免内务总长之命令，呈上请求盖印。黎总统大怒，称：“背约法之事，我不能为，尔知约法否，此间有约法在尔可细心研究。”[36]严词拒绝了徐树铮提出的对孙洪伊的免职请求。 随着辞职问题的激化，孙派议员除向政府提起质问书外，更进而于10月25日到11月11日，宪法研究会与亲孙派韬园系、国民党籍议员在国会内提出针对《文官保障法》草案以及《行政诉讼法》等法律或法令草案的有效性问题解决议案，也有针对平政院裁决训令未予执行以及孙洪伊迟迟不予辞职的质问案。在国会之中，国民党与宪法研究会围绕上述问题引据法理以及解决现实政潮等方面考量，来论证己方议案的合理性。10月25日至11月11日参众两院议员关于《文官保障法》草案以及《行政诉讼法》两法律或法令草案的有效性问题、平政院裁决训令未予执行问题、孙洪伊迟迟不予辞职问题，提出法律解释案以及质问案。[37]见表1。 国会议员提案中，参议员张我华提出的咨请政府将关于内务部平政院争执之法律交国会解决案，曾于11月11日在参议院开会审议讨论。张上台说明主旨及发言后，宪法研究会议员王用宾立即起来质问，“张议员所说全出议题之外，如谓饭碗问题，如谓正所以拥护段内阁云，皆为莫须有之词。”宪法研究会议员蓝公武起来质问，“张议员之主旨在以未交国会议决之法律交付院议，夫未交院议之法律实多，何以只提出内务部平政院之一种乎？张议员岂不日藉可以平息政潮，然亦知法律无追溯既往之效力乎。平政院之裁决，决不能因平政院法由国会变更而取消，是则裁决不能取消，又将何以平息政潮。张议员果欲取消平政院裁决，亦不能以此法行之也。如欲议决未经交议之法律，则前次两院已有提案咨达政府。”宪法商榷会议员汤漪则提出暂时搁置争议，共同努力争取早日完成制宪工作，“谓将国会解散后之一切法令交议，则内务部平政院争执之法律，当然包括在内，何必另提？如欲平息政潮，则此种法律种类颇多，非二三月不能议毕。况国会方议宪法，安有余力以事此，果尔，屡月犹不能议决。然事实上政潮是否能等待，易言之，即是否能延长政潮至如许之久，而始为之解决也。”[38]之后又有议员质问提案名称解决案究竟是何性质，约法与院法并议事细则，都没有规定。张我华于是改为议决案提出，并称是秘书厅之写误，秘书厅拿出原案，并非议字，张我华又改口说现在变更。又有人质问谓张议员在台上申明动议为何忽而变为议决案，且文中援引院法第十八条，何以又为动议，性质太不明了。张于是又将所援引院法第十八条删去，改为依议事细则某则，完全变为动议。议长付表决，赞成者只三十余人，少数否决。此案打消后，亲孙派议员再无类似议案提出，孙洪伊通过国会议员援助以阻止平政院裁决训令颁布的目的未能达到。 四、徐世昌调停与孙洪伊免职 总统府、国务院、国会之间围绕平政院裁决训令颁布以及孙洪伊免职问题，争议时间长达一个多月，都未能解决。总理段祺瑞、平政院长周树模、内务总长孙洪伊都先后向黎元洪呈请辞职。[39]11月7日，内阁六位总长以“总统果再听其延怠，我等惟仍有全体告辞之一法。由范源廉教育总长晋谒总统，陈述前言。”[40]有全体辞职的表示。总统黎元洪有鉴于此，将中央政潮纠葛的解决寄希望于北洋集团领袖之一的徐世昌身上。 为此，黎元洪先后数次派人前往河南卫辉请求徐世昌入京调停孙洪伊与内阁辞职问题。徐世昌于11月16日到达北京，在出发之前，即宣称不入政界。[41] 入京之前，与孙洪伊同党的丁世峄向黎元洪提出将徐世昌来组阁，以达到倒段的目的。[42]徐入京后第二日，黎元洪就亲自拜访了徐世昌，暗示徐世昌取代段祺瑞出任国务总理，“总统言内政外交泯紊殊甚，亟思得一良政府以慰全国之望。”东海慨然称“吾自田间来见民生之困苦数倍于昔时，必当休养生息，渐复数年前之旧状，惟望在位诸公同心协力以谋治安，勿持意见。”暗示现内阁不宜更动。总统又提到孙伯兰解职问题，久不能解决。徐世昌认为“此事殊细，似可勿劳焦虑，以付芝泉，当可了矣。” 黎元洪与徐世昌对谈后，孙洪伊又亲往拜谒，至第三次孙自称以同乡之谊来，东海不好不见。晤面之后备言时势，与徐世昌相需之殷，谓“老先生不出如苍生何？且老先生苟出当首揆，某与同乡后辈亦与有荣施也。”东海崭然笑着答道：“尔我均直隶人，今君总内务，已为乡人争光不少，但以我所见非特我不愿进，且正欲奉劝君亦急流勇退。”