我国旅游景区产权改革初步构想，本文主要内容关键词为：旅游景区论文,我国论文,产权改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国旅游景区产权管理现状及弊端
1.我国旅游景区产权结构与所有权管理
我国当前旅游景区的所有权结构是国家所有（政府所有）、集体所有和私人所有三种所有制形式并存。其中为数最多的是以中央政府和地方各级人民政府所有的国有形式。旅游景区的国有制是占主体地位的所有制形式。我国旅游景区的管理与所有权行使，依照不同的所有制类型而有所不同：私人所有的景区由所有者经济主体行使其所有权和管理权；集体所有的景区由集体权力机构统一行使其所有权和管理权；而国有景区由政府代表国家统一行使所有权，政府委托自己的部门对旅游景区实行管理。
2.政府对国有旅游景区所有权管理与产权行使
1985年国务院颁发了《风景名胜区管理暂行条例》，对我国国有旅游景区管理权作出了规定。城乡建设环境保护部主管全国风景名胜区工作，地方各级城乡建设部门主管本地区的风景名胜区工作，即城建部门代表国家行使所有权。但实际上，情况要复杂得多。
目前，有权对国有景区实施管理的权力主体有这样几个：(1)旅游部门，专门负责景区内的旅游开发、服务设施、组团参观和宾馆等级评定等；(2)风景管理局，隶属于城建部门，专门负责景区内的山水林木自然景观管理及整体规划的审批和基础设施的建设等；(3)文物局（站），隶属于文化部门，专门负责景区内的文物古迹的管理、修缮及考察挖掘等；(4)宗教部门，专门负责景区内所有的和尚、尼姑和喇嘛等出家人的管理、待遇和政策等；(5)地方政府，负责景区内的治安、物价、村镇等。这五个权力主体都是在各自权力范围内行使其管理权的。表面上看，这些部门都有各自的管理权限和管理范围，分工合作，其实由于它们所管理的对象同处于一个景区内，人为的分割在实践中造成了严重内耗，缺乏效率，影响景区的人力资源开发和有效保护。
3.我国国有旅游景区产权管理弊端
我国旅游景区管理的现状导致了很多弊端，主要表现在五个方面：一是多头管理、互相扯皮；二是投资分散、盲目建设；三是缺乏统一规划、指导思想不统一；四是各自为政，旅游开发与环境保护不协调；五是责权利不对等。
二、对我国旅游景区产权改革的初步构想
1.建立科学的所有权行使机制，充分体现所有权与管理权相一致的原则
在现有的产权结构的基础上，建立起更加科学的所有权行使机制，实行谁拥有景区所有权，谁就拥有景区监督管理权机制，即所有权与管理权相一致。政府对私有和集体所有的景区只进行帮助、建议及行政、社会管理，不能侵犯其所有权益。而对国有景区，政府行使其景区的所有权，并从中获得收益。国家级的景区，由国务院行使其所有权，设置专门的机构进行经营和管理；省市级的景区由相应的地方政府行使其所有权，设置专门的机构进行对口经营管理。除非省市级经营管理者影响到中央政府的职能或宏观战略目标，如破坏环境、毁坏文物等，否则中央政府不予干预。
2.实行分类经营许可证制度，明确企业的经营使用权
用实行分类经营许可证制度的办法来具体确定企业层面上的经营使用权。国家可以对旅游景区内的不同的经营活动的性质发放不同的经营许可证，比如颁发自然景观旅游经营许可证、人文景观旅游经营许可证以及自然人文景观双重旅游经营许可证等，通过不同的许可证来对不同的经营范围加以界定。每一类型的许可证持有者，都要明确规定其相应的权利、责任和义务，并接受政府的监督检查。政府对每一类型的经营者的申请资格进行审查，对合格者发放许可证，并形成一个制度。
3.建立完善的经营使用权监督管理机制
旅游景区的经营使用权一经确定，经营者的权责利以及与政府之间的契约关系就随之确定。政府可以制定相关的法律，对景区经营的授权范围、授权方式以及许可证资格取得的有关事项加以规定，并用法律的形式上升到国家意志的高度，以此来实现对旅游景区的产权监督管理。具体可以包括：对许可证的持有者定期或不定期地进行全面检查或抽查，根据检查的具体情况予以通报和处理；经营企业只有交纳土地租金、景区旅游经营许可费和相应的税收，并遵守许可证的规定在经营范围内活动，才享有开发旅游景区的旅游资源、从中获得收益的权利；对于侵犯政府所有权或者违反规定的经营者，依照法律规定可以进行严惩；对于监督部门可以给予相应的权力，决定许可证的延期、变更或终止，可以决定行政性罚款并对经营者提起诉讼；许可证不允许转让，对经营者破产、无力或不愿继续经营的旅游景区，由政府无偿收回，另行确定给其他人经营使用。
4.建立职责明确的垂直监管体制，体现政企分开的原则
一是明确政府和企业的职责。政府的职责主要体现在制定政策法规，许可证管理，收取旅游景区土地租金、经营许可费及税收等费用，生态环境保护和管理，生物多样性保护，基础性科技研究和宣传教育等方面。当经营者的行为破坏环境和市场、侵害所有者权益时，政府则进行干预。旅游景区经营企业的职责主要是从事旅游者的招徕、接待、服务工作，在景区旅游经营许可证相关规定范围内从事经营活动。
二是建立国家、省、市（县）三级垂直监管体制。国家可以成立专门的国家级旅游景区管理机构，融旅游、景区、文物、宗教等管理功能于一身，主要负责：(1)制定全国性的关于旅游景区的政策法规；(2)行使全国性的关于旅游景区的综合管理职能；(3)全国性的旅游景区的数据与信息管理，制定宏观发展战略；(4)进行具有战略意义的科学研究；(5)全面监督和管理国家所有的旅游景区的经营运作；(6)从事对外合作和交流等。省级和市县级政府可以参照国家级旅游景区管理机构，建立自己的监管体制，并明确规定其职责范围。
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