大学学费管制的悖论，本文主要内容关键词为：悖论论文,管制论文,学费论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】G640 【文献标识码】A 【文章编号】1003-8418(2011)01-0055-04
我国大学学费的一个突出特点是大学学费是高度管制的。根据管制经济学的解释，价格管制的首要目的是防止自然垄断的行业利用其垄断势力谋取垄断高价。高等教育虽然不具有自然垄断行业“成本劣加性”的技术特点[1]，但不容否认，在当前高等教育政府垄断供给和市场超额需求的市场结构下，高等教育拥有一定的垄断力量，因此政府为了保护广大消费者的利益实施高等教育学费管制就有了很好的理由。其次，政府的学费管制还基于社会公正分配的考虑。福利经济学第二定理表明：帕累托有效可以通过瓦尔拉斯式的竞争均衡来实现，而和最初所有权的公平分配无关[2]。如果由市场价格来分配高等教育机会，即便不考虑高等教育准公共产品的特点、市场非完全竞争以及信息不对称和人力资本投资风险等市场缺陷的存在，市场分配实现了帕累托效率，但这种效率也并非社会合宜的结果。从公平的角度来看，有才华的低收入阶层子女仅仅因为经济原因的制约而失去法律赋予的平等接受高等教育的权利，显然是有违社会公平和正义准则的。从政治的角度来讲，高等教育影响人力资本的价值，而人力资本又直接影响未来的收入分配和社会地位晋升，如果任由经济条件制约高等教育机会的分配，将导致阶层的固化。下层阶层子女缺乏向上流动的渠道往往会导致严重的社会问题，威胁政治的稳定。最后，政府实行学费价格管制还基于提高学校内部效率的考虑。美国学者鲍恩认为，高等院校的主要目标是追求卓越、声望显赫和影响力，为了实现上述目标，高等院校总是希望招聘最杰出的教师、吸引最优秀的学生、争取更多的科研项目、不断更新仪器设备等等，所以学校总是希望争取尽量多的资金投入，而学校自身又缺乏有效的办学成本约束机制，他们会耗费掉所有争取来的资源，最终导致学校的成本总是倾向于不断上升[3]。学费价格管制希望通过约束学校的收入，来激发学校挖潜增效，提高内部办学效率。上述种种理论分析，似乎都意味着学费管制的存在是合理的、必须的和不可动摇的。但从实际情况来看，从1989年开始实行收费改革以来，政府虽然一直没有放松对学费的管制，但结果却是学费持续不断的上升，低收入阶层子女教育公平状况堪忧，学校教育教学质量下滑以及学术腐败和学术欺诈频现。
一、多重委托代理模式下高等教育学费持续上涨的内在机制
从高等教育运行机制来看，高等学校受学费管理和预算管理双重体制的制约，而这两种体制中都存在多重委托—代理关系[4]。
当前我国学费管理上实行中央和省两级管理体制，中央的主要职责是确立学费标准的原则，而省负责制定具体的学费标准。如1996年《高等学校收费管理办法》就规定学费占年生均培养费的比例和标准由国家教委、国家计委和财政部共同做出原则规定，国家规定范围之内的学费标准审批权在省级人民政府。在现阶段高等学校学费占年生均教育培养成本的比例不得超过25%。在具体操作上，省级政府经常将学费直接管制权委托给教育机构——教育厅，由教育厅提出学费标准的建议，并由教育部门负责最终学费标准的执行；将间接管制权委托给省财政部门、物价部门，由财政部门、物价部门负责审核教育部门提出的学费标准建议。从政策规定上来看，高等学校在我国没有自主定价的权力，但在目前我国学校会计制度建设不完善，教育成本信息不透明的情况下，即使是高等学校的直接管理机构——教育部门，在关于教育成本的信息上也处于劣势，他们将学费标准的制定权进一步下放，在学费制定上不可避免地要咨询学校的建议，这样学校事实上也拥有相当程度的定价权[5]。倒是受学费直接影响的消费者，在学费制定上长期没有发言权。直到2004年国家发改委、教育部联合下发《关于建立和完善教育收费决策听证制度的通知》，要求按国家规定的权限和程序制定政府举办的小学、初中的杂费，高中的学费，普通高等学校专科、本科的学费，应当实行听证制度，纳入地方听证目录。并规定教育收费决策听证会代表应当具有一定的广泛性、代表性，一般由学生（需16周岁以上）或学生家长代表，学校代表和有关方面代表，以及相关的经济、法律等方面的专家组成。其中，学生和学生家长代表一般不少于听证代表总人数的1/3。随着教育听证制度的建立和完善，消费者在学费制定中被动的不利局面才有所缓解。
当前我国高等院校就其预算收入来看，主要来自两部分：一是政府的财政拨款；二是学校的学费收入。高等学校的预算管理由政府委托财政部门直接管理，间接管理部门为教育部门，主要负责本部门预算的编制。教育部门本身作为一个利益主体，并且被赋予维持高等学校正常运转、健康发展和不断提高质量的职责，因此在教育预算管理上，教育部门会代表高等学校的利益，为其争取尽可能多的预算投入。
在学费管理和预算管理两套体系方面，教育部门扮演相互冲突的角色。在学费管理方面，教育机构受政府直接委托负有控制学费增长，保护消费者利益的职责，但在预算管理方面教育部门又受政府间接委托成为学校利益的代表，它要为学校争取尽可能多的预算收入。在政府财政拨款一定的情况下，只能靠提高学费收入来实现。由于教育部门是高等学校直接的管理者，在人员、资金等方面和高等学校都有着千丝万缕的联系，容易和高等学校结成“政企同盟”的关系[6]。因此高等院校的效用函数就会成为教育部门的效用函数，教育部门不再是为全社会利益服务，而成为被特殊利益集团高等学校所“俘获”的机构[7]，从而制定有利于高等学校的学费政策。作为学费管制的间接机构，物价部门和财政部门负有审核高等教育学费标准的职责，但由于学校会计制度不健全，教育成本信息不透明，物价部门和财政部门搜寻教育成本信息的成本远大于收益，于是最优策略是保持“理性的无知”[8]，放松自身的审核职责，对教育部门提出的学费标准轻易放行。政府作为公众利益的代表，为了社会福利的最大化应该保持公正，如果把学费管制看做是多方博弈的结果，它应当确保各方均满意的均衡结果的出现。但事实上也并非如此。在我国，省级政府并非完全由公民选举产生，而往往是中央政府任命的结果，它对上而非对下负责。在上级政府“GDP”绩效考核晋升的官僚体制安排下，政府的首要目标是优先发展经济，而教育的发展则被忽视[9]，对教育部门的投入不足导致政府在管理教育部门方面理亏词穷，因此往往通过优惠政策促使教育部门自筹资源。消费者成为这场博弈的受害者，政府垄断高等教育以及高等教育市场超额需求的存在，赋予高等学校极强的垄断势力，它们可以操纵高等教育的学费，收取垄断高价。而消费者用脚投票和用手投票的机制均受到约束，被动地接受高等教育学费一次次的涨价也纯属无奈，价格听证制度的建立虽然给消费者意见一定的表达渠道，但却没有从根本上改变学费管理和预算管理的运行机制，而这两套制度设计为学费的持续上涨已经建立起了自发的制度基础[10]。
二、价格管制下学校教育教学质量下滑的秘密
在这场博弈中，唯一超然的是中央政府。它可以作为民众利益的代表，在民众对学费上涨不满情绪日益强烈的时候，出台有利于民众的学费政策，如2001年以后针对过高的学费水平和过快的学费增长速度，教育部已连续多年出台学费稳定政策。但由于中央政府直接负责管理的高等学校，以及负担的高等教育财政经费并不多，实行价格控制后，省级政府面临的财政拨款减少和学费收入上涨的零和博弈并没有结束。中央政府出台价格冻结政策，省级政府负责执行，省级政府在不增加财政拨款的情况下，又将学费冻结的执行交给了学校。由于中央政府、省级政府、教育部门、高等学校存在自上而下的行政隶属关系，以及官员晋升任免的权力的威胁，对名义学费造成了硬约束。面对超额需求，价格已失去配置作用，非价格的因素如考试成绩成为配置高等教育资源的主要手段。学生为了获得较高的考试分数，需要投入大量的时间，付出巨大的努力才能在竞争中获胜，而这都是有代价的，毕竟他们从内心深处不欢迎这样的应试教育而是希望快乐的素质教育。
对于学校来说，学费是学生为购买教育服务合同而支付的价格，教育服务合同的核心是正式的或非正式的有关教育服务质量的约定。不同的学校在教育质量上存在很大的差别，而教育质量存在多方面的属性，如生产技术方面、专业设置方面、课程内容方面、社会服务方面、科研能力方面等等都存在许多差异。政府由于信息成本的约束不可能获得学校教育质量所有属性的信息，因此在学费管制时，对学校教育质量的规定总是笼统的和模糊的，而一些未被界定的教育质量属性，按巴泽尔的理解就会进入公共领域，成为学校争相攫取的公共财产[11]。但不同学校由于自身的差异，攫取公共财产的能力是有差异的。对于一些重点高校，如“985”和“211”院校，它们往往有更低的生师比，更高质量的师资，除了教学外他们更加重视科研和社会责任，对学生的资助也更为慷慨。在专业设置方面，会基于组织自身现有人员配置来设置，而较少将专业成本的高低作为专业调整的主要依据。在教学内容方面，更加关注学术导向的而不是成本更低的职业导向的内容。在政府实行学费管制以后，他们边际调整的能力非常强，如通过增大生师比而减少教师工资牺牲师资质量、减少社会责任、减少科研投入等等；在专业设置上，扩大教育培养成本相对低廉的专业招生，限制成本较高的专业招生；在教学内容上，更加重视职业导向的内容而忽视成本更高的学术导向的内容。普通学校往往做着同样的事，但他们边际调整的能力相对有限，必要时甚至会突破国家最低办学标准的要求。这样做的结果是整体教育质量的滑坡。而对于一些依靠学费收入来维持自身运转的私立学校来说，则处境更为不利，在政府实行价格管制的背景下，他们可用来进行调整的边际非常小，这些学校本来就是在边际成本处运行的，因此面临政府学费管制，往往是最先被淘汰出局的。
消费者面对政府的价格管制现在有两种选择，要么要求政府严格教育质量管制和学费管制，接受高等教育超额需求的现状，使自己付出更多的时间成本和努力来竞争有限的高等教育机会；要么接受学校降低教育质量的现实，通过牺牲质量来扩大高等教育的供给。作为效用最大化的消费者他们最终选择的均衡结果可能是两种选择的综合，也即超额需求缩小给他们带来的边际收益（如更小的应试教育的痛苦）与教育质量下降给他们带来的边际成本（如人力资本价值的损失）相等处的选择。
三、市场非均衡下政府、学校和消费者的寻租分析
正如美国学者克鲁格所言，人们经常会为政府管制带来的租金而展开竞争，在某些场合这些竞争是合法的，而在另一些场合，寻租则采取其它的形式，如贿赂、腐败、走私和黑市[12]。政府学费管制带来的租金同样会引起学校、学费管制受益的消费者以及学费管制受损的消费者就租金展开激烈的竞争。对于学校而言，他们会投入大量的资金、人力、物力去游说政府放松学费管制，甚至有时会贿赂官员，在经济学上这种行为被称为避租。政府放松学费管制，即便不提高学费的名义价格，学校也有很多其它的途径来争夺这些租金。如学校可以搭售产品，提高搭售产品的价格，如提高住宿费、伙食费的标准，有时变相提高学校代收费项目的标准，如军训服装费、四六级考试报名费，更有甚者一些学校还会创造一些不合理的收费项目如清洁费、毕业生签约违约费、派遣费、专业选择费等等不胜枚举，变相提高学费的价格。
对于有资格进入学校的消费者来说，他们则会付出成本游说政府加强学费管制，而对于没有资格进入学校的消费者来说，他们同样会花费成本游说政府放松学费管制、扩大高等学校的供给，以便使自己能有机会进入学校。更为极端的情况是，没有机会进入高等学校的消费者（如高考分数不足录取线）会贿赂政府官员、学校人员，通过不合法的手段获取诸如民族考生加分、体育特长生加分等方面的政策照顾，更有甚者采取冒名顶替、替考、作弊等手段来获得高等教育机会，诸如此类的“学术腐败”和“学术欺诈”[13]现象可以说是层出不穷，花样不断翻新。
对于政府而言，政府也有自身的利益诉求，他们会通过学费管制来主动寻求自身的利益。而常见的手段就是抽租和创租[14]。创租主要是政府通过学费管制政策，为特定消费者创造一定的租金，而作为交换这部分消费者支持政府关于大学其它方面的改革，如取消助学金、变过去的无偿资助为有偿资助，最明显的就是增加助学贷款在学生资助中的比例。因此最终的结果是形成低学费、低资助的学费政策，而这种学费政策和高学费、高资助的学费政策究竟谁更有利于促进高等教育的分配公平，目前还存在众多理论和经验上的论争[15]。同时政府也会采取增加私立学校供给等办法来转嫁政府的教育成本，只要消费者通过政府的学费管制获得的收益大于这些寻租交易的成本，他们就愿意接受这样的交换。而抽租则是政府部门威胁要进一步实施学费管制，如威胁降低学费或威胁加强成本管制等手段来使学校“贿赂”政府。而和学校有直接利害关系的职能部门，都是学校得罪不起的，学校会或明或暗地给予这些职能部门在招生方面的照顾和优惠。
四、结语
高等教育学费管制的目标与其实践结果之间存在严重的偏离。学费管制本意是制止高等学校利用其垄断地位操纵价格，但在现有的学费管制以及预算管理体制的制度设计下，在现有的教育成本信息结构约束下，学费管制却成为管制机构和被管制的学校合谋提高价格的合法平台。学费管制本意是提高学校内部管理效率，降低成本，但由于高等教育服务质量信息的不完全，导致服务质量的产权不能被完全界定，一部分有关服务质量的产权进入公共领域，成为公共财产，学校攫取公共领域的公共财产的行为导致学校质量的下降。学费管制的本意是促进教育机会的公正分配，但学费管制带来的租金却成为各方竞相争夺的对象，政府抽租、创租的结果形成的却是低学费、低资助的局面，它和高学费高资助究竟谁更有利于促进教育机会公平，至今没有定论。而消费者和学校寻租、避租的结果带来的却是乱收费、变相高收费以及学术腐败和学术欺诈，而这显然是和高等教育学费管制的初衷相违背的。诚然，我们不否认，高等教育不完全竞争的市场结构、高等教育准公共产品的属性、高等教育产品质量信息上的不完全、高等教育投资中的风险等等决定了高等教育不能完全地市场化，政府干预必不可少，但我们显然也发现学费管制并非政府管制学校的最优选择。在政府对学校的管制中，一些间接的规制手段如加强高等教育服务质量认证，建立和完善高等教育信息成本披露机制，加强对贫困生资助体系的建设，提高政府对高等教育的经费投入，这些措施对实现政府的学费管制目标往往效果更好。智利20世纪80年代放松学费规制，取而代之的高等教育市场重构改革，对我们今天的学费政策改革也有着非常重要的借鉴意义。智利的做法主要有以下几个方面，如鼓励私立学校的发展；鼓励高等教育供给形式的多样化而不仅限于传统高校的发展；转变高等教育资助方式，由资助学校向资助学生转变；转变政府角色，由高等教育服务的提供者向购买者的角色转变。而这些改革的核心都是为了在高等教育领域建立起类似准市场的机制，鼓励高等院校之间的竞争[16]。