论新“环境保护法”环境影响评价的区域限制审批制度_环境保护法论文

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       2014年4月24日举行的第十二届全国人大常委会第八次会议审议通过了《环境保护法》修订草案(以下简称新《环境保护法》)，该法新增的第44条第2款规定：“对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。”究竟该如何解读新增设的这项法律制度，未来需如何配套实施该项制度，非常值得进行学理探讨。

       一、环评区域限批制度的产生

       根据环境影响评价区域限制审批行政措施(以下简称“环评区域限批”)当前已有的实践所针对的违法行为类型，可对其概念进行学理性描述。环评区域限批是指由国务院或省级人民政府环境保护主管部门，针对存在环境影响评价执行率低、“三同时”违法现象严重、未按期完成重点污染物总量削减目标、超过污染物总量控制指标、多次发生特大重大环境污染事故、环境风险隐患突出等严重环境违法的行政区域，所采取的暂停审批除污染防治、循环经济、生态恢复类以外的所有建设项目环境影响评价文件的行政管理措施。

       2002年《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环境影响评价法》)的制定，使我国成为了以专门法实施该项自20世纪70年代以来逐渐为世界各国所普遍采用的环境行政管制工具的国家之一，该项制度也是我国贯彻预防原则(preventive principle)①这一环境法基本原则的最典型制度。②根据《环境影响评价法》第2条的立法定义，“环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度”，可见，目前环境环境影响评价制度主要适用于规划和建设项目两大类。③实践中，《环境影响评价法》的实施效果并不理想，④建设项目未批先建等严重违法行为普遍存在。例如，2005年“环评风暴”⑤中被叫停的30个建设项目，都未依法在项目开工建设前进行环境影响评价，直到被原国家环境保护总局“叫停”后才补办了环评手续。⑥就连当时具体分管环境影响评价工作的原国家环保总局副局长潘岳也不得不承认：“以往环保行动中被叫停的项目往往补办手续先过关，然后用各种手法拖延或拒绝兑现环保承诺，使一次次声势浩大的环评执法效果有限。”⑦北京大学法学院汪劲教授所领导的一个课题组于2007年对环境保护行政管理部门工作人员进行的问卷调查也显示，“有接近40％的被调查者认为自己所在行政区域内的环评补办率在40％以上”，“四川省环保局工作人员就承认该省有50％的项目没有办环评，30％的项目是补办的，按规定办理建设项目环境影响评价的项目只占该省建设项目的20％，该省双流县的环评甚至基本上是补办的”。⑧

       长期以来，在地方利益和部门利益的驱动下，我国一些地方或行业无视国家环保法律政策，不惜污染环境、破坏生态，通过违反环境法的手段盲目发展钢铁、冶金、电力、化工等高耗能、高污染产业。为了解决这个问题，2005年12月3日发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第21段提到：“严格执行环境影响评价和‘三同时’制度，对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，暂停审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目。”⑨“2006年，是中国环境形势最为严峻的一年。全年发生严重环境污染事故161起，平均每两天一起；环境投诉已达60万人次，比2005年增加30％；国务院年初提出的能耗降低4％、污染物排放降低2％的目标并没有实现，环境问题已经成为制约中国经济社会发展的主要瓶颈。仅此一年，环保总局在环评这道关口就停批缓批对环境有影响的项目163个，投资额达7700多亿，其中50％以上是钢铁、火电、石化等高耗能、高污染项目。”⑩于是，2007年1月10日，原国家环保总局根据《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，首次在国家层面启动环评区域限批。该次环评区域限批共涉及分布于全国22个省市的钢铁、冶金、电力、化工等12个行业，涉案企业总投资额高达1123亿元，有82个严重违反环境影响评价和“三同时”法律制度的项目被“叫停”，其中主要涉及河北唐山、山西吕梁、山东莱芜、贵州六盘水四个行政区域，以及大唐国际、华能、华电、国电等四大电力集团。时任国家环保总局副局长的潘岳说：“2007年1月10日，环保总局通报查处82个环评和‘三同时’违规项目并首次启动‘区域限批’政策以来，环保总局认真督促‘限批’的四市、四电力集团进行整改，各级环保部门对20多个省的82家企业进行了上百次现场检查，确保整改工作的落实。通过此次对一批违法项目的淘汰和整改，预计每年可削减二氧化硫排放超过19万吨”，“历时3个月的‘区域限批’所取得的成效，比以往任何一次环评执法都更加明显。既解决了一些遗留的严重环境违法问题，也扭转了一些地方政府先污染后治理、先积累后发展的思路，使他们逐渐甩掉对高耗能产业规模数量的依赖，加速跨入发展新型产业的行列。”(11)

       事实上，就时间先后而言，首次使用环评区域限批的并非原国家环保总局，而是原四川省环境保护局，该局于2006年12月26日对泸州市作出了环评区域限批的行政决定，而2007年仅是该措施首次为国务院环境保护主管部门在全国范围内使用而已。2006年11月15日，四川省泸州市川南发电有限责任公司泸州电厂发生柴油泄漏污染事件，造成泸州市区自来水厂停止取水，并对重庆市部分地区造成影响。原国家环保总局认定该事件为重大环境污染事件。(12)原四川省环境保护局依据《中共四川省委、四川省人民政府关于进一步加强环境保护工作的决定》(13)第3条“凡发生重、特大污染事故的地区，从发生污染事故起半年内暂停除污染治理项目以外的新建设项目的审批”的规定，决定从2006年12月16日起暂停泸州市除污染治理项目以外新建项目的环评审批。(14)根据《四川省环境保护局关于解除对泸州市新建项目限批的通知》的决定，2007年2月20日解除了对泸州市的环评区域限批。(15)经笔者考察，这是环评区域限批在我国历史上的首次使用。

       二、环评区域限批制度的实践应用

       据笔者调研所掌握的资料分析，截至2013年年底，环评区域限批主要由国务院或省级人民政府环境保护主管部门作出。表1归纳了自2007年以来，环境保护部(含原国家环保总局)历次使用环评区域限批的概况。

       比较分析表1可知，自2007年首次使用环评区域限批以来，国务院环境保护主管部门已不下20(批)次使用了该种行政措施；就措施所适用的行政区域的级别而言，主要针对地级市、县(区)、各类经济技术开发区，国家级环评区域限批尚未针对乡、镇行政区域采取。截至2013年年底，除了对内蒙古巴彦淖尔、河南濮阳、湖北襄阳、广东揭阳、海南东方、甘肃武威地区所作出的环评区域限批因无法查核是否已经解除外，其他地区的区域限批均已解除；在已采取并解除区域限批的地区中，被限批时间最短的是山东莱芜，仅34日，被限批时间最长的则是安徽安庆市，达281日；就已采取并解除环评区域限批的地区而言，所采取的限批期间低于90日的，多达10(批)次，(16)占笔者可确认已解除限批的24批次中的40％，并且这些限批期间低于90日的措施均出现在2008年之前；除2009年环境保护部未对任何地区采用环评区域限批外，2007年到2013年，限批期间的年均值总体上呈现出增长的趋势，其中2008年年均限批期间是2007年的2.5倍，出现了迅猛增长的现象，说明环评区域限批的惩戒力度在逐年增长。2013年之前所采取的环评区域限批通常是适用于被限批行政区域的概括性环评区域限批，即除污染防治、循环经济、生态恢复项目外，任何项目均被限批，而2013年以来未再使用这种针对整个行政区域的不区分行业、行为或污染物类型的一般性的环评区域限批措施，例如仅限于暂停审批新增化学需氧量和氨氮排放的建设项目环评(如表1第24个案例)或仅限于暂停审批燃煤机组新、改、扩建项目环评(如表1第25个案例)。

      

      

       根据已被公开的政府信息统计，表2归纳了自2006年12月26日原四川省环境保护局对泸州市首次采用环评区域限批以来，截至2013年8月31日，全国各省级人民政府环境保护主管部门对其辖区内使用环评区域限批的情况。

      

       分析表2可知，截至2013年8月底，全国仅四川省、山东省、河南省、浙江省、江苏省、新疆维吾尔自治区、辽宁省、贵州省8个省级行政区域曾采用过环评区域限批，不超过省级行政区域的26％。由此可见，省级人民政府环境保护主管部门采用环评区域限批的现象并不普遍，在已采取的12批次省级环评区域限批中，河南省采用了3次，约占25％；浙江省和江苏省各采用了2次，分别约占17％。就环评区域限批所针对的行政区域级别而言，在已有实践中，地级市、县(区)、镇，甚至经济技术开发区均曾有被限批的案例发生。根据可查证核实的日期计算已经可以确定限期期间，省级环评区域限批中，限批期间最短的是四川省泸州市，仅62日；限批期间最长的是河南省平顶山市石龙区，达424日，比较表1可进一步发现，实践中，省级环评区域限批的限批期间的下线、上线均高于国家级；8次可计算限批期限的省级环评区域限批的平均限批期间为183.625日。

       三、环评区域限批的法理性质

       环评区域限批究竟属于何种性质的行政行为？对此，实务界存在一种错误的认识，即认为环评区域限批是一种行政处罚行为。(21)笔者认为，环评区域限批并不符合行政处罚行为的法理特征。在我国，行政法学术通说认为，“行政处罚是行政主体对违反行政法律规范的行政相对人所给予的行政制裁。”(22)行政处罚行为一般必须具备以行政主体为处罚主体、行政制裁性和以违法行政相对人为处罚对象这三个基本特征。而环评区域限批行为仅具备前述的前两项特征，缺乏最为关键的第三项特征。

       其一，行政处罚的主体是行政主体。环评区域限批的实施主体无论是国务院环境保护主管部门，还是省级人民政府环境保护主管部门，其具体行为的主体均属于行政主体的范畴。

       其二，行政处罚的性质是一种行政制裁。环评区域限批具有行政制裁的属性，它就是通过停止受理或暂停审批已受理的新建项目的环评文件，使得特定区域在一定时间内丧失了合法进行新增污染物排放的建设项目的权利，是对被限批地区内违规主体过往违法行为所采取的殃及池鱼的一种较为严厉的制裁，以督促涉案行政区域的有关人民政府及其职能部门纠正错误的环境行政执法观念、纠正辖区内严重的环境违法行为。但是，因为环评区域限批的实施主体是行政机关，并且行为指向一个行政辖区，事实上是通过一个政府部门向下级政府部门作出抽象行政命令的方式实施的。例如，2011年5月，因为浙江省铅蓄电池生产引发的血铅污染而对湖州市采取的环评区域限批，就是以环境保护部给浙江省环保厅发出《关于暂停浙江省湖州市建设项目环境影响评价审批的通知》的形式进行的，可见该抽象行政行为的实施主体是“环境保护部”，而该抽象行政行为直接针对的是“浙江省环保厅”，然具体内容是责令浙江省环保厅“暂停受理、审批湖州市除单纯污染防治和循环经济项目外的所有建设项目的环境影响评价文件”。(23)但须注意的是，该抽象行政行为事实上间接影响到了湖州市所有拟新申请或已经被依法受理但尚未在审批期限内获得行政许可的除单纯污染防治和循环经济项目外的建设项目环境影响评价行政许可的行政相对人。可见，这种抽象行政行为的制裁力具有直接性和间接性并存的特点。

       其三，行政处罚的对象必须是违反行政法律规范的行政相对人。行政相对人“指的是行政法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人”，是“其权益受到行政主体行政行为影响的个人、组织”。(24)有学者认为，“我们也可以姑且认为被限批的区域或流域的地方政府是相对人。事实上，这恐怕也是环保部实施环评限批的宗旨所在。但是，这种认识在法律上存在逻辑断裂，因为要想成为行政处罚的相对人，须有违反行政法律规范的原因行为，即受处罚之人须为违反义务之人，此即‘责任自负原则’之要求。无论将地方政府抑或企业集团视为环评限批的相对人，都违反了‘责任自负原则’，所处罚之人并非违反义务之人。就区域、流域限批而言，受到制裁(不利对待)的是新增污染的建设单位，而其受到制裁的原因并非自身违反了什么行政法律义务，而是因为同一区域或流域其他建设单位违反了某种法律义务。”(25)可见，环评区域限批通过行政制裁的并非仅限于违反行政法律规范的行政相对人。例如，因为位于浙江省湖州市德清县(26)新市工业园区的浙江海久电池股份有限公司生产摩托车小型启动铅酸蓄电池违反行政法律规定，截至2011年5月，共造成周边社区血铅超标者332人，(27)环境保护部于2011年5月20日至2011年11月1日对浙江省湖州市采取“暂停受理、审批湖州市除单纯污染防治和循环经济项目外的所有建设项目的环境影响评价文件”的行政措施。在这个典型的环评区域限批案件中，违反行政法律规定的行政相对人为浙江海久电池股份有限公司，但最终遭受到环境保护部区域限批行政制裁的却不仅限于该违法行政相对人。从理论上分析，在上述环评区域限批期间，整个湖州市行政区域范围内，任何一个申请对其拟开展的除了单纯污染防治或循环经济项目以外的任何建设项目的环境影响评价文件进行行政许可受理或按《行政许可法》的规定于受理后的法定期限内作出许可决定的行政相对人，均会被各级环境保护主管部门答复以拒绝受理环评行政许可，或者在无明确法律依据的情形下拒绝按法定期限作出环评行政许可与否的决定。(28)

       此外，“行政行为以所针对相对人是否特定为标准，可以分为抽象行政行为和具体行政行为。”(29)行政处罚行为因其是行政主体运用行政权，针对特定相对人设定权利义务的行政行为，是一种典型的具体行政行为。而本文所讨论的环评区域限批行为，则是一种抽象行政行为，是国务院或省级人民政府环境保护主管部门针对不特定的相对人所作出的一种行政规范性文件的行为。(30)因此，环评区域限批行为因其是一种行政制裁效力影响范围并非仅针对违反行政法律规范的行政相对人的抽象行政行为，故而不是一种行政处罚行为。

       不受法律约束的行政行为将可能导致权力滥用，因此，我们通过设计行政法复议(31)程序或行政诉讼程序，来救济行政处罚法律关系中的行政相对人，并对行政处罚权的运用进行监督。既然如前文所论证，环评区域限批不是一种行政处罚行为，那么该如何进行必要的权利救济和权力监督呢？从理论上分析，环评区域限批行为属于一种抽象行政行为，无法通过行政诉讼予以救济。而根据我国现行法律制度，对于环评区域限批行为，仅可依据2009年修订后的《行政复议法》第7条(32)和第26条(33)的规定来尝试救济行政相对人，即当某项特定的建设项目的环评文件被某个具体的环境保护主管部门拒绝受理或拒绝按期作出许可决定后，于该案件的行政相对人针对该拒绝受理或拒绝审批其提交的某项具体的建设项目环境影响评价文件的具体行政行为向该行政机关的上级行政机关提起行政复议时，该行政复议申请人可以一并申请对作出拒绝受理或拒绝审批行政决定所依据的环评区域限批文件的合法性进行行政审查。

       因此，我们可以前述2011年湖州环评区域限批案为例来作进一步假设，若在环评区域限批期间，某公司向湖州市环境保护局提出对其拟建的建筑石料用灰岩矿项目的环境影响评价报告书进行行政许可审批，而湖州市环境保护局依据环境保护部《关于暂停浙江省湖州市建设项目环境影响评价审批的通知》不予以受理，在法定提起行政复议的期限内，该案的行政相对人则可据此事实，以湖州市环境保护局为被申请人，向湖州市人民政府或者浙江省环保厅提起行政复议申请，并可依据《行政复议法》第7条和第26条的规定一并申请对环境保护部《关于暂停浙江省湖州市建设项目环境影响评价审批的通知》的合法性进行审查。但据笔者2012年8月以电话访谈方式向浙江省环保厅法规处工作人员所作的核实，截至2011年年底，该处尚未得知有任何此类行政复议发生。可见，依据现行法上的行政复议机制间接监督环评区域限批这类抽象行政行为的合法性存在实践中的现实困难。

       综上可知，环评区域限批行政行为法律性质的准确定位以及在此基础上设计有效的法律监督机制和受影响的无辜的潜在的行政相对人的权利救济机制，具有法律实践上和法理完善上的双重意义。

       四、环评区域限批制度在我国的立法探索

       据笔者考察研究后发现，环评区域限批制度极可能是我国之首创，在环境法治国家，几乎没有直接称为此或类似概念的环境影响评价制度。国务院环境保护主管部门自2007年首试该措施以来，一直持续不断地寻求该措施的立法确认。虽然2008年6月5日，环境保护部曾发布《环境影响评价区域限批管理办法(试行)(征求意见稿)》，(34)但最终该项立法案无果而终。

       时至今日，给予环评区域限批制度以法律依据的已实施的法律条款主要有两个。2008年修订后的《水污染防治法》第18条第4款规定：“对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。”此外，国务院2009年制定的《规划环境影响评价条例》第30条规定：“规划实施区域的重点污染物排放总量超过国家或者地方规定的总量控制指标的，应当暂停审批该规划实施区域内新增该重点污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。”截至2014年4月23日，除上述两个法律条款对环评区域限批作出了原则性规定外，几乎很难再找到环评区域限批的明确的法律依据，但是上述两个法律条款均未能够对环评区域限批的具体适用程序、监督措施和法律责任等规则进行具体设计。

       不过，在有些地方也曾尝试通过地方立法解决此问题，但更多的是，省级或其以下的地方人民政府环境保护主管部门参照前述环境保护部于2008年发布的《环境影响评价区域限批管理办法(试行)(征求意见稿)》制定相应的规范性文件。(35)例如，2007年原河北省环境保护局率先制定了《环境保护挂牌督办和区域限批试行办法》，规定“对于未按期完成《污染物总量削减目标责任书》确定的削减目标的地区；生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区；对下游环境敏感水域、人口密集区已造成严重威胁或影响社会稳定的，无正当理由未实施或未按期完成国家确定的燃煤电厂二氧化硫污染防治项目的地区；对城市污水集中处理设施建设严重滞后，却不按法定条件、程序和分级审批权限审批环评文件的区域”，由该省环境保护主管部门对之实行区域限批或者流域限批。同时还就省级环境保护主管部门使用区域或者流域限批措施的具体适用范围、决定程序、解除条件和程序等内容作出了具体规定。(36)

       分析上述表1所列之国务院环境保护主管部门已采取的25批次环评区域限批和表2所列之省级人民政府环境保护主管部门已采取的12批次环评区域限批，就限批所针对的行为可知，两表所列的全部环评区域限批均非针对超过国家或地方重点污染物排放总量的，尤其是在2008年修订后的《水污染防治法》作出该类行政措施的适用条件规定以来，两级环保部门所采取的环评区域限批仍无一例是针对“超过重点水污染物排放总量控制指标的地区”的。笔者要据此质疑，2008年6月1日修订后的《水污染防治法》实施以来，上述两表所列的环评区域限批案件尽然没有一起是依据该法所规定的区域环评限批规则的，2009年以后的案件也未见涉及援引《规划环境影响评价条例》的，难道上述两部法律法规的相关规则完全无法适用？

       但是，在当下中国，环评区域限批对于习惯于采用地方保护主义，习惯于不惜牺牲环境发展地方经济的地方政府而言，是一项非常具有威慑力的行政措施，是国务院或省级人民政府环境保护主管部门解决其下级环境保护部门严格和统一执行国家环境法律、环境保护政策无效，或者不能得到地方政府、地方政府其他职能部门依法给予环境保护行政执法以有效支持和配合的无奈之举。于是，笔者也不得不承认，这一措施的确能够引起地方政府对环境保护工作的高度重视，改而支持作为当地政府职能部门之一的环境保护主管部门在当地执行国家各项环境法律、环境保护政策，以支持这项环境行政执法工作能够达到理应达到的最起码的行政机关环境守法的底线。

       从此角度而言，我们应该承认环评区域限批“超法律”的积极作用，但这并不等同于笔者同意为了解决环境法律执行中的地方保护主义问题，可以采用不受法律约束的“超法律约束的行政措施”。笔者可喜得见，2014年修订的《环境保护法》新增了第44条第2款的规定，对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，规定省级以上人民政府环境保护主管部门有依法暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件的法定职责。

       回顾此次《环境保护法》的修改历程，2012年8月全国人大环资委提交常委会审议的《环境保护法修正(草案)》(以下简称“一审稿”)并未涉及环评区域限批制度。(37)为此，环境保护部先后通过召开省级环保部门、市县级环保部门、企业代表、环保专家、环保组织代表等各类座谈会，并通过环境保护部门户网站和《中国环境报》等平台组织专题讨论，征求系统内外的意见。在此基础上，2012年10月，环境保护部明确向主持该法后续修改工作的全国人大常委会法制工作委员会提出建议，但也未涉及环评区域限批制度。(38)

       2013年6月提交全国人大常委会审议的《环境保护法修正(草案)》(以下简称“二审稿”)在第四章“防治环境污染和其他公害”中新增了一项制度设计，即第34条第2款规定“对超过国家重点污染物排放总量控制指标的地区，国务院和省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门应当暂停审批新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。”(39)

       2013年10月提请全国人大常委会审议的《环境保护法修订(草案)》(以下简称“三审稿”)于第40条第2款基本保留了“二审稿”的设计。(40)“二审稿”于2013年7月19日至8月18日第二次公开征求意见，共有822人通过全国人大网站参与其中，总共提出了2434条意见。(41)全国人大法律委员会向第十二届全国人大常委会第五次会议所作的《〈中华人民共和国环境保护法修正案(草案)〉修改情况的汇报》中归纳了各界对于草案“二审稿”的主要意见，未反映有关环评区域限批条款设计的意见。(42)

       2014年，环境保护法修改“四审稿”定稿前不久，环境保护部在汇集了有关专家和地方环保部门意见的基础上，向全国人大常委会法制工作委员会建议增加“未完成国家确定的环境质量目标的地区”为适用环评区域限批的另一类型。笔者认为，该建议主要考虑了县级以上各级地方人民政府对其辖区的环境质量负有保护职责，现行的大量环境质量标准和监测技术足以支持环境保护部通过技术监测的方法，科学评估地方环境质量，防止地方保护主义干扰环境执法，(43)此外，将之增列为适用环评区域限批的客观评判标准，亦符合我国环境管理转型的改革趋势(例如，依靠环保科技提高环境执法和管理的客观性、准确性、统一性等)。(44)后来，2014年4月21日提请全国人大常委会审议的《环境保护法修订(草案)》(以下简称“四审稿”)和4月24日最终获得表决通过的新《环境保护法》的第44条第2款均采纳了环境保护部的这一建议。

       五、环评区域限批制度一般条款的诠释与实施配套

       新《环境保护法》第44条第2款具有我国环评区域限批制度的一般条款地位，即该款规定了不区分环境要素(45)的环评区域限批的一般规则，除遇未来《环境影响评价法》修改或环境单行法立法新增明确的适用除外规定，则该款环境基本法的规定应适用于任何环境领域。结合相关法理和法律规定，笔者认为该项制度至少应包括如下几个制度要素：

       1.适用情形。该法并非允许行政主体无条件地采用环评区域限批，该制度的适用仅在于以下两种情形，即“超过国家重点污染物排放总量控制指标的”或者“未完成国家确定的环境质量目标的”。

       但该款从字面上并无法明确判断上述情形可以适用的地域单位(unit)，从已有的实践来分析总结，如表1和表2所列，被采取环评区域限批的地方大到省级行政区域，小至镇，结合新《环境保护法》第6条第2款有关“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”的规定，以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定来分析，环评区域限批制度所适用的“地区”可以是乡(镇)、县(市、区)、地市、省这四个级别的行政区域中的任何一级，也可以是各级政府设立的相对独立的经济技术开发区等特殊区域，只要某一被限批的具体“地区”可以依未来采用的统一测定程序测定其“超过国家重点污染物排放总量控制指标”或“未完成国家确定的环境质量目标”即可。

       还需指出的是，我国现行的重点污染物排放指标并非囊括所有常见的污染物种类，即使已被列入的重点控制排放污染物中的大气中的二氧化硫(SO[,2])、氮氧化物(NOx)和水中的化学需氧量(COD)、氨氮(NH3－N)，其总量的核定也并非完全基于区域某一具体污染物的承载能力(即环境容量)，若未来我国的重点污染物排放总量完全基于环境自然承受能力，则就所控制的重点污染物而言，其与环境质量目标指标体系中的该种污染物应属于联系非常紧密的反映与被反映关系。当然，作为环境质量目标的评估体系重要组成部分的环境质量标准的各项指标应涵盖重点控制排放的各类污染物，但不限于重点控制排放的污染物。因此，“环境质量目标未完成”情形的范围远远大于“国家重点污染物排放总量控制指标未完成”的情形。类型分析而言，未来可能出现三类具体可适用区域环评限批的情形：(1)国家重点污染物排放总量控制指标未完成的情形。(2)环境质量目标未完成的情形。(3)国家重点污染物排放总量控制指标未完成，并且环境质量目标未完成的情形。

       2.决定主体。该法明确了环评区域限批的决定主体为“省级以上人民政府环境保护主管部门”，其具体类型包括国务院或省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门，显然，其适用主体范围小于《水污染防治法》“有关人民政府”的规定，并解决了《规划环境影响评价条例》主体范围不明确的问题。因此，若未来环境单行法制定或修改不作不同规定，也不对《水污染防治法》进行修改，也应统一适用新《环境保护法》第44条第2款的规定，即应理解为有关环评区域限批的新的基本法上的制度一般条款是对《水污染防治法》这一旧的特别法的领域性规则之模糊规定的明确。

       3.限制措施。该法还将区域环境限批的手段限于“暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件”，这延续了2008年修订的《水污染防治法》和国务院《规划环境影响评价条例》的原有立法技术思路。但还必须认识到，《水污染防治法》和《规划环境影响评价条例》没有把“未完成国家确定的环境质量目标的情形”作为适用范围，而新《环境保护法》增加了这一适用情形。

       于是问题出现了，若出现非属于国家重点控制排放的污染物以外的环境质量指标未完成的情形，如国家空气质量标准中所规定控制的细颗粒(PM2.5)指标未达到国家空气质量标准，(46)则仅通过限制作为国家重点大气污染物排放总量控制指标的SO[,2]和NOx的新增排放量的环评许可，有可能根本无法实现该条所拟通过环评区域限批所实现的督促地方政府完成国家确定的大气环境质量目标中的PM2.5空气质量达标的目标。而这恰巧是与2013年年初以来全国大范围连续出现的灰霾污染有着紧密的联系。可见，研究如何解决环评区域限批适用措施的具体限批新增污染物的种类问题，已显得非常紧迫。

       笔者建议，由立法机关全国人大常委会专门就该款所规定的“……暂停审批新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件”中的“新增重点污染物”进行扩大解释，即应解释为“《环境保护法》第44条第2款后段所称的‘新增重点污染物’既包括国务院依据该条第1款的规定所下达的‘重点污染物排放总量控制指标’所列的重点污染物，(47)也包括被限批地区未完成该条第2款所规定的‘国家确定的环境质量目标’所具体涉及的已由国家进行统一监测的各类环境质量标准所规定的污染物”。这一以国家环境监测科技能力为基础的有限扩大解释，可以将前述PM2.5等列入，但通过立法解释扩大列入环评区域限批控制的污染物的条件是：属于国家环境质量标准体系控制污染物的范围；已经实现了国家统一环境监测；可以确定涉案地区是否未完成国家确定的该项环境质量指标的控制目标，以及核实环评区域限批所涉具体种类的污染物的“新增排放总量”。当然，也可通过尽快修改《环境影响评价法》，对此进行特别法、新法上的立法扩大。

       综合上述该制度的因素特征，笔者拟将本文开篇为了有助于读者理解所暂时描述的环评区域限批在学理上修正界定为：就乡(镇)以上各级各类行政地区所出现的，超过国家重点污染物排放总量控制指标或未完成国家确定的环境质量目标的情形，由省级以上人民政府环境保护主管部门作出暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件的行政措施。

       此外，时至今日，虽然环评区域限批已经拥有了《环境保护法》第44条第2款、《水污染防治法》第18条第4款和《规划环境影响评价条例》第30条这3个法律条款的明文依据，但仍须指出，这3个法律条款的规定与2003年《行政许可法》第32条第1款第(五)项的规定存在冲突，需要在法律解释中予以解决。前述《行政许可法》的该项规定是：“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：……(五)申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。”显然国务院和地方各级人民政府环境保护主管部门根据《环境影响评价法》等对行政相对人所申请的环境影响评价文件进行审批的行为，属于行政许可的范围，理应严格遵守《行政许可法》所统一规定的行政许可程序，只要行政相对人提交的材料齐全和符合法定形式，就必须受理，除非设定该项许可措施的同一法律(48)《环境影响评价法》有明确例外的规定，则不得“暂停受理”。同理，一旦依法受理环评文件行政许可申请，就必须在《行政许可法》第42条第1款和《环境影响评价法》第22条第3项所规定的期限内予以审批，除非法律、法规另有明确例外的规定，则不得“暂停审批”。

       从法理上分析，《规划环境影响评价条例》因其由国务院制定，故法律效力低于《行政许可法》，应不具有修改《行政许可法》在环境影响评价文件行政许可程序中的适用效力的可能性。而《环境保护法》、《水污染防治法》或者未来修改后的《环境影响评价法》，可以在《行政许可法》允许的范围内，对建设项目环境影响评价文件行政许可条件原则适用的例外情形——环评区域限批进行明文的特别规定，以优先于行政许可法上的一般规则的适用。

       然而，分析现行法，《水污染防治法》第18条第4款本身或该法其他条款并未明确规定该款与《行政许可法》第32条第1款之间的适用除外关系。《水污染防治法》第18条第4款仅规定了“对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件”，但没有规定可以“拒绝受理”。新《环境保护法》第44条第2款的规定也存在类似的问题。对此，笔者建议，未来应通过修改《环境影响评价法》来加以明确：(49)(1)规定建设项目环境影响评价文件行政许可的受理条件和不予受理的情形，将新《环境保护法》第44条第2款所规定的环评区域限批情形作为不予受理的情形予以明文规定，以解决《行政许可法》第32条第1款第5项的适用例外问题，即解决新申请行政许可项目的依法“拒绝受理”问题。(2)规定建设项目环境影响评价文件获得行政许可的积极条件和消极条件，(50)并在此基础上规定虽符合许可条件，但因出现符合新《环境保护法》第44条第2款所规定的情形，须“暂停审批”的情形，以与《行政许可法》第42条第1款有关许可审批期限的例外规定相符，以解决已受理项目的依法“暂停审批”问题。与王贵松博士进行跨学科讨论后，我们达成的共识是，其实质上是一种因出现法定情形，法定期间中止的问题，因为对建设项目环境影响评价文件行政许可法律关系相对人而言，其项目所在地区“超过国家重点污染物排放总量控制指标的”或“未完成国家确定的环境质量目标的”完全可能是一种不可归责于该行政法律关系任何一方，且双方也均无法完全控制的原因，从技术上辨析，此类情形使用“中止”而非“暂停”的表述更为符合逻辑。

       此外，笔者还建议，应该尽快修改《环境影响评价法》，以法律的形式明确、详细地规定环评区域限批适用范围的具体判别标准、适用的形式条件、启动程序、措施决定主体、适用期限、行政执行的具体(督促)措施(51)、解除条件、验收评估、解除程序、解除决定主体、信息公开、公众参与、监督措施和法律责任等规则。

       注释：

       ①“环境法上的预防原则，是指对开发和利用环境行为所产生的环境质量下降或者环境破坏等应当事前采取预测、分析和防范措施，以避免、消除由此可能带来的环境损害。”(汪劲：《环境法学》第2版，北京大学出版社2011年版，第94页。)也有学者将该原则称为“预防为主、防治结合、综合治理的原则”(周珂等主编：《环境法》第4版，中国人民大学出版社2013年版，第32页)。新《环境保护法》第5条以“预防为主、综合治理”的表述确认了预防原则，笔者认为，预防原则应区别于风险防范原则(precautionary principle)，第5条所规定的“保护优先”原则应从学理上归为风险防范原则，对此本文暂不予展开。

       ②See Zhu Xiao,Environmental Law,China Environment Press,2014,p.12.

       ③但新《环境保护法》第14条新增的“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见”之规定未来是否能将环境影响评价制度拓展适用于政策环评，值得讨论。

       ④参见巩固：《“环评风暴”的制度困境解析——以水电项目为例》，《法商研究》2009年第6期。

       ⑤2005年1月18日，原国家环保总局为维护《环境影响评价法》的严肃性，叫停了30家大型企业未经环保审批的违法开工项目，由此在社会上引起了巨大震动。这时，一些地方领导、企业负责人甚至相关的利益部门，以经济发展是大局和能源紧缺等为借口准备逃避责任和处罚。然而，从社会公众、媒体直至国务院都对此举给予了空前的响应与支持，形成了一道强有力的冲击波，被叫停的项目业主不得不补办了有关手续。此次环保行动后被舆论界称为“环评风暴”。参见雄志红：《2005年的“环评风暴”》，http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/hjwj/1164411.htm，2012年10月1日访问。

       ⑥参见王玲：《国家环保总局掀“环评风暴”——访国家环保总局副局长潘岳》，《经济日报》2005年1月21日第14版。

       ⑦国家环境保护总局：《环保总局通报1123亿严重环境违法项目 首次使用“区域限批”遏制高污染产业》，http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/200910/t20091023_180045.htm，2012年10月1日访问。

       ⑧汪劲主编：《环保法治三十年：我们成功了吗——中国环保法治蓝皮书(1979－2010)》，北京大学出版社2011年版，第83页。

       ⑨《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发［2005］39号)，http://vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/slc/slc.asp? db=chl&gid=66428，2012年10月1日访问。

       ⑩同前注⑦。

       (11)国家环境保护总局：《吕梁、六盘水两市和华电集团最后一批被解除“限批” 环保总局将总结限批经验谋求更大作为》，http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/200910/t20091023_180066.htm，2012年10月1日访问。

       (12)国家环境保护总局《关于严肃查处四川省川南发电有限责任公司泸州电厂11·15燃油泄漏事故责任人的监察通知》(环监［2006］43号)。参见《安全生产事故引发重大污染事件》，http://www.cenews.com.cn/historynews/06_07/200712/t20071229_35660.html，2014年4月28日访问。

       (13)《中共四川省委、四川省人民政府关于进一步加强环境保护工作的决定》(川委发［2004］38号)，2004年12月30日。

       (14)参见《四川省环境保护局关于暂停审批泸州市新建项目的通知》(川环函［2006］873号)，2006年12月26日。

       (15)《四川省环境保护局关于解除对泸州市新建项目限批的通知》(川环函［2007］74号)，2007年2月20日。

       (16)它们分别是河北省唐山市、山东省莱芜市、安徽省蚌埠市及巢湖市和芜湖经济技术开发区、甘肃省白银市和兰州高新技术产业开发区、河北省邯郸经济技术开发区、河南省周口市和濮阳经济开发区、内蒙古自治区巴彦淖尔市、山东省莘县工业园区、山西省襄汾县、陕西省渭南市。

       (17)本表由笔者根据环境保护部网站(http://www.zhb.gov.cn/)所发表的有关信息统计，对个别案件也曾以电话或访谈的形式进行补充调研。感谢环境保护部环境监察局李铮博士对本表中2011年年底前的部分统计结果进行了核对。

       (18)本表由笔者根据有关省级人民政府环境保护主管部门网站和有关新闻媒体网站所发布的信息统计，感谢中国人民大学法学院研究生孔骁对2013年以后信息进行的补充。

       (19)依据浙江省环境保护厅的文件《关于要求加强造纸行业环境监管工作的意见》(浙环函［2010］7号)启动环评区域限批，但无法核实环评区域限批具体开始生效的日期。

       (20)四个地区的环评区域限批可能从2011年下半年开始，直到2011年年底才解除。参见宋金萍、曹旭超：《热词频现，看江苏环保亮剑》，http://js.xhby.net/system/2012/01/13/012507481.shtml，2012年10月2日访问。

       (21)参见琚迎迎：《论行政处罚的新举措——区域限批》，《法制与社会》2008年第3期。

       (22)胡锦光主编：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社2007年版，第146页。

       (23)参见环境保护部：《关于暂停浙江省湖州市建设项目环境影响评价审批的通知》(环办函［2011］584号)，2011年5月20日，文件索引号000014672/2011-00476,http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgth/201105/t20110524-211053.htm? keywords=湖州市，2012年10月4日访问。

       (24)胡建淼主编：《行政法学概要》，浙江工商大学出版社2012年版，第64～65页。

       (25)王社坤：《环评限批的行政法解读》，《环境保护》2010年第21期。

       (26)浙江省湖州市的行政辖区包括德清县、长兴县、安吉县、吴兴区和南浔区5个区(县)。

       (27)参见《湖州血铅超标事件查清 相关责任人已被依法刑拘》，http://news.cntv.cn/20110519/101755.shtml，2012年10月4日访问。

       (28)实际上，被拒绝的行政相对人可能连一份记载行政主体此类拒绝行为的事实及理由的书面凭证都无法获得。

       (29)姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2011年版，第153页。

       (30)“行政规范性文件，是指行政机关及被授权组织为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的决定、命令等普遍性行为规范的总称。”同上注，第176页。

       (31)“行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为或者部分抽象行政行为侵犯其合法权益，依法向上级行政机关或者法律、法规规定的其他机关提出申请，由受理申请的行政机关对具体行政行为依法进行审查并作出处理决定的活动。”同前注(22)，胡锦光主编书，第289页。

       (32)《行政复议法》第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：(一)国务院部门的规定；(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；(三)乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”

       (33)《行政复议法》第26条规定：“申请人在申请行政复议时，一并提出对本法第七条所列有关规定的审查申请的，行政复议机关对该规定有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在六十日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。”

       (34)参见环境保护部：《关于征求〈环境影响评价区域限批管理办法(试行)(征求意见稿)〉意见的函》(环办函［2008］283号)，2008年6月5日，http://www.mep.gov.cn/gkml/hhb/bgth/200910/t20091022_74859.htm，2012年7月2日访问。

       (35)事实上，2008年正式公开发布征求意见稿前，已经通过内部渠道征求了有关地方环保部门的建议，因而部分地方环保部门得以获得此文件的早期草案稿。

       (36)参见《〈试行办法〉出台 河北率先将“区域限批”制度化》，http://www.law-star.com/cacnew/200711/65009655.htm，2012年10月1日访问。

       (37)参见《中华人民共和国环境保护法修正案(草案)》，http://www.npc.gov.cn/huiyi/lfzt/hjbhfxzaca/2012-08/31/content_1735796.htm，2014年4月22日访问。

       (38)参见《关于报送对〈环境保护法修正案(草案)〉意见和建议的函》(环函［2012］284号)，2012年10月29日。

       (39)参见《环境保护法修正案(草案二次审议稿)条文》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/flca/2013-07/17/content_1801189.htm，2014年4月22日访问。

       (40)《环境保护法》修改三审稿相关文本信息来源于笔者参与的相关起草论证或研讨会。

       (41)参见http://www.npc.gov.cn/npc/flcazqyj/node_8195.htm，2013年12月31日访问。

       (42)参见全国人民代表大会法律委员会：《第十二届全国人大法律委员会〈中华人民共和国环境保护法修正案(草案)〉修改情况的汇报》，2013年10月21日，载信春鹰主编：《〈中华人民共和国环境保护法〉学习读本》，中国民主法制出版社2014年版，第296～300页。

       (43)因仅设重点污染物总量超标这一环评区域限批适用与否的客观判断标准，将存在该项限批制度于未来实践中受制于地方政府对重点污染物总量统计的基础数据提供的真实性和充分性，存在环境法律制度执行的风险。同上注，信春鹰主编书，第194～195页。

       (44)同上注，信春鹰主编书，第304页。

       (45)如水、大气、噪声、固体废物等环境要素，其对应的环境领域为水污染防治领域、大气污染防治领域、环境噪声污染防治领域、固体废物污染防治领域。

       (46)参见《空气质量标准》(GB3095－2012)，环境保护部、国家质量监督检验检疫总局2012年2月29日发布，自2016年1月1日起实施；参见环境保护部办公厅：《关于印发〈空气质量新标准第一阶段监测实施方案〉的通知》(环办［2012］81号)，2012年5月21日，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201205/t20120524_230080.htm，2012年6月1日访问。

       (47)新《环境保护法》第44条第1款规定：“国家实行重点污染物排放总量控制制度。重点污染物排放总量控制指标由国务院下达，省、自治区、直辖市人民政府分解落实。企业事业单位在执行国家和地方污染物排放标准的同时，应当遵守分解落实到本单位的重点污染物排放总量控制指标。”

       (48)笔者认为，仅限狭义的法律，否则无法修改《行政许可法》的一般规定。

       (49)这两项建议得益于中国人民大学法学院王贵松副教授从行政法角度专业而精辟的启发，在此致谢！

       (50)现行《环境影响评价法》并未就此作出明确规定，实务中主要依据原国家环境保护总局于2005年制定的《环境保护总局建设项目环境影响评价文件审批程序规定》第12条所列举的六方面原则，予以审查，通过行政自由裁量权的运用而作出决定，因而在事实上，行政许可的具体条件尚不够客观和明确。参见《环境保护总局建设项目环境影响评价文件审批程序规定》(国家环境保护总局令第29号)，2005年11月23日。

       (51)包括研究解决前文所分析的“未完成国家确定的环境质量目标的”适用情形与措施仅限于“暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件”之间的逻辑漏洞。

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