信息不对称与课程政策执行，本文主要内容关键词为：不对称论文,课程论文,政策论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
课程政策是一种行动的准则，它不是一种具体的解决特定问题的方法，而是一种行动的纲领或路线。[1]课程政策的执行过程不仅是国家课程改革理念与方针的贯彻过程，也是不断反思影响课程政策执行的因素，从而改进政策本身及其执行情况的过程。对于由执行过程导致的政策偏差或失效，有学者认为如果缺乏对组织功能的了解，就可能对诸如“何谓政策”以及“政策为什么不能得到有效执行”这样的问题缺乏明确的认识。[2]有学者则在政策执行和组织之间建立起直接联系，认为执行问题可以视为组织问题，组织运转失灵则可能直接导致政策执行失败。[3]毋庸置疑，能对“组织”这个变量产生影响的子变量是相当多的，但我们发现在所有这些子变量中，信息在组织运转过程中的分布及其对组织运转效果所产生的影响并没有得到足够的重视。有鉴于此，本文试图透过对组织运转过程中的信息不对称现象的探讨，分析信息不对称对课程政策执行过程及其效果的影响，并着力寻求缓解这种状况的策略。
一、信息不对称在课程政策执行过程中的表现
信息不对称本身是一种经济学理论，是由三位美国经济学家——约瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)、乔治·阿克尔洛夫(George Akerlof)和迈克尔·斯彭斯(Michael Spence)提出的。简言之，信息不对称是指发生关系的双方对有关信息掌握数量的一种不平衡状态，掌握信息较多的一方更容易在交易行为中获取更多利益。我们认为，我国课程政策执行过程中的信息不对称主要表现为资质信息分布不对称与行为信息分布不对称两种基本形式。
1.课程政策执行中的资质信息分布不对称
课程政策执行中的资质信息分布不对称主要体现在两个方面：首先，课程政策的制订者和执行者以及上一级的课程政策执行者和下一级的执行者都在课程政策的理解上存在着信息不对称。课程政策制订者能够充分理解课程政策的实质及其边界，而课程执行者则不然。盖恩(Gunn)就把“政策执行者必须要对达成的目标有充分的理解”作为最优政策执行的十个前提条件之一。[4]在课程政策执行过程中，执行者对课程政策理解的不充分直接导致了课程政策执行过程中失真、失当、失误现象的发生。
其次，体现在课程政策执行的创造力方面。课程政策执行需要地方各级教育部门发挥创造力，在与国家课程政策的精神实质保持一致的基础上，进行合理的变通和创新。毫无疑问，在将政策与学校实践相结合的过程中，必然有情景的变量。[5]国家的课程政策是针对全国的，是具有普遍性和指导性的总纲领；具体执行则是将国家课程政策地方化的过程，需要各级地方教育行政部门结合具体情景做出整合和建构，进而创造性地执行。如果课程政策制订者对课程政策执行者的创造力不甚了解，就可能导致课程政策执行因缺乏灵活性和适切性而落空。
2.课程政策执行中的行为信息分布不对称
当课程政策正式进入实施环节后，课程政策的制订者实际上只能投入极少一部分时间来关注政策的实施状况，而课程政策执行者所提交的工作报告就成为政策制订者获取政策执行情况信息的主要渠道。这样，有关课程政策执行状况的信息就在课程政策制订者和课程政策执行者之间呈现出不均衡分布。在我国现行的三级课程管理体制中，课程政策制订者大致属于国家层次的课程管理者，而课程政策执行者则处于地方或者学校层次。因此，作为课程政策执行者的地方各级教育行政部门和学校就容易产生利用所拥有的信息优势谋取自身利益的冲动，从而向课程政策制订者隐瞒政策执行的部分真实信息。这也正是由信息不对称而导致的执行者道德风险行为的体现。
正因为上述情况的存在，课程政策制订者很难对政策执行情况做出正确判断。也就是说，如果课程政策执行情况不甚理想，很难确定究竟是课程政策本身存在问题，还是由于政策执行者不努力、缺乏能力或者不愿意执行所致。我们认为，如果课程政策制订者不能通过有效的渠道缩小自身和政策执行者之间存在的行为信息不对称的程度，那么课程政策的制订者就有可能会对课程政策的发展或者改进方向做出错误的判断。
二、信息不对称对课程政策执行的影响
如果假定课程政策执行者能够全面而充分地领会课程政策的实质及其边界，并且他们也都具备足够的创造力来完成课程政策的地方化过程，并将其与学校课程实践良好结合，那么信息不对称对课程政策执行产生影响的主要原因，就在于政策执行者并非都是“品德高尚者”，他们为了获取自身利益而产生的道德风险就成为信息不对称对课程政策执行产生影响的根本原因。概言之，信息不对称对课程政策执行的影响主要体现在以下三个方面：
1.引发课程政策执行中的信息损耗
在我国现行的课程管理体制中，地方一级的课程管理机构实际上又包含了两至三个层次，这样我国的课程管理体制实际上包含了国家教育行政部门、省级教育行政部门、地市级教育行政部门、区县级教育行政部门和学校五级。如果我们把国家一级的教育行政部门视为课程政策的制订者，而把其他部门都视为课程政策执行者的话，那么这五级之间就形成了四层委托代理关系。在这种委托代理的链条中，省级、地市级和区县级的教育行政部门又同时具有委托人和代理人的角色，他们一方面是上级教育行政部门关于课程政策执行的代理人，另一方面又是下级教育行政部门执行课程政策的委托人。课程政策执行情况的信息就经由这四层关系完成其在国家和学校之间的传递。我们认为，这样的层级结构本身就蕴涵着信息不对称的可能性。塔洛克(Gordon Tullock)的等级歪曲模式也恰当地描述了层级制组织中的信息传递特征。[6]
国家颁布的课程政策是针对全国的，是具有普遍性和指导性的总纲领，其具体条款在相当程度上并不具有可操作性，其中的某些含义也可能只有政策制订者自己知晓。但在课程政策自上而下的传递过程中，或是出于揣摩委托人意图的缘故，或是出于自身理解能力的限制，处于每个层级关系中的委托人都不会仅限于履行“邮递员”的角色，而是会或多或少地将自己的利益考虑融合到课程政策之中，从而导致课程政策所包含的信息越来越偏离政策制订者的原本意图。假设在这个自上而下的传递过程中，基于自身利益的考虑，省级教育行政部门偏离了国家教育行政部门制订的课程政策的基本精神，偏离度大约为10%，那么按照每一层级10%的政策偏离度计算，最终学校所真正领会的政策精神就只相当于初始政策的65.61%。
这样的信息损耗在政策执行情况信息由下至上的传递过程中仍然存在。处于委托代理链条末端的学校如果倾向于传递能够引起其直接委托人（区县级教育行政部门）注意的信息，并希望这些信息能够使其获得奖励；而基于同样的考虑，区县级教育行政部门为了引起地市级教育行政部门的注意，也会在学校传递的信息的基础之上进行相应的取舍。那么，假定作为课程政策执行最末端的学校经过综合考虑，有意识过滤掉的自认为不合时宜的信息占全部信息总量的20%，那么区县级教育行政部门从学校那里接受的信息就只反映了80%的客观情况。以此类推，国家一级的教育行政部门最终能够获取的信息就只相当于原有信息总量的40.96%。也就是说，总共有59.04%的信息量在由下至上的传递过程中被耗损掉了。
综上所述，如果我们建立一个关于信息损耗的模型，将前一级教育行政部门向后一级教育行政部门传递的信息总量描述为N，而将整个传递过程所包括的委托代理层次描述为x的话，那么各级教育行政部门最终获得的并较为准确反映客观事实的信息量就为N[x]。随着层级的增多，信息不对称的现象就逐渐加剧，处于代理链两端的国家教育行政部门和学校就成了获得最少准确信息量的单位。
2.导致课程政策执行效益偏低
政策执行效益主要是指政策执行者对政策制订者制订政策真实意图的反映度。[7]在课程政策的执行过程中，为了保证政策执行的效果，课程政策制订者通常要投入一定的时间去监督课程政策的实施进展情况，作为承担课程政策执行任务的各级教育行政部门，也会投入相应的时间和精力去监督自己下一级教育行政部门的工作情况。因此，在处于下一级的教育行政部门的工作中就必然有一部分时间被用于处理这些检查监督活动和完成其他工作。假设除课程政策制订者以外的其他四级课程政策执行者用于处理检查监督活动和完成其他工作的时间都相同，为n，那么他们实际投入到课程政策执行工作中的时间就是(1-n)。而基于课程政策在执行过程中必然会出现政策偏离，会产生课程政策传递过程中的信息损耗，使得各级教育行政部门最终获得的能较为准确地反映客观事实的信息量为N[x]。如果我们将偶然因素对课程政策执行的干扰也考虑在内，并用r来代表，则课程政策的最终执行效益不但要受到投入的执行时间和准确信息量的影响，也将受到对课程政策执行造成干扰的偶然因素的影响。如果我们用S来代表课程政策的执行效益，则S就应该等于课程政策执行者投入到政策执行工作中的时间(1-n)、各级教育部门最终获得的能反映客观事实的信息量N[x]，以及课程政策执行者排除干扰因素的影响(1-r)三者的乘积。即S=(1-n)×N[x]×(1-r)。
以我国的实际情况为例，课程政策从国家到学校需要经过五级教育部门，则在上述课程政策执行效益公式中，x=4，我们假设课程政策执行效益的总量为1，每一层级的教育行政部门投入到完成其他工作和监督检查活动中的时间n=1/5，而课程政策信息的准确传导率N=90%，执行过程中受到的干扰r=0.1，那么，省级教育行政部门的课程政策执行效益为0.648，地市级教育行政部门的课程政策执行效益为0.5832，区县级教育行政部门的课程政策执行效益为0.52488，学校的课程政策执行效益则仅为0.472392。
这就表明，在课程政策执行者投入到其他工作和监督活动中的时间，以及对干扰因素的控制幅度一定的情况下，影响政策执行效率的关键因素就在于N与x的取值。课程政策在层级传导中出现的政策偏离度越高，需要经过的层级越多，N[x]的值就会越小，相应地课程政策执行效益S的值也会越小，也就是说会在各级教育行政部门中呈现出递减的趋势。
3.诱发奖惩错位
课程政策作为一项国家政策，其执行情况必然成为政策制订者考评政策执行者工作情况的重要指标。但在信息不对称的环境中，如果课程政策制订者仅将政策执行者的工作报告作为获取执行信息的唯一依据，就很有可能出现奖惩错位现象。因而，课程政策制订者需利用其他渠道搜集课程政策执行者的相关信息，辨别政策执行者传递的信息的真伪，并以此作为奖惩的主要依据。在此过程中，课程政策的制订者和执行者双方实际上就会出现四种对应关系（如下图所示），而这也体现出课程政策制订者对执行者奖惩错位的原因所在。
课程政策制订者与执行者的四种对应关系
如上图所示，课程政策制订者根据自己所掌握的课程政策执行者信息的真伪判断对其进行奖惩。当课程政策执行者提供的信息不真实，但课程政策制订者认为是真实的，或者课程政策执行者提供了真实信息，但课程政策制订者却认为其不真实，课程政策制订者在对执行者进行奖惩时就会有不恰当的措施。实际上，这两种情况都会进一步导致课程政策执行者道德风险行为的发生。如果课程政策执行者因提供了不真实信息而受到奖励，那么这种错位的奖励就会诱导他们继续提供不真实信息；而如果课程政策执行者提供了真实信息却受到惩罚，这种错位的惩罚就会使他们倾向于在以后提供非真实的信息。这样，由信息不对称所产生的奖惩错位最终将使课程政策制订者不能及时纠正执行者的错误执行行为，从而影响到课程政策执行效果以及课程政策制订者对政策失当之处的及时修正。
三、课程政策执行中信息不对称的缓解策略
通过对课程政策执行效益的因素分析可以发现，在课程政策执行过程中，信息不对称的发生程度大体上与准确信息传递总量、执行政策的教育行政部门的层级数量，以及政策执行者用于完成其他工作和处理检查监督活动的时间等变量密切相关。因此，对这些变量的控制和改善将有助于缓解信息不对称对课程政策执行所产生的不利影响。
1.强化交流与培训，减少信息损耗
课程政策的准确信息传递总量会直接影响课程政策执行者对课程政策的理解程度，进而影响到他们对课程政策的认同程度，以及对课程政策所构建的美好愿景的期待程度。圣吉(Senge,P)在《第五项修炼》中指出：“在缺少愿景的情形下，充其量只会产生‘适应性学习’，只有当人们致力于实现某种他们深深关切的事情时，才会产生‘创造性学习’。”[8]因此可以说，课程政策执行者对课程政策的理解将对课程政策的执行效果产生巨大影响。
通过有效的培训以及与课程执行者进行关于课程政策理解的沟通，将有助于缓解课程政策执行过程中的信息不对称，并提升课程政策的执行效果。各级地方教育行政人员和校长既是课程政策执行的引领者，又是处于政策传导过程中的关键人员，所以交流与培训需要在各个层次分别展开，各级地方教育行政人员、校长、教师都应该包括在内。我们认为，可以通过以下途径来加强培训与交流的效果：首先，邀请政策执行者参与到课程政策的讨论和制订过程中，使双方能够围绕政策内容达成共识；其次，课程政策制订者应参与到对各级教育行政人员的培训过程中，以使课程政策执行者能够掌握较为准确的政策内容和精神；第三，选择能保证政策内容信息传递准确性的载体，从而使整个执行链条中的各级人员都能获取相同总量的信息。
2.缩短层级代理链条，提升政策执行效益
我国课程政策执行机构采用的是层级式的组织结构形式，意味着课程政策在从政策制订者到最基层的执行者之间的传递过程中需要经过较长的层级代理链条。这种较长的课程政策层级代理链条使课程政策的内容信息和执行信息在传递过程中受到较大干扰，并最终影响到课程政策的执行效益。
按照前面所说的信息损耗模型，在课程政策执行传递过程中，层级的数值越大，信息在各层级环节中的丢失量也越就大。带来的直接后果是课程政策的最终执行者获得的关于课程政策内容的准确信息就越少，他们对课程政策的理解就越容易发生偏移，执行课程政策的行为也越容易出现失当现象，课程政策的最终执行效益也就会相应降低。与此相应，在课程政策执行反馈情况的传递过程中，层级的数值越大，课程政策制订者能够得到的关于政策执行情况真实信息的可能性就越小，这不仅直接导致了对课程政策执行者进行奖惩时的错位现象，更有可能贻误课程政策制订者解决政策本身存在的问题和纠正政策执行不当的最佳时机。由此可见，较长的课程政策执行层级代理链条实际上加剧了课程执行过程中的信息不平等，而缩短课程政策执行的层级代理链条，有效扩大N[x]的数值，则是减少信息不对称影响，提升课程政策执行效益的最直接和最有效手段。
3.建立“报警”监督机制，避免奖惩错位
从理想的政策方案到现实的政策结果之间存在诸多不确定性，评估和督导的主要目的就是尽可能减少这些不确定性，以把握改革发展的“命脉”。[9]根据控制论原理，一个完整、高效的执行系统必然包括监督反馈系统。课程政策的执行是一个不断调节的过程，反馈机制是否健全、反馈渠道是否畅通，对了解政策执行效果、提高政策执行效率是不可忽视的重要一环。IBM前董事长郭士纳(Lou Gerstner)曾说过：“人们只会做你检查的事，而不会做你期望的事。”所以，有效的监督机制是课程政策忠实执行的基本保障。
为了提高课程政策执行的效益，并保证对课程政策执行者进行适度奖惩的公平性，课程政策执行的各级委托人通常采用“警察巡逻式”的监督方式深入政策执行现场以获取第一手信息。然而，这种监督方式不仅将大量占用监督者投入其他工作的时间和精力，也会致使课程政策执行者需要抽出大量时间来应付监督者的监督行为，由此带来的结果是，他们投入到执行活动的时间和精力就要受到影响，从而影响到课程政策执行的效益。“报警”监督机制不失为一种有效的补充。它通过课程政策的实施对象或相关利益团体的举报、电话等方式，将政策执行者的不当行为反映给课程政策执行的监督者，使监督者能通过更多的渠道来获得课程政策执行的真实信息，并在第一时间采取相应措施来纠正这些不当行为。“报警”监督机制不但解决了问题处理滞后性的难题，同时也使课程政策制订者能在一定程度上摆脱监督信息传递的层级结构困扰，从而减小由信息不对称产生的奖惩错位现象，使奖惩措施能够真正起到提高课程政策执行效益的作用。