论建立事权与支出责任相适应的法律制度——理论基础与立法路径，本文主要内容关键词为：事权论文,相适应论文,支出论文,法律制度论文,理论基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2014年7月，中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，改进预算管理制度、完善税收制度和建立事权与支出责任相适应的制度三位一体，成为新一轮深化财税体制改革的核心内容。“深化财税体制改革不是政策上的修修补补，更不是扬汤止沸，而是一场关系国家治理现代化的深刻变革，是一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统性重构。”①2014年8月，江苏省委十二届七次全会审议了《关于深化财税体制改革加快建立现代财政制度的实施意见》，广东省财政厅召开专家座谈会，就《广东省深化财税体制改革率先建立现代财政制度总体实施方案(稿)》(以下简称《实施方案》)听取专家学者的意见建议，江苏、广东制定省内财税改革方案无疑走在前列，但是，两省的侧重点有所不同：江苏试图从预算方面进行突破，而广东则希望在省级以下事权与支出责任划分方面取得进展，并制定《广东省关于建立省以下事权和支出责任相适应制度实施办法(试行)》(草稿)。 建立事权与支出责任相适应的法律制度，是深化财税体制改革和完善财政法体系的关键环节，事关政府与市场关系的厘定、政府职能的界定以及政府间财政关系的处理，蕴含着丰富的政治学、经济学原理和财政法精神，改革的过程也意味着一系列财税法律制定和完善的过程。鉴于此，本文试图从概念到定位、从理论到制度，分析“事权与支出责任相适应”的本质属性，比较改革的理想逻辑与现实进路，探讨建立事权与支出责任相适应制度的立法问题，希望能够助推财税体制改革之进步。 二、何谓“事权与支出责任相适应” 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)公布之后，“事权与支出责任相适应”的提法吸引了众多专家学者的关注，如何理解其基本内涵，是建立事权与支出责任相适应制度的首要问题。笔者主要从以下三个方面进行解读。 首先，“事权与支出责任相适应”应当包括纵向与横向两个层面的要求。纵向层面，须根据事务的外部性、信息复杂程度和激励相容原则来确定上下级政府之间的事权划分，明晰各级政府的支出责任。这种纵向层面的“事权与支出责任相适”具体体现在两个方面：一是合理划分各级政府支出责任，明确一级政府、一级事权，各自承担支出责任，并明确共担事权的分担比例；二是理顺上级部门、垂直管理机构与下级政府及其部门的职责关系。横向层面，须明确同级政府内部各部门之间的事权与支出责任，应当坚持一项事权原则上由一个部门负责，避免出现部门之间的事权重叠或相互推诿现象。在明晰纵向与横向权责划分的基础上，“支出责任”的明确更有促进财政绩效评价之意蕴。正如有学者所言，支出责任是事权框架下更趋近于“问责制”与“绩效考评”的概念表述，公共财政的本质要求是在“分钱”和“花钱”的表象背后，实现对公共服务责任的合理、有效制度规制，以寻求公共利益最大化。②由此可见，建立事权与支出责任相适应的制度，实则意味着对我国各级政府关系的全面梳理和对国家行政权力运转及其评价机制的重新调整，对推进国家治理体系和治理能力现代化建设意义重大。 其次，“事权与支出责任相适应”强调了权责一致性的理念。事权，是指政府管理国家事务的权力，是对行政权的一种表现。支出责任，意在强调为完成某项既定事权职责而进行实际资金支付和管理的责任。之所以在《决定》中提出建立事权与支出责任相适应的制度，应是缘于实践中，“上级政府请客、下级政府买单”的现象，力图实现“谁请客、谁买单”的目标③，以贯彻权责的对应性，深层次的法理基础则指向“权利义务的一致性”原则。这种权责一致性理念对于单一制国家的中央与地方关系来说，具有特别重要的意义。尽管我国从中央到地方组建了五级人民代表大会和五级政府并实行“地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作”的体制，但依据《宪法》第110条的规定，“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”，不仅如此，上级党委对下级党委在人事任免方面拥有决定权。这种“负责”机制折射到政府间财政关系领域，表现为地方政府对上级政府的财政政策负有坚定执行的责任和义务，而实践中因支出责任不明确和财政资金配置不合理，往往出现上级政府指示下级政府完成某项职责却不提供相应资金的情况，下级政府囿于上述“负责”机制只能改变自己的预算安排或者通过违规举债等方式来完成任务。④如果建立事权与支出责任相适应的制度，则下级政府将可以通过明确的责任清单来要求上级政府提供委派或指示任务所需要的资金，这对于理顺上下级政府关系具有积极意义。 最后，“事权与支出责任相适应”并非取代“财力与事权相匹配”的表述。1994年分税制改革以来，关于央地财政关系，中央文献的表述经历了从“事权与财权相结合原则”到“财权与事权相匹配原则”，再到“财力与事权相匹配原则”的不同表述。从改革的具体内容来看，“财力与事权相匹配原则”的提出是为应对分税制改革出现的新情况、新问题，从而取代“财权与事权相匹配原则”的表述。而今，《决定》采取的“事权与支出责任相适应”的表述也被人理解为是取代“财力与事权相匹配原则”，这其实是一种惯性思维带来的误解。《决定》在提出“事权与支出责任相适应”之后还专门强调了“进一步理顺中央和地方收入划分”，遵循理论逻辑，事权与支出责任相适应是需要先行解决的问题，是为了更好地理顺中央与地方的收入分配，更好地实现财力与事权相匹配的目标。因此，这一表述不仅没有替代原来的原则，而且更好地理顺了财税体制改革的逻辑思路。 三、公共财产权与财政分权：事权与支出责任相适应的理论基础 事权与支出责任相适应，涉及法学和经济学等领域，学者从财政收支划分、政府间财政关系、公共支出规模控制、政府职能转换等方面展开的众多研究对此多有涉及，本文在此主要分析其中的两个基本原理即公共财产权理论和财政分权理论，为事权与支出责任相适应的制度构建提供理论支撑。 (一)公共财产权理论 长久以来，法学理论界对财产权的关注都是基于私人财产权的视角。在法律制度的演进过程中已经出现诸多对私人财产权予以限制的规则，财产权的功能从保障私人自由、任意地使用和支配财产，转变为开始承担社会利益再分配的功能，即学者所指的“财产权的社会义务”⑤。理论界对于上述问题已有较多关注，但对私人财产经由税收课征、费用缴纳、财产征收等方式转变为国家财政资金之后其属性如何界定等问题缺乏深入研究，我们常见的“政府花的钱是纳税人的钱”的表述，就是这种对财产权的传统惯性思维的产物。财政法始终存在理论基础如何夯实的问题，由此导致对财政法体系建构和法律制度属性出现持续的争论。 近年来，财税法学界出现了公共财产法理论，并提炼了公共财产权这一核心范畴⑥，尽管该理论还存在完善的空间，但已为财税法学研究和财税制度完善提供了一种新思维。笔者将此理论应用于本文的分析，以探究“事权与支出责任相适应”的法理基础。 根据公共财产法的理论，财税法调整财政关系或者公共财产关系(收入、支出和管理等)，本质上是财产法或者“公共财产法”的问题，它与私法一道构筑私人财产权的双重保障体系。⑦具体应用到支出领域，财政支出实质是对公有财产的处分，目的是为纳税人提供公共物品和公共服务，使“取之于民”的财政收入能够切实地“用之于民”。财政支出固然会受到公共政策的多方面规制，但是，其中有关公有财产的处分仍然需要遵循财产法上的一般规则。例如，通过征税、收费、处罚等方式所得的资金以及通过征收所得的土地、房屋等财产，如何确保其受到合理、正当的支配？财产法上的“物尽其用”原则与“取之于民，用之于民”的理念具有一致性，并可转换为财政法意义上的绩效考评机制，“事权与支出责任相适应”应有之义即“支出责任”的落实，其包括对这种用途的控制与效果的评价。因此，公共财产法可以解释事权与支出责任相适应的原理。 公共财产权是指政府基于其公共性特质取得、用益和处分财产的权力，包括对私人财产征税、处罚、国有化等非对价性给付，征收土地房屋、收费、发行公债等对价性给付，以及支配这些财产的权力。⑧公共财产权这一核心范畴可以运用到财政收入、支出、预算、监督等各个环节。以支出为例，从政府间财政关系的角度观察，公共财产权可以由中央和各级地方政府分享行使，公共财产权对应的客体即财政资金也是通过财政收支划分制度为各级政府所支配，其用于政府提供公共产品或公共服务的支出。秉承财产权之本性，各级政府理当在法律的框架内谨慎、合理地使用财政资金，确保公共财政资金能够发挥公益用途，而这种公共财产权的用途控制功能，须以政府间事权划分合理和支出责任明确以及考评机制完善为前提。不仅如此，公共财产权还要求政府间财政关系尤其是事权与支出责任关系能够有效衔接，因为“不同地区存在财力高度充裕或过于不足的差异，应注重公共财产用益的社会福祉性，通过中央和地方财政关系的调整、财政收入划分、财政转移支付或特定财政政策来调整此种不平等性，达到公共财产分配正义的效果。”⑨因此，财政收支的科学划分、财政转移支付法律制度的合理构建，均可用公共财产法意义上的公共财产权理论作指导。 (二)财政分权理论 财政分权是建立在经济效率和公平的基础上，各级政府在法律的保障下有相对独立的财政权力的一种财政体制。纵观全球，既没有出现财政权力完全集中在中央政府层面的情况，也没有出现财政权力绝对分散在地方政府体系中的现象，财政分权已是世界各国的普遍趋势，只是程度不同而已。⑩深化财税体制改革是基于1994年的分税制而展开的，而自分税制以来，财政分权已然成为一种客观的普遍趋势，事权与支出责任的划分与财政分权直接相关，财政分权理论可为其提供有益指导。 财政分权理论亦称为财政联邦主义，经过了半个多世纪的发展，财政联邦主义不断完善，其中，蒂博特(Tiebout)、奥茨(Oates)等人的观点影响深远。 蒂博特在1956年发表的《地方支出的纯理论》(A Pure Theory of Local Expenditures)被认为是第一代财政联邦主义的代表性文献。在该文中，作者探究的核心问题是：“在地方政府层面，是否存在某种运行机制，使得花费在公共产品上的支出接近于适当的水平”，并构建了一个“以足投票”的模型，但这个模型至少需要七个基本的假设：①居民即兼具消费者和投票者的双重身份者(Consumer-voters)能够充分流动，并确保能够流向那些可最好地满足他们既定偏好模式的社区；②这些居民对收入—支出模式的差异有完全的认知并能对这种差异作出及时的反应；③存在大量可供选择居住的社区；④不考虑就业的限制，假定所有的人都靠金融股利收入维持生活；⑤各个社区提供的公共服务不存在外部经济或外部不经济效益；⑥城市管理者都是根据社区居民的偏好来提供服务，且对每一种社区服务模式而言都存在最优模式；⑦尚未达到最优规模的社区有意出于降低平均成本的目的而吸引新的居民，超过了最优规模的社区则相反，而处于最优规模的社区力图保持其人口数量不变。(11) 奥茨是第一代财政联邦主义的鲜明代言人，其核心观点被归纳为奥茨“分权定理”：“对于某一种公共产品，如果它的消费是根据总人口在地理上分布的子集确定的，而且，无论是哪个层级(中央政府或地方政府)来提供，只要在每一个辖区内提供产品的产出水平的成本相同，那么与中央政府统一提供相比，地方政府在其相应辖区内提供帕累托标准的产出总是更加有效(或者至少同样有效)。”(12)将此运用到多层级政府中，只要每一级政府都负责在有效水平上提供公共产品，就可实现社会福利的最优化，但是，这种定理依然是建立在诸多限制条件之上的，如果解除这些限制条件，地方政府的最优化问题将极为复杂。但奥茨鲜明地区分经济学上的财政联邦主义与政治上的联邦制(13)，并理性指出：真正实现重塑公共部门不可能简单地通过分权化来实现，最根本的问题之一是将责任和财政工具定位于适当的政府层级。我们需要知道哪些功能和工具最好是中央集权的，而哪些又最好放在分散的地方政府级次，这才是财政联邦主义的主题。作为公共财政领域的一个子学科，财政联邦主义关注的是政府部门的纵向结构，从规范研究和实证研究角度看，它探讨的是不同层级政府的任务以及他们通过政府间拨款等工具来联系彼此的途径。(14) 在财政分权理论中，对我国借鉴意义更大的应该是引入激励相容与机制设计学说，并指向转型和发展中国家的第二代财政联邦主义，亦称为“市场维护型财政联邦主义”，以钱颖一等经济学家为代表。根据该理论，市场维护型财政联邦制必须具备五个基本条件：①存在一个政府内的层级体系；②在中央政府与地方政府之间存在一种权力划分，从而任何一级政府都不拥有绝对的制定政策和法规的垄断权，同时又在自己的权力范围内享有充分的自主权；③制度化的地方自主权对中央政府的任意权力造成强有力的制约，使中央与地方的权力分配具有可信的持久性；④地方政府在其地域范围内对地方经济负有主要责任，同时，一个统一的全国市场使商品和要素可以跨地区自由流动；⑤各级政府都面对着硬预算约束。(15) 由于财税体制改革受历史、文化、经济发展阶段、人口政策等诸多因素的制约，难以有“放之四海而皆准”的法则，在借鉴上述财政分权理论构建我国事权与支出责任相适应的法律制度时，有以下几点启示： 第一，蒂博特的模型影响深远，但毕竟只是一种“纯理论”，在实践中无论是发达国家(如美国)还是发展中国家(如中国)均无法同时满足上述七个假设条件，况且，我国目前无法实现居民的自由迁徙，更加降低了这种模型的可参考性。但这种理论并非对于我国毫无价值，至少可以带给我们三个方面的启示：①中央政府应当尽可能将受益范围局限在地方且将外部经济效益不明显的事权和支出责任划归地方政府；②地方政府应当尽可能地根据各地的特点并充分考虑辖区居民的偏好来制定具有地区优势的事权清单，在支出责任方面尽可能地满足这种偏好，尽管居民无法自由迁徙，但户籍流动也并非完全禁止，何况对于吸引企业投资而言，可在一定程度上体现出蒂博特所谓的“以足投票”效果；③地方政府在支出领域的合理竞争是区域经济有序发展的有效途径之一。 第二，奥茨提出的财政联邦主义可以指导我们在不同层级的政府之间划分职责，但并不代表总是可以得出确定的答案。某些公共服务例如基础教育和基本的卫生服务，从其受益范围来看可能具有地方性，然而，因其与福利和收入分配之间存在密切联系，它们也可能被纳入中央政府的职责范畴。因此，以任何绝对的方式去讨论支出责任分配的最佳方案都是没有意义的。所谓的支出责任划分的最佳方案，可能是随着政府提供公共产品和公共服务的成本和技术约束的变化、居民个人的偏好和人力资本情况的变化以及国家区域相对条件的变化而及时调整的方案。尽管如此，在某一特定时期，确定一套经过深思熟虑之后做出的清晰、具体的最佳支出责任划分方案依然是必要的。如果没有这样一套透明的、具体的方案，可能会导致政府间关系的不稳定和公共服务提供的低效率。(16) 第三，钱颖一等学者提出的“市场维护型财政联邦主义”对我国财税体制改革和事权与支出责任的划分具有借鉴意义，尤其有限自主权的制度化、对各级地方政府的预算硬约束、地区间的合理竞争等条件应当成为我们所努力的方向。但也要看到我国毕竟不承认完全的地方自治、地方政府与中央政府的关系也与国外存在较大差异等情况，我们在制度设计时必须考虑这些制度因素。 四、事权与支出责任相适应：财税体制改革的关键问题 建立事权与支出责任相适应的制度被列为深化财税体制改革的重要内容，但对于该制度在改革中的定位，存在不同的思路，折射出不同的政府理财观。笔者试从理想逻辑与现实进路两方面展开分析。 (一)财税体制改革的理想逻辑 蒂博特曾指出，理想的公共财政目标过程应该如此设计：①要求居民(消费兼投票身份者)如实地表达自己对公共产品和公共服务的偏好；②像在私人物品市场上一样满足居民的偏好；③对居民课以相应的税收。(17)这是从地方政府层面表达的一种理想方案，凸出事权与支出责任划分之地位，也正是缘于这种逻辑，国外文献认为，政府在建立一个有效的税制结构之前，应该确定目前地方政府的支出权，而且至少在短期内保持这一状况，这被归纳为“职能改革先于财政收入改革”，列入财政分权的基本原则之一。(18)国内学者也曾指出，在中央与地方关系中，事权与支出责任的纵向配置处于基础性的地位，是政府间财权及财政收入划分的主要依据，也决定着政府间财政转移支付的结构和规模。政府间的事权配置是否处于优化状态，对一个国家的公共财政体制以及国家公共职能的运行效率产生至关重要的影响。因此，科学合理地界定中央与地方各级政府的事权与支出责任，是保障政府公共职能的有效发挥和实现央地关系规范化的逻辑前提。(19) 遵循上述逻辑，国家财政制度构建的理想规划应当是：首先，根据国家宪政结构，合理界定政府与市场的边界，从整体上明确国家的职能并确定政府的事权；其次，根据相应的原则合理划分各级政府以及政府各部门的事权与支出责任；再次，根据事权与支出责任的划分，合理构建税制结构，并确定各级政府的税收以及整个财政收入分配关系，辅之以财政转移支付制度来调整政府间财政关系，做到财力与事权之匹配；最后，通过预算制度、财政绩效评价制度和财政监督制度来确保财政收支行为的有效运转。由此可见，建立事权与支出责任相适应的制度，实为整个财税体制构建之基石或曰逻辑起点。这是理想中的逻辑路线。正如有学者所言：“明晰事权划分，是为了界定支出责任。从理论上讲，政府间支出责任划分是处理政府间财政关系的逻辑起点。”(20)《决定》中提出的“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”，蕴含了这种“职能改革先于财政收入改革”的思路。 (二)财税体制改革的现实进路 理想与现实总有差距，任何一个国家的财政制度构建都并非在白纸上做规划，而是受制于历史和现实等各方面的因素。所以，我国的财税改革路线也并非完全遵循上述逻辑路线。 根据中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，我国1994年分税制改革的初衷是：“把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权的基础上的分税制”。《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》[国发(1993)第85号]进一步明确规定：“按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将各种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。”不难看出，分税制改革的确立是符合市场经济体制的方案，其灵魂是“三分”：分事、分税、分管。分事，是把各级政府的职能划分清楚；分税，是根据政府职能划分，划分收入领域，分为中央税、地方税和共享税；分管，是各级财政各自组织和安排各自的收入与支出。(21) 遗憾的是，在分税制改革方案的实施过程中，由于当时行政体制改革和政府职能转换无法跟上，导致事权划分不合理，“事权与财权相结合原则”后来也修正为“财力与事权相匹配”的原则。虽然省级以下政府也按照分税制的模式实施各级政府收入共享，但省级以下的各级政府事权划分缺乏方案，由此导致中央与基层政府的财力极为不对称，引发了土地财政的困境，再加上财政转移支付法律制度迟迟无法建立，产生了“跑部钱进”现象，分税制也由最初的“分税”变成了事实上的“分成”(或曰“分钱”)。 分税制改革在当时的历史条件下取得了巨大成就，维护了中央的财政自主，确保了当时央地关系的稳定，我们没有理由站在今天的时代去否定二十年前的改革，但我们需要分析分税制改革之后出现问题的原因。深化财税体制改革，建立事权与支出责任相适应的法律制度和财政转移支付法律制度应是深化分税制改革的正确方式。整体来看，虽然逻辑链条已经形成，改革无法逆转，但税制改革难有较大的调整。一方面，《决定》中确立的“稳定税负”要求已经将收入规模控制在现有程度，事权与支出责任相适应的制度也只能建立在税负稳定的收入结构之上；另一方面，“税收法定”的呼吁强烈，税收立法走在前列，而《财政收支划分法》的制定暂时无法启动，导致改革必然无法成为蒂博特所设想目标过程，更无法成为整个改革的“逻辑起点”。 (三)在量入为出与以收定支的张力中前行 理想与现实的差距不仅源于改革无法从零开始的现实制约，更折射出政府理财观上量入为出和以支定收两种理念之间的冲突。从财政思想史的角度考察，量入为出不仅是我国自西周以来“被人们所称道的财政格言”、“指导政府财政的金科玉律”，(22)也是新中国成立后预算法确立的理财观，但学界对这种传统的理财观并非没有争议。例如，有学者认为，只要政府部门不再掌管整个社会资源，“量入为出”便在相当程度上失去其操作的可能和意义。“以支定收”是一种植根于市场经济体制环境，并且与市场经济体制环境相适应的财政观。因此，只要政府部门遵循“拾遗补缺”的思路，以满足社会公共需要为口径界定其职能，“以支定收”就可以替代“量入为出”，作为处理财政收支关系的一般原则。建议依据“市场经济——社会公共需要——政府职能——财政支出——财政收入”的关系链，以“政府究竟需要干什么事”、“政府究竟需要多少钱”和“政府究竟可以取得多少钱”为线索，构建本来意义上的我国公共财政框架。(23)另有学者指出，应当把“以支定收”原则作为我国政府目前预算编制制度乃至整个财政制度改革的另一个基本原则，只有科学合理地编制预算，才可以增加预算对支出的控制力度。目前，对我国来说刻不容缓的是尽快厘定“支”的问题，只有按照“以支定收”原则，我国的财政收入的正当性和合理性才会得到验证和认可，从而真正做到取之于民、用之于民，“量入为出”的预算平衡原则也会得到更好的落实和体现，进而预算的动态平衡乃至经济的平稳运行也将是题中之意。(24) 政府理财观究竟是应是“量入为出”还是“以支定收”，并非简单的选择题，两者之间也并非绝对的对立关系。从国外情况来看，许多发达国家通过举债来安排建设支出，预算赤字已是普遍现象，但财税法治完善的国家对国债和预算赤字的控制有着法律的明确规定，即便是在贯彻以支定收的国家和地区，在严格的预算审议制度控制之下，量入为出的理念依然随处可见。反观我国，预算法明确规定量入为出、收支平衡的原则，即便在预算法严格禁止地方政府举债的情形之下，举债、负债(赤字)也已是中央和地方各级政府客观存在的普遍现象，而我国的财政法律并未对国债和赤字做出明确限制，由此引发了税负高低、政府支出边界何在的讨论。因此，只有厘清政府与市场的边界，科学合理界定政府的职能，清晰、明确地划分各级政府之间以及政府各部门之间的事权与支出责任，才是走出这种困境的根本之道。现实进路决定了建立事权与支出责任相适应的制度难以成为理想中的逻辑起点，但依然在改革中具有重要的意义，改革应当在以支定收与量入为出的张力中前行。与此相伴的两个问题也须引起重视：第一，事权与支出责任的划分必须充分反映辖区居民对公共产品和公共服务的偏好，体现公共财政的特性。如蒂博特所言，“如果能够迫使所有的居民表明自己对公共产品的真实偏好，那么所需提供的公共产品的数量和相应的收益税都能被确定下来。”(25)这与我国目前关于简政放权、优化政府职能的改革方向相符。当然，在实践中确立保障居民自觉、主动地表达自己真实偏好的制度并非易事，需要有效的选举制度和民主机制做支撑。第二，事权与支出责任相适应的制度需要预算法做支撑。从理论上讲，即便没有划分事权与支出责任，如果民主选举制度足够完善，建立在选举制度之上的预算审议过程足够严格，就同样可以解决量入为出与以支定收之间的冲突。政府不符合公共职能的支出和不能反映公众偏好的支出，可以在严格的预算审议中予以纠正。而当选举制度与民主机制不完善时，预算过程必然表现为软约束，再合理的事权与支出责任划分恐怕也无法得到有效的落实。《决定》中首次提出“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”，就是要求预算审议必须重点关注收入与支出之间的平衡，必须审查支出的政策依据，这在我国收支划分制度尚未建立的现实进路中尤其重要。也正是在此意义上，笔者认为，刚刚通过的《预算法》(修正案)对财税体制改革具有基础性的作用，它不仅可以确保收支划分制度不致流于形式，亦可以防止政府在预算编制中打破量入为出与以支定收的有效张力而奔向失控的“量出为入”。 五、事权与支出责任相适应的立法规划 建立事权与支出责任相适应的制度属于财政收支划分法的核心内容，涉及政府职能如何界定、职责如何划分以及立法形式如何体现等重要内容，笔者将从以下四个方面展开分析。 (一)落实财政法定：以立法推动事权划分的改革 我国目前并非没有事权划分的制度。政府职能的界定和事权的划分主要通过两种途径来实现：一是国务院关于分税制改革的相关文件，如《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》[国发(1993)第85号]大致划分了中央与地方政府的一级事权，尽管未必合理，但已经作出初步的努力；二是国务院关于机构设置和编制的管理条例承担起各级政府二级事权划分的任务。例如，《国务院行政机构设置和编制管理条例》(1997)第2条规定：“国务院行政机构设置和编制应当适应国家政治、经济、社会发展的需要，遵循精简、统一、高效的原则。”第4条规定：“国务院行政机构的设置以职能的科学配置为基础，做到职能明确、分工合理、机构精简，有利于提高行政效能。国务院根据国民经济和社会发展的需要，适应社会主义市场经济体制的要求，适时调整国务院行政机构；但是，在一届政府任期内，国务院组成部门应当保持相对稳定。”《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》也有类似规定。据此，从中央到地方政府的各级编制部门成为决定机构设置和职责分配的关键部门。 在我国《财政收支划分法》缺失的情况下，各级编制部门主导下的“三定方案”在一定程度上弥补了事权划分之不足。但从财政法治建设的角度观察，上述体制已经无法满足深化财税体制改革的要求。首先，从内容上看，财政收支划分所要求确立的事权清单与各级政府编制部门拟定的权责清单，两者虽有关联却不无区别。事权划分与支出责任相对应，主要从财政方面考虑，与纳税人权利密切相关；权责清单则主要从政府行政权力运转的角度设计，侧重的是政府对自身权力配置，无法完全实现财政支出方面的事权清单之功能，缺乏支出责任的正式划分。正如有学者所言，“我国政府间事权划分还很不清晰，根本原因在于，人们总是习惯于从功利角度在操作层面上去解决这个问题，但实际上这是一个权利的规范配置和保障的问题，只有从制度层面上而不是简单从权力角度才能妥当地解决这个问题”(26)。其次，从立法形式来看，中央与地方以及地方各级政府之间的事权与支出责任的划分本质上属于国家财税体制的基本内容，事权与支出责任相适应的制度属于基本的财政制度，应以立法形式来确立。我国《立法法》第8条关于基本财政、税收制度“只能制定法律”的明确规定，实际上确立的是各国普遍遵从的财政法定原则。最后，从国家对深化财税体制改革的要求来看，事权划分必须由行政主导模式转向法治主导模式。全面深化改革的过程中，“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”(27)因此，落实财政法定和推动财政改革，应当是系统设计、协同并行的统一过程。(28) 财政法定原则之下的事权与支出责任相适应的制度构建，还须明确法的位阶问题。任何国家的财税体制都是在宪法框架下确立起来的，我国也不能例外。无论是中央与地方还是地方各级政府间的事权与支出责任划分，都必须以宪法确立的政府架构以及各级政府的权限为依据。当然，我们也应看到，因各国体制不同，各国宪法对财政收入和支出问题的规定也不尽相同，有的国家在宪法中明确规定了收支划分问题，如德国，其《德意志联邦共和国基本法》中有明确规定；有的国家宪法则与我国宪法类似，对财政问题规定过少，基本交由财政法来处理，如日本、韩国。我国台湾地区的“宪法”也只是明确了各级政府的权限，“财政收支划分法”才是重点。 在此，笔者重点介绍《德意志联邦共和国基本法》关于支出责任划分的规定，以供我国立法参考。从政治上分析，德国虽然属于联邦制国家，但具有单一制国家的许多特点，给人以一种“单一制德意志联邦”的印象。(29)在《德意志联邦共和国基本法》中，共有三章规定与财政收支划分密切相关。首先，在第八章“联邦法律的执行和联邦行政管理”明确了联邦的事权，根据该章规定，国防、外交、治安、跨州范围的社保机构、联邦铁路、帝国高速公路、邮政和电信领域的公法任务，皆属联邦政府的事权范围。第八章之一“共同任务”以非常具体的条文明确了共同事项的支出承担。例如，第91a条规定：“1、各州执行下列领域内的任务，当此项任务对于联邦整体具有重要意义时，且联邦的协作为改善生活条件所必需时，联邦为此提供协助(共同任务)：(1)区域经济结构的改善；(2)农业结构和海岸防护的改善。2、经联邦参议院批准，联邦法律可对共同任务以及协调细节作出具体规定。(3)在第1款第(1)项的情况下，联邦负担各州为此所支出的费用的一半。在第1款第(2)项的情形下，联邦所负担的费用应不少于各州所支出的费用的一半；上述费用负担比例对于所有州应统一确定，具体内容由法律规定。费用提供的最终确定保留给联邦和各州的预算案。”第91b条规定：“1、联邦和州可根据协议，在具有跨地区意义的事项中提供共同资助：……3、有关费用承担问题应在协议中约定。”在第十章“财政制度”则进一步明确了支出责任的分担以及各项税收分享的情况。笔者列举上述规定，并不意味着主张将上述事项都写入我国宪法，原因在于：一是各国宪法中进行如此细致规定的并不多见；二是德国学者对上述细致条款入宪也不无争议，由于这些规则为宪法所确立，而修宪程序严格，由此导致财政收支划分条款无法因应重大形势变化而做出及时修改。尽管如此，《德意志联邦共和国基本法》中关于收支划分具体且明确的做法，值得我们在财政收支划分立法过程中参考和借鉴。 (二)重塑政府职能：制定政府“事权清单” 建立事权与支出责任相适应的法律制度，首先需要厘定政府与市场的关系，重新审视并定义各级政府的作用，改革支出分配。(30)处理好政府和市场的关系，关键在政府。从我国财政实践来看，受传统计划经济思想的影响，全能型政府观念难以转变，新中国成立后的数次的机构改革、简政放权，换来的依然是干预冲动强烈、政企难分、规模无法有效控制的政府。政府规模的膨胀，是我国行政管理也包括财政管理领域诸多弊病之症结。限制政府规模，根本之道在于科学界定政府职能，而在市场经济国家中，政府职能的界定应当严格遵循服务型政府的理念。服务型政府是指一种在公民本位、社会本位、权利本位理念指导下，在整个社会秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以全心全意为人民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府。(31)具体到财政法领域，服务型政府首先应该是“为全社会提供公共产品和服务的政府”，凡是市场和社会能够提供的产品和服务，均交给市场和社会去处理，政府管住、管好其该管的事务。但现实中，政府受全能型政府观念的影响，支出领域“越位”和“缺位”现象并存。一方面，政府对竞争性行业进行资金支持或贷款贴息补贴，习惯用“有形之手”干预经济活动，对市场竞争性领域管理过细，对微观事务管理较多，将很多资源直接投向企业以及竞争性领域，导致企业对政府的依赖；习惯“点对点”对企业个体方面予以支持，统筹考虑提高公共服务质量、优化发展环境支持的措施不够，缺乏“点对面”的统一性和普惠性，造成财税优惠政策的碎片化，挤占了有限的政府财力。另一方面，因财力被“越位”行为挤占，导致公共安全、义务教育、公共卫生、社会保障等基本公共服务得不到有效保障，财政支出结构不合理成为财政领域的顽疾。 服务型政府理念落实到制度层面，要求我们制定清晰明确的政府“事权清单”，目前正在推广的“负面清单”和“权力清单”为制定“事权清单”奠定了良好基础。2013年8月，上海自贸区发布“负面清单”，列明了上海自贸区内对外商投资项目和设立外商投资企业采取的与国民待遇等不符的准入措施，对“负面清单”之外的领域，将外商投资项目由核准制改为备案制。2014年1月，国务院常务会议强调逐步向审批事项的“负面清单”管理迈进，做到审批清单之外的事项，均由社会主体依法自行决定，从而将“负面清单”从国际贸易领域引入到国内经济管理领域转变。2013年11月，中共十八届三中全会通过的《决定》规定，“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。”由此，“负面清单”正式进入中央文献，并在实践中得到运用。 2014年6月，浙江省政府在“浙江政务服务网”公布了42个省级部门的权力清单，总共包括4236项行政权力，同时要求浙江省、市、县三级政府的行政权力清单在2014年10月前公布，实现清单之外再无权力。浙江省由此成为全国首个在网上完整晒出省级部门权力清单的省份。此外，浙江全省“企业项目投资负面清单”、“政府部门专项资金管理清单”也将在政务服务网上公布。2014年8月，吉林省政府发布《关于公布省政府部门行政权力清单的公告》，省政府部门共有行政权力3675项。 “负面清单”是相对于正面清单而言的概念，是指仅列举法律法规禁止的事项，对于列举以外的事项，法律法规不会进行干预，市场主体有行为的自由，从否定的角度来约束政府的权利。“负面清单”符合“法无禁止即许可”的法治理念，其应用到政府管理模式中，可激活市场主体的活力，限制政府的自由裁量权，促进政府行政行为的公开化、透明化，提高市场监管的效率。(32) “权力清单”则从正面肯定了政府干预经济的领域，按照“法无授权即禁止”之法理，未在权力清单之列的，政府无权干涉，虽本意是约束扩张过度的行政规制行为，客观上也有助于框定政府与市场之边界。但要注意的是，政府的“权力清单”中列出的事项可能需要财政做支撑，也可能是纯粹的规制行为，但这种规制行为极易转变为“无资金拨付的指令”(unfunded mandates)，即中央政府要求某一层级的地方政府提供某项公共产品或公共服务，但并不给该地方政府提供相应的财政资金。这时，“权力清单”就与“事权清单”发生紧密的联系。正是在此意义上，国外有学者指出，政府应当非常谨慎地使用规制的权力。(33) “负面清单”和“权力清单”以推动行政管理模式和政府职能的转变为主旨，有助于厘清政府与市场的关系，与“事权清单”不无联系。但财政意义上的“事权清单”更多的是从政府提供公共产品和公共服务的角度来界定政府的职能，而且每项事权背后都会对应支出责任，因此，“负面清单”与“权力清单”尚难满足财政收支管理的需要，必须在此基础上制定政府的“事权清单”。 以“事权与支出责任相适应”的财政视角分析，政府“事权清单”的制定应贯彻服务型政府理念，并重点考虑从以下三个方面入手：一是取消部分政府事权，最大限度地减少政府对微观事务的管理职能，逐步退出竞争性领域，取消微观管理事务和市场机制能够自行调节的事项；二是转移部分政府事权，把社会能够自主解决、行业组织能够自律管理和自我服务的事项，逐步转移给符合条件的社会组织、机构等承担；三是强化部分政府事权，突出政府在国家安全、军事外交、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的职责，真正让财政回归公共本质，让财政法体现公共财产法的本质属性。 (三)划分政府职责：确保事权与支出责任相适应 设计政府间财政关系制度的首要且基本的步骤是清晰地界分各级政府的职责。然而，在多层级政府组织的实践中，政府间职责的划分具有不稳定性，且不无争议，由此导致相关法律的缺位或者模糊不清。(34)我国在这方面的问题较为凸出。以义务教育为例，我国在2000年实现了“基本普及九年义务教育”，但义务教育经费严重不足的现象一直存在。究其原因，在于谁来承担义务教育的财政支出义务缺乏明确的法律规定。根据《义务教育法》第12条的规定，义务教育经费由中央和地方各级政府共同承担，中央政府对经济困难地区进行补助。中央政府负有筹措并分担义务教育经费和对地方进行补助的双重法律责任。然而，《义务教育法实施细则》在设置费用、基建投入上，基本遵循的又是“谁设置、谁负责”、“设置者负责筹资”的原则。由于国务院不设置实施义务教育的学校，实施义务教育的学校主要由县级政府负责统筹规划建设，因此义务教育经费从“由国务院和地方各级人民政府负责筹措”实质上变为由地方各级政府负责筹措，特别是主要由县级和乡级政府负责筹措。由于乡镇财政不足，很多农村实施义务教育学校的建设经费曾一度主要依靠村民集资和征收教育费附加筹集。(35)因此，我们有必要重新认识义务教育的公共服务性质，确立清晰明确的支出责任。再如社会保障、失业保险等领域，国际上的惯例是由中央政府来承担支出责任，但我国却将此责任分配给地方政府，丧失了风险共担和均等化的优势，“在世界各国中绝无仅有”。在许多情况下，由于缺乏资金和管理能力，重要的社会服务(如医疗)由地方政府提供的状况令人并不满意。因此，亟须重新设计社会保障、失业保险和基本社会福利等事项的支出责任在中央和省级之间的分配。(36) 我国建立事权与支出责任相适应制度，首先应当参考国际惯例(37)，并结合我国作为转型发展中国家的实际情况，合理划分中央与地方政府之间的事权和支出责任。中共十八届三中全会《决定》在“建立事权与支出责任相适应的制度”部分已经提供了大概指引，即“国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权”。在此基础上，还须进一步明确中央和省级政府负责的一级事权，并厘定省级以下各级政府的事权，大致包括政权运转类、市场监管类、社会管理类、公共服务类、发展调控类等五大类的事权须进行清晰的划分。 在事权和支出责任划分的立法过程中，需要特别注意两个方面的问题： 第一，财政收支划分法中的政府层级应与宪法和预算法保持一致。我国宪法目前确立的是中央、省级、地市级、县级、乡级等五级政权，《预算法》确立的是一级政权、一级预算，对应宪法即为五级政府、五级预算。但有学者指出，省级以下财政体制应该压缩政府层级，“通过乡镇综合改革和通过省直管县，把省以下的四级扁平化到对实体财政层级只考虑省和市县两级”。(38)笔者认为，首先，将五级政府、五级预算压缩为三个实体财政预算层级，其必要性与合理性仍有待论证，至少“省直管县”在全国的推广就遭受一定程度的抵制和批评，须进行更深层次的立法论证，听取更广范围的改革建议。其次，即便论证成立，也应当在对预算法甚至宪法做必要修改之后，再纳入财政收支划分立法中。 第二，必须建立事权与支出责任划分的动态调整机制。事权与支出责任一旦划分确定，将成为各级政府履行职能的依据，鉴于我国目前处于转型经济时期，对经济生活领域的调整处于多变时期，政治体制改革也在伊始阶段，机构改革随着认识深入而调整，如每次变化均启动修法程序，将大大增加立法成本。以我国台湾地区为例，“财政收支划分法”在1951年颁布，至今共修订过十次，立法成本过高。因此，在现阶段，我国对事权与支出责任的确定不宜过于绝对，有必要确立动态调整机制。建议在立法中赋予中央政府在一定权限范围内调整中央与地方的事权与支出责任划分，允许省级政府在一定权限内调整省级以下事权与支出责任的划分，但应当注重建立调整过程中的协商机制和相应的备案审查机制。 (四)完善配套制度：同步启动《财政转移支付法》立法 在分税制改革的方案中，财政转移支付制度看似为配套制度，实际上是关乎分税制改革效果好坏的重要制度。实践证明，分税制改革之后出现地方财政困境的主要原因在于地方财政支出结构不合理和与财政转移支付制度不健全。在分税制改革之时，朱镕基同志强调，分税制的目标就是要转换机制，适当增加中央财力。中央政府多收的部分就采取转移支付的办法，按照各种系数、考虑各种因素返还给地方。发达的市场经济国家正式是采用这个办法来维护国家的统一和经济的均衡。(39)因此，自1994年分税制改革以来，财政转移支付立法一度受到重视，并曾被列入全国人大常委会立法规划，立法机关曾委托专家起草过两份立法建议稿，但最终如泥入大海。在深化财税体制改革的方案中，建立事权与支出责任相适应的制度是关键内容，与此同样重要的财政转移支付法的制定应当考虑，避免再次出现分税制改革过程中的教训。 值得注意的是，全国人大常委会2014年8月31日审议通过的《预算法(修正案)》第15条规定：“国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标”。“按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付”，“上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。但是，按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外。”这些条款遵循了事权与支出责任相适应的原则，值得肯定。但财政转移支付制度涉及法律关系的主体定位、权责配置、申请和拨付程序等诸多重要问题，远非预算法的数个条文所能承载。因此，应该尽快同步启动《财政收支划分法》和《财政转移支付法》的制定，确保财税体制改革可在法治的轨道上运转。 “事权与支出责任相适应”写入中共十八届三中全会《决定》，具有丰富的内涵和重要的意义。事权与支出责任的划分，事关收入划分是否合理，预算过程是否形成有效约束，在财税体制改革整体方案中具有基础性作用。事权与支出责任相适应的制度再辅之以财政收入分配制度，即构成了财政收支划分制度，属于财政法领域的基本制度，公共财产权理论和财政分权理论分属于该制度的法学理论基础和经济学理论基础。构建事权与支出责任相适应的法律制度，涉及经济学和法学等多学科的问题，本文从内涵到定位、从理论到制度进行了简单梳理，虽然借鉴了经济学的研究成果为立法论证做支撑，但囿于学识能力，无法从多学科角度展开充分的论证。例如，本文提出了重塑政府职能的观点，并建议通过政府制定“事权清单”来厘定政府与市场的关系，但事权清单的细化仍是需要继续研究的问题，且更多的是需要经济学的研究；事权和支出责任如何在政府内部各部门横向间配置，也涉及公共管理学和宪法行政法学领域的问题。总之，改革带来了财政收支划分法、财政转移支付法等财政基本法律的立法契机，同时也带来诸多挑战，但愿本文能够对财税体制改革和财政法治建设有所贡献。 ①韩洁、高立、何雨欣：“预算改革瞄准七项任务，税制改革锁定六大税种——财政部部长楼继伟详解深化财税体制改革总体方案”，载《新华每日电讯》2014年7月4日，第2版。 ②参见贾康：“合理界定事权是财税改革的首要环节”，载《南方日报》2013年12月10日，第A04版。 ③参见柯华庆：“谁请客，谁买单——构建分税制支出责任与事权相匹配原则”，《中国财政》2013年第22期，第70页。 ④这种现象在国外也同样存在。“在一些国家，地方政府享有自治权……他们的规制权力也总是受到限制。地区和地方政府可以自主选举权力机构人员，但在很多情况下，中央政府总是享有任命执行机构首脑的权力。这种制度之间的冲突已经导致了一些国家的政府行为的分散与转移，这种混合现象难以处理。”参见Richard M.Bird,Fran
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