创建预防与治理相结合的廉政建设新模式——中共延安市纪委“三问”工作法探析，本文主要内容关键词为：延安市论文,廉政建设论文,探析论文,纪委论文,新模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D262.6[文献标识码]A[文章编号]1004-4175(2009)02-0051-03
近年来，我国反腐败斗争在日益深入的同时，反腐战略也不断走向理性化和科学化。在此背景下，2007年7月中共延安市纪委首创“问责、问廉、问效”(以下简称“三问”)工作法，形成了预防与治理相结合的廉政建设新模式，对于丰富和发展新形势下我国反腐工作的理论与实践，具有积极意义和重要作用。
一、“三问”工作法的科学内涵
“三问”工作法是中共延安市纪委为落实科学发展观、深入推进反腐倡廉建设，保障地区经济和社会各项事业持续快速发展而出台的一项重要举措，具有十分丰富的科学内涵。“三问”是“问责、问廉、问效”的简称，从语词构成的角度分析，包括“问”与“责”、“廉”、“效”两个部分。
“三问”中的“问”是对国家机关及其工作人员公务履行状况的检查与追究，目的在于增强其法律意识、责任意识、服务意识，形成廉政、勤政、高效务实的工作氛围。在“三问”工作中，“问”的主体是各级纪检监察机关，“问”的对象是市委、市政府的重要决策、重点工作和重大项目的执行、实施与进度，机关的工作作风、效能等特定问题，“问”的步骤和环节有明确的程序性规范。可以说，“三问”之“问”是一个加强党风廉政建设、促进依法行政的动态工作机制。
“责”即职责。“三问”工作将职责的错误履行作为“问”的主要内容之一，据此对相关机关和人员采取的措施是“问”的结果。从这个意义上讲，问责的“责”更为侧重于国家机关及其工作人员在行政过程中是否履行法律所规定的与其公权身份和公职角色相称的第一性义务，具体表现为是否认真贯彻落实党和国家的方针政策，是否积极履行法定职责，是否在工作中回避矛盾和问题，是否弄虚作假并造成恶劣影响等等情形。[1]
“廉”即廉洁、廉政。“廉”要求政府官员不贪所治之公事，运用公共权力来谋求和增加公共利益，禁止假公济私、化公为私。“三问”工作将有无利用职务之便谋取不正当的利益，是否履行廉政承诺，工程建设项目中有无不廉洁行为等明确列入监督范围。通过对“廉”的倡导和保障，目的在于限制公务承担者的自利性，保证公务履行的纯洁性和公正性。
“效”即效能。“效”体现了公务履行行为的综合成效，例如履行公职的过程中相互配合、相互协调，高效率、高水平完成任务，避免和克服官僚主义、失职、渎职，不负责任、相互推诿，态度恶劣、行为粗暴等现象。“效”可以说是公务行为的主要目标和重要指针之一。
根据以上的语义分析，结合“问责”、“问廉”、“问效”的实践性意蕴，“三问”工作法是纪检监察机关对国家机关及其工作人员在特定事项和重大项目实施中的执法、廉政和效能状况所进行的监察与追究制度。[2]
二、“三问”工作法的特色
改革开放30年来，我国廉政法制已形成体系且日臻完善，但也存在着一些不足，如过于原则、抽象，缺乏可操作性；重实体、轻程序等，制约着我国廉政建设的发展。针对此，“三问”工作法在以下三个方面形成了自身的特色。
(一)实体性规定与程序性规定并重。在一套完备的法律体系中，实体法和程序法是必不可少的。而我国现行廉政法律法规体系中实体性法律法规多，程序性法律法规少。以党内法规为例，从1980年到2000年，共发布党风廉政方面的条例、通知、规定、办法100多件，其中实体性的规定80多件，而程序性的规定仅十几件。[3](p17)可以说，重实体、轻程序的现象还很普遍。由于缺乏严密的程序性规定，直接影响权力制约和监督的有效进行。而“三问”工作的开展注意到了上述问题，特别重视对一些程序性规定的设置。1.《延安市国家机关及其工作人员问责问廉问效暂行办法》(以下简称《暂行办法》)规定了“三问”的调查程序：(1)各级纪检监察机关根据掌握的信息来源，按照纪检监察机关管辖范围经相关领导审查同意后开展调查，也可责成有关单位进行调查。(2)调查终结确需进行“三问”的，作出相应处理或移交相关职能部门处理。2.规定了“三问”的处理程序：(1)采用批评纠正方式进行“三问”的，由各级党政机关或纪检监察机关、机构领导批准后，由各级党政机关或纪检监察机关、机构具体承办。(2)采用警示训诫方式进行“三问”的，按照构建警示训诫防线有关规定执行。(3)采取组织方式“三问”的，由各级纪检监察机关提出处理意见，由组织人事部门按干部管理权限和程序处理。(4)“三问”对象有违反党纪政纪行为的，由纪检监察机关按照党政纪有关规定和程序处理；构成犯罪的，移交司法机关。还规定了“三问”的受理程序、“三问”的初步审查程序。
(二)惩戒规定多且手段多样化。现行廉政法律法规中惩戒的规定多，奖励和保障的规定少，且惩戒手段单一。而从《暂行办法》及其《实施细则》规定的内容上看，《暂行办法》在第十条规定了“三问”的处理方式，如批评纠正方式包括责令作出书面检查、限期整改、通报批评、取消当年评优资格；警示训诫方式包括警示提醒、诫勉督导、责令纠错；组织处理方式包括调离工作岗位、降职、免职、责令辞职。第十一条规定了领导班子集体责任、主要领导的责任、个人责任的具体承担条件。第十二条规定：对同一事项中涉及责任范围较大的，可按责任大小同时追究主要领导、分管领导和直接责任人的责任。第十三条规定：违反第十四条、第十五条、第十六条内容，情节轻微的，给予批评纠正处理；情节较重的，给予警示训诫；情节严重的，给予组织处理；构成违纪的，给予党政纪处理；触犯法律的，移交司法机关处理。第二十一条规定了“三问”的纪律。可以说，《暂行办法》及其《实施细则》规定的惩戒规定多且手段多样化，可以在最大限度达到行为、责任、惩罚相适应。
(三)实现了“问责”、“问廉”、“问效”的有机结合。在实践中，有少数官员存在“不求有功，但求无过”的心态，在工作中敷衍了事，推诿扯皮，不思进取，对国家和人民利益无动于衷，缺乏应有的责任感。从广义上讲，行政不作为同行政乱作为一样，同样是一种腐败。“三问”工作法倡导无功便是过的新理念，高度关注对不作为形式腐败和“庸官”现象的治理，强调“问责”、“问廉”、“问效”三者并重，这是一个创举。根据“三问”纪检新法的要求，国家工作人员既要廉政，又要勤政；既不能滥用权力，又要有所作为；同时还监督其工作效率情况。这对于树立责任型政府、服务型政府的新形象，促进行政效能的提高，实现“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的权力运用宗旨，具有积极意义。
三、“三问”工作法的价值
中共延安市纪委实施“三问”工作法正是对反腐倡廉制度建设的一项有益探索，同时也是对新时期纪检监察职能的完善与发展，创建了一种预防与治理相结合的廉政建设新模式。
(一)“三问”：从源头上治理腐败的有效措施。腐败问题的发生、发展，有一个从腐败动机的产生、腐败机会的提供到腐败行为的实施过程。对大量的实例进行研究证明，在最靠近源头的关口设防，效果最好，且最经济。然而，我国以往的廉政建设，总的看缺少超前意识和总体规划，往往是应急的多，前瞻性的少；事后补救性的多，事前预防性的少，许多廉政措施是“水来土掩型”或“事后堵窟窿型”，不能充分发挥从根本上预防和治理腐败的作用。
上世纪90年代以来，以江泽民同志为核心的第三代领导集体逐步认识到只有立足于教育，着眼于防范，才能从根本上遏制腐败现象的滋长与蔓延。进入21世纪，以胡锦涛同志为总书记的新一代领导集体科学总结了反腐倡廉的经验，明确提出反腐败要注重预防、坚持从源头上治理的方针。“三问”工作法准确地体现了党中央这一治理腐败的新思路。它吸取了党内反腐败的有益经验，突破了“单纯依靠事后惩处来治理腐败”或者“惩处较硬、预防较软”的窠臼，彰显了新世纪、新阶段党中央注重预防的反腐方针，顺应了反腐从事后惩处向关口前移的时代潮流。“三问”工作法紧紧抓住正确行使权力这个关键，把对国家机关工作人员的监督贯穿于履行职责全过程，延伸到各项具体工作的事前、事中和事后，做到事前提前介入、事中重点防范、事后跟踪监督，从而形成有效的监督和制约机制，兼顾了治标与治本，努力做到从源头上预防和治理腐败。
(二)“三问”：蕴含并倡导以人为本的反腐工作新理念。长期以来的反腐败实践表明，腐败的产生，不仅仅是腐败分子个人道德堕落的结果，腐败的形成是主客观原因综合作用的产物，而体制上的缺陷和对权力缺乏有效的监督，是导致腐败行为发生的重要原因。正如有学者所指出：“缺乏完善的监督机制，往往使我们的官员在涉足腐败之初不易被及时发现，即使被及时发现了，我们的一些监督机制也难以迅速启动，从而使这些官员的腐败行为得不到及时的遏制，在腐败的泥潭里越陷越深，甚至最终跌得粉身碎骨。可以说，是我们不健全的监督机制，使小恶变成了大恶，使小贪变成了大贪，使小腐败变成了大腐败。”[4](p22)将腐败干部绳之以法，固然实现了法的正义，但这毕竟对他本人、对他的家庭乃至整个社会，都是一件可悲的事情。大量事实表明，反腐败的最佳策略在于通过有效的事前预防，尽可能地减少腐败的滋生。而开展“三问”工作就是在道德教育和法纪惩处之间筑起一道严密的反腐防线，通过对权力运行的全程监控，有助于促使干部不犯错误、少犯错误或不犯较大的错误。在保护国家和人民利益的同时，实际上也是对干部的保护。从这个意义上讲，“三问”工作法中蕴含并倡导了科学反腐、人性反腐的价值理念，是一项极具人性化的反腐制度。
(三)“三问”：预防与治理相结合的廉政建设新模式。反腐工作是一项艰巨的系统工程，必须采取综合性的控制对策。而综合性的控制对策，当前已经被世界各国所广为接受，并被有关国际公约所明确倡导。2003年10月31日第58届联合国大会通过的《联合国反腐败公约》，在其序言中就确立了综合控制的策略，即鼓励各国“为有效地预防和打击腐败采取综合性的、多学科的办法”。并在其正文中强调：鼓励政府主导与社会参与相结合；强调对人、行为、事项的全面控制；倡导严密的立法、高效的司法和专业的防范形成的监督、预警、预测、预防、控制和惩治的一体化；坚持立法、司法、行政等多学科、多层次、多领域的综合预防。[5](P3)
我国当前的反腐策略，也正在向综合性的控制对策迈进。2005年初，中共中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，标志着综合性反腐战略在我国正式得以确立。而“三问”工作法的提出及其探索，正是综合性反腐战略的具体实践。“三问”机制融个别教育和动态监督为一体，使教育和监督更具针对性和实效性，既有利于教育和挽救有关干部，也有利于阻止腐败行为的发生及其恶性发展。可以说，“三问”工作法展现了教育、制度、监督并重，强调动态预防与治理相结合的反腐新思路，创建了预防与治理相结合的廉政建设新模式，是《实施纲要》中有关精神的具体贯彻和深入展开。