美洲开发银行论拉美经济改革，本文主要内容关键词为：美洲论文,拉美论文,开发银行论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美洲开发银行（以下简称IDB ）在拉美国家经济发展进程中的作用十分重要。它不仅向拉美国家提供大量贷款，而且还对拉美国家的经济决策产生重要的影响。
80年代中期以来，拉美国家的经济改革越来越引人关注。1997 年9月，IDB发表了《拉美经济和社会进步：1997年报告》。在这一报告中，IDB对拉美经济改革进行了独到的分析，作出了较为公正的评价。〔1〕
一、拉美经济改革的内容及深度
1.关于贸易开放
IDB认为，拉美国家的贸易开放是巨大的。在1985～1991年期间，几乎所有拉美国家都对贸易体制进行了改革。 平均关税率从改革前的41.6%下降到1995年的13.7%；最高关税从83.7%下降到41%。目前，只有7个国家的平均关税在15%以上，2个国家的最高关税超过100 %（仅适用于极少数进口商品）。在改革前，非关税限制涉及拉美进口商品的37.6%，而今天只有6.3%。
80年代中期，大多数拉美国家采用多重汇率制，对资本外流加以限制，并要求出口收入全部汇回国内。有些国家还对进口商品征收附加税或要求进口商事先在本国银行存入一笔外汇。在当前的改革中，上述限制几乎全部被取消。〔2〕即使在1994年墨西哥金融危机爆发后， 受此危机影响最大的墨西哥和阿根廷也没有采用多重汇率制。在14个拉美国家，经常项目的交易已基本上不受任何限制，对资本项目交易的限制则被取消或大大减少。有些拉美国家对资本流动的限制仅仅是为了控制短期资本的流入，而非控制资本的外流。
此外，由于统一了汇率和放松了对汇率的管制，外汇的平均市场价与官方汇率的差幅已从1989年的72%降低到1995年的2%。
2.关于简化税制
税收改革在任何一个国家的经济改革中都处于重要的地位。IDB 认为，拉美的税收改革是深刻的。拉美国家的共同特点是：努力实行税制的中性化，简化税收体系的法律程序和行政管理程序，以增加政府的财政收入。1980年，拉美国家的外贸税占税收总额的29.9%。目前，由于国内税收大幅度增加，外贸税的比重已降低到16.6%。为了减少税收体制中的扭曲对生产和储蓄产生的不良影响，21个拉美国家采用了增值税制，还有一些国家将在近期内实施增值税制。但是，由于许多最终产品和服务未被纳入增值税的税基，而且在管理和监督等方面还存在着一些问题，因此，实际征收的增值税税率大大低于法定的增值税税率。
此外，过去对公司税实施的边际税率也被降低。就个人所得税而言，为了体现公正，许多拉美国家仍然保留着多种税率，尽管目前的税率低于10年前的水平。
3.关于金融自由化
80年代中期以来，拉美国家金融改革的重点是减少或取消“有目标”（targeted）的信贷计划，放开利率，降低储备金率和建立银行管理体系。这些改革意味着拉美国家在向金融市场自由化目标前进方面迈出了重要的一步。IDB认为，18 个拉美国家已取消或减少了“有目标”的信贷计划，14个国家放弃了对全部或部分存款利率的行政管制，17个国家取消了对贷款利率的管制，18个国家的所有存款利率和贷款利率都由市场决定，16个国家降低了准备金率（其中7个国家减少了20 个百分点）。
4.关于国有企业私有化
拉美国家的国有企业私有化引起了国内外学术界的极大关注。 IDB指出，拉美私有化的规模是巨大的，尽管国与国之间有很大的差异。在1988～1995年期间，拉美国家共有755 家国有企业被出卖或转让到私人手中，占同期发展中国家国有企业私有化总价值的一半以上。〔3〕
墨西哥和阿根廷的私有化规模最为宏大。它们的私有化收入分别为270亿美元和180亿美元。就私有化收入占GDP的比重而言， 巴西居拉美之首（接近18%），墨西哥和牙买加次之（均为接近12%），其他国家依次为玻利维亚（11.5%）、圭亚那（11%）、特立尼达和多巴哥（9.5%）、尼加拉瓜（接近9%）、秘鲁（8.5%）、阿根廷（接近8 %） 。就整个拉美地区而言，43%的私有化收入来自过去不允许私人资本涉足的公用事业部门，22%来自银行和其他一些金融机构。
5.关于劳工制度改革
IDB认为，与上述4个方面的改革相比，拉美的劳工制度改革是缓慢的。在80年代中期至1995年，只有5 个国家进行了较大规模的劳工制度的改革。它们是：阿根廷（始于1991年）、哥伦比亚（始于1990年）、危地马拉（始于1990年）、巴拿马（始于1995年）、秘鲁（始于1991年）。
拉美劳工制度改革的重点是降低雇主在解聘雇员和招收临时工时付出的代价。由于拉美国家的社会保障制度不是覆盖所有人，因此与劳工制度改革有关的法律都强调就业机会的稳定性，并力图使工人免受失业、疾病和年长等因素的不良影响。但是上述目标并未实现，因为许多新规定使雇主大量使用非正规机制，从而加剧了失业问题的严重性。
二、如何评价拉美经济改革
国内外学术界争论不休的另一个问题是如何评价拉美的经济改革。换言之，拉美经济改革的成效如何？
IDB认为，如果没有过去10年的改革， 拉美国家的人均收入会降低12%，经济增长率会降低2%，劳动生产率和资本的产出率会像70 年代以后的趋势那样继续下降，投资率会跌落到17%。但是，拉美的改革不足以恢复过去的增长率（5%左右），更不必说达到东亚的增长率（7%）了。由于改革进程尚未完成，目前拉美的增长率保持在3.8 %的平均水平上。如果在今后的5 年内所有拉美国家都能进一步深化改革和完善其政策，该地区的增长率会在2002年后达到5%，人均收入会从1996 年的3000美元上升到10年后的4200美元。
值得指出的是，为了衡量经济改革的成效，IDB 使用了“结构性政策指数”。该指数试图衡量5个领域（贸易、税收、金融、 私有化和劳工）中经济政策提供的“市场自由度”（market freedom）。贸易政策的指数包括平均关税率和税率的差幅两种。由于缺少资料，该指数未考虑许可证制度和配额制对外贸的限制。税收政策的指数包括：对公司征收的最高边际所得税率；对个人征收的最高边际所得税率；增值税的基本税率；增值税率（即基本税率与实际所得税收占GDP比重之比）。 金融政策的指数包括：存款利率的自由度；贷款利率的自由度；银行存款准备金的实际水平；对银行和其他金融机构加以监督的质量。私有化的指数只有一个，即1988年以来从私有化中获得的收入占1985～1987年公共投资额的比重。劳工立法的指数主要指劳工法的灵活性，涉及5 个方面：雇佣工人的费用；解雇一个工作满1年的工人的费用； 解雇一个工作满10年的工人的费用；加班工资；社会保障税。
“结构性政策指数”参照的所有变量值从0到1不等，最后的指数值是所有5个领域的指数的平均值。根据计算的结果， 拉美的改革取得了“了不起”的成就：“结构性政策指数”从1985年的0.34上升到0.62。然而，由于该指数尚低于最高值1，因此， 拉美国家改善其结构性政策的余地还很大。
在各项改革措施中，贸易改革对经济增长的影响最大。根据IDB 的计算，在19个拉美国家，贸易改革对经济增长率的贡献为0.8 个百分点。这一贡献是由两个原因决定的。其一，在所有改革领域中，贸易改革的进度最快。其二，贸易扭曲严重地影响了经济效益的提高。
贸易自由化是通过何种机制刺激经济增长的？IDB指出，第一， 根据资源配置的静态效应，在一个能够自由进口和出口的经济中，生产资源能被引导到效益相对高的部门。第二，贸易开放使生产者更容易获得多种生产性投入，从而带来新的生产活动和扩大生产领域。第三，更大规模地参与国际贸易能加快利用新技术，以提高生产率。第四，在国际资本自由流动的环境中，取消贸易管制能增加透明度，从而减少外国信贷带来的风险和增加外国投资的供给量，最终达到提高投资率的目的。
为了印证上述论点，IDB援引了3个最新的研究成果。多勒认为，贸易开放是自由贸易体制与稳定的实际汇率的结合体。在1976～1985年期间，贸易扭曲和实际汇率的动荡对95个发展中国家的经济增长产生了不利的影响。〔4〕萨克斯和瓦纳将117 个国家分成两组。 第一组国家在1970～1989年期间保护了财产权，并开放了贸易；另一组国家则没有做到这两点。这两位学者的研究结果表明，第一组国家的增长率比第二组国家高出2～2.5个百分点。〔5 〕弗兰克尔等人的研究也进一步证实了上述结论：对外开放与经济增长两者之间有着密切的因果关系。〔6〕
IDB认为，在大多数拉美国家， 贸易改革对经济增长的促进作用已无多大潜力，但其他改革的潜力较大。例如，金融改革能使增长率提高0.5个百分点，税收改革和私有化能提高0.4个百分点。劳工制度改革对增长率的贡献依然是一个未知数，因为在这个领域中没有一个国家的改革是深刻的。但它仍然认为，更为灵活的劳工政策会使增长率提高0.3 个百分点。
战后拉美经济发展的一个特点就是动荡性（volatility）很强。IDB认为，当前的改革能减少一些动荡性。例如，税收改革扩大了税基， 从而减少了对进口税和奢侈消费品税的依赖性，因为这两种税的税收额起伏变化很大。又如，金融改革加快了金融发展，并强化了预防危机的金融监督机制。再如，改革减少了政府对信贷、利率和汇率的管制，从而弱化了政策的不确定性，因而也就能降低动荡性。
但是，IDB同时也指出，改革也会带来一些动荡性。这是因为， 改革在使经济获得了较快的增长的同时，也增强了对外部门和财政金融部门的脆弱性。例如，进口的增长快于出口的增长，财政收入的增加扩大了公共开支。而一旦进口和公共开支被压缩，诱发动荡性的各种因素就会显露。又如，扩大开放后，本国经济更容易受到外部因素的变化的影响。再如，放松对金融部门的管制后，银行会从事风险较大的业务。如果有效的监督跟不上，银行危机极易爆发。
三、改革的不足之处
关于改革的不足之处，IDB认为，虽然改革带来了经济的复苏， 提高了劳动生产率和投资率，但同时也减缓了就业机会的增长，甚至可能是失业率上升的原因之一。事实上，越是改革有力的国家，失业问题越严重。这就说明为什么拉美的失业率从1989年的5.6%提高到1995 年的7.2%。
IDB认为，改革开始后失业率上升与资本有机构成的提高有关。 从某种程度上说，资本有机构成的提高是有益的，因为80年代初的债务危机爆发后，由于缺乏资金，拉美的投资率受到了不利影响。在这种情况下，拉美只能依靠增加劳动力投入来刺激经济增长。其结果是，劳动生产率得不到提高，实际工资也随之下降。
资本有机构成的提高改变了上述情况，使劳动生产率和实际工资的提高成为可能。然而，拉美面临的状况是：在调整生产结构的过程中，失业的工人数量大于新创造的就业机会的数量。虽然随着时间的流逝，两者的差距会缩小，但是，失业率的上升也说明，拉丁美洲劳动力市场的刚性依然是很强的。这种刚性影响了劳动合同的重新安排和工资支付方式的改变。
但是IDB也指出，不管劳动力市场的灵活性有多大， 改革总是有利于就业的，因为改革促进了经济的增长。此外，资本有机构成的提高并非必然会放慢就业机会的增长速度。因此，IDB强调指出， 我们决不能因失业率上升而把改革视为“错误的战略”。相反，应该得出这样的结论：鉴于改革提高了经济增长率、劳动生产率和投资率，拉美国家必须继续推进改革，并为改革采取一些有利于扩大就业机会的配套性措施。
拉美的贫富悬殊居世界之最。该地区的吉尼系数为0.56，比发达国家和东南亚国家高出15个百分点。那么改革是否进一步加剧了贫困和恶化了收入分配？这也是国内外学术界争论不休的问题之一。IDB 的看法是，经过10年的改革，拉美的“社会鸿沟”和贫困并没有呈现出好转的迹象。但改革不是这一问题的根源，而是成了解决这一问题的方法之一。改革中断了收入分配不断恶化的趋势，因为改革加快了经济增长，促进了投资贸易。改革本身也包含着一种有利于穷人的收入再分配，因为这一改革降低了一般消费品的价格，减少了本国生产者从保护中获得的“租金”（rents）。然而，由于存在着教育上的两极分化， 改革并不能完全解决收入分配问题。在教育体制落后的国家，只有少数人能利用改革带来的机会，因此财富变得更为集中。除非拉美国家在教育领域赶上“世界标准”，否则收入分配的改善将是微乎其微的。
IDB还指出，虽然改革能提高拉美国家的经济增长率， 但阻碍拉美经济发展的最大障碍依然存在。这一障碍就是教育发展不力。在90年代，拉美劳动力的教育水平平均每年增长0.9%，目前为5.3年。这一增长率大大低于本地区60年代的增长率（1.9 %）和目前世界上经济发展较快的国家和地区的增长率。例如，亚洲“四小”劳动力教育水平的增长率已连续30年保持在3%左右。可见， 用其他国家的标准以及本地区发展水平来衡量，拉美劳动力的教育水平至少低2年。IDB进而指出，如能使劳动力多受1年教育，未来拉美增长的增长率会提高到6.5%。只要使好的经济政策与更多的教育结合在一起，拉美的人均收入在10年后会高出20%，20年后会高出50%。
通读IDB的报告后，笔者有以下三点想法：
第一，IDB的报告证实了许多中国学者的观点， 即拉美经济改革从总体上说是较为成功的，尽管在改革的过程中也出现了一些问题。
第二，改革是否加剧了拉美国家的贫困问题和收入分配不公，历来是中国学者争论的问题之一。IDB的回答是否定的。 它提供的一些数据无疑能澄清我们的一些模糊认识。
第三，IDB将教育提到一个十分重要的高度。 这一点对我国的经济改革也有借鉴之处。
注释：
〔1〕在这一报告中，IDB使用的是“结构性改革”这一提法。
〔2〕IDB认为，在这方面，只有委内瑞拉是一个例外。1994年，其汇率制度曾“在短时间内倒退了一步”。
〔3〕不包括东欧国家使用的“私有化券”的价值。
〔4〕David Doilar,1992,Outward- oriented developmenteconomies really do grow more rapidly:evidence from 95 LDCs,1976－1985.Economic Development and Cultural Change,40 (3):523-544.
〔5〕Jeffrey Sachs and Andrew Warner,1995,Economic ref-orm and the process of global integration.Brookings Papers on Economic Activity,1995(1):1－95.
〔6〕Jeffrey Frankel.David Romer and Teresa Cyrus, 1996.Trade and growth in East Asian countries:Causes and effect.NBER Working Paper 5732.National Bureauof Economic Research,Cambridge,MA.