是否只需要考虑私营化呢？论我国公用事业改革的理论误区_价格改革论文

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      一、公用事业的概念界定

      对公用事业进行学术探讨，需要对其概念进行界定。首先，公用事业与公营事业存在较大的差异。所谓公营，是从所有权的意义上强调公共占有，可以泛指国有企业或其他国有经济生产部门；而公用事业的界定则取决于生产部门所提供的产品是否具有一定的“公共”属性，即较弱的排他性和竞争性。其次，由于公用事业仅要求提供的产品为“准公共品”，因此包括国防、教育（义务教育范畴）、警察等在内的纯公共品不应纳入公用事业的讨论范围以内。正是由于公用事业的产品具有一定的排他性和竞争性，才使得市场机制的引入存在改善其供给状况的可能，并引发是否鼓励民营化趋势的争论；而公共产品的供给是公民应享有的平等的基本权力，其数量和质量根据社会发展情况进行统一调整，这一过程中并不存在市场的作用空间。根据2005年9月建设部发布的《关于加强市政公用事业监管的意见》（以下简称《意见》）的规定，“市政公用事业是为城市居民生产生活提供必需的普遍服务的行业，主要包括城市供水排水和污水处理、供气、集中供热、城市道路和公共交通、环境卫生和垃圾处理以及园林绿化等。”国外权威的界定还包括《大英百科全书》和美国加利福尼亚州的《公共事业法典》等，在《意见》的基础上，还增加了电力和通信等内容。本文中的公用事业概念倾向于在采取国外的权威界定方法，这是基于准公共品范围会随着社会发展而拓宽，随着乡镇电力供应水平和以通信、网络为代表的信息化程度的提升，《意见》所规定的市政公用事业标准恐已不能涵盖居民的基本需求，而国外的权威界定能够更好地适应我国当前的社会发展阶段。

      二、我国公用事业改革的理论与实践概述

      我国公用事业民营化改革依据主要来自于国外，尤其是西欧20世纪70年代开始的私有化的理论与实践。支持公用事业民营化的观点在资本主义制度的研究者和社会主义制度的研究者中同时存在，前者中的代表理论包括产权理论、公共选择理论；后者则主要包括软预算约束理论和棘轮理论。产权理论认为，①明晰的产权制度可以为企业提清晰而单一的生产目标，进而减少管理博弈中的交易成本。这一理论要求国营企业政企分开，还原生产单位单一的追逐利润最大化的企业属性。公共选择理论认为，②国营企业的高效必须建立在企业负责人高度的社会责任感和精明的市场需求调研和甄别能力的基础上，而传统国营企业往往缺乏有效的激励机制和监督机制来保障企业负责人的道德品行和积极的工作态度。这一理论直接结论于私人企业效率往往高于国营企业。软预算约束理论认为，③由于社会主义体制下不允许或要尽可能避免出现破产企业，因此企业缺乏有力的财政约束，而企业管理者的考核主要以产量为指标，因此他们可能在边际效益为负的情况下进行生产。这一理论可以用以解释国营企业普遍出现的财政赤字现象，它要求国营企业进行独立的经济核算，自负盈亏。棘轮理论④则描述了与软预算约束理论相反的情景，它认为尽管管理人员会受到高产量任务完成的奖励，但生产计划的制订会像棘轮一样年次递增，管理者可能为了避免次年更高的生产指标带来的过大压力而选择放弃全力生产。这一理论用以解释国营企业的低效率情况，它要求给予企业自主的生产计划制订权，并针对具体情况制订管理者的考核机制。

      除了理论支持外，在西欧私有化浪潮初期还存在大量国有与私人公用事业企业之间效率对比的实证研究，并大多为论证民营化的必要性服务。以水务部门为例，科伦、扎德库、⑤布鲁金克、⑥费根鲍姆和蒂波尔斯、⑦巴特查里亚、⑧艾德勒威勅和林斯考格⑨等学者先后做出了私营企业效率高于公营企业的实证结论。

      需要特别注意的是，这一时期西欧国家公用事业民营化的理论与实践并非孤立，而是与新自由主义兴起的时代背景有关。产权理论、公共选择理论、软预算约束理论及棘轮理论并非针对公用事业这一特殊领域提出，而是适用于当时的整个国有部门，公用事业的国有与私营的效率对比也是混杂在包括钢铁、航空运输、机械制造在内的更广泛的行业研究中的。

      国内公用事业民营化改革实践尽管在时间上迟于西欧国家，但其理论依据仍基本沿用20世纪七八十年代的观点并无明显创新。1993～2002年，公用事业的改革主要表现为企业内部的政企分开、现代管理制度的建立，这些举措为多元资本的引入奠定了基础。2002年1月，原国家计委颁布《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施意见》，其中谈到的鼓励非国有经济参与的经济领域就包括公用事业一项。配套文件还包括国家发改委的《外商投资产业指导》以及发改委、建设部、环保局颁发的《关于推进城市污水、垃圾处理产业化的意见》和建设部的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》等。⑩在已有的制度基础和新的政策条件下，通过民间资金或外资直接进入、通过特许经营权方式进入或国有公用事业企业通过上市融资吸收民资或外资等方式实现公有事业民营化的案例大量出现在广东、浙江、江苏、北京等东部发达城市。(11)与实践相对应，这一时期国内的理论观点也明显倾向于公用事业的民营化，常欣提出了中国基础部门(公用事业)在市场经济条件下开展竞争的客观必然性；(12)肖志兴提出需要突破国有是自然垄断产业唯一的所有制模式的理论束缚，探索自然垄断产业可能的竞争机制；(13)王俊豪、周小梅认为，应采用渐进式民营化改革的方式实现自然垄断产业的竞争。(14)在国内公用事业民营化改革的快速推进时期，在西欧却是对于私有化改革的反思时期。随着私有化改革的深入，其弊端不断显现，西欧国家对于私有即效率的迷信也开始破除，包括单一的所有制要素对企业效率没有显著影响、(15)私有可能损害弱势群体利益、(16)私有并不能促进竞争进而改善效率(17)等反对观点被相继提出。魏伯乐等在《私有化的局限》中讲述了数十个私有化成功或失败的公用事业领域的改革案例，说明私有与公营并没有绝对的利弊，都需要一定的制度支撑。(18)

      除了效率高低的理论争议外，公用事业的民营化还具有更加宏观的经济因素。20世纪70年代，西欧国家普遍出现了经济停滞现象，政府为刺激经济，按照凯恩斯主义的思路纷纷扩大财政支出，但经济增速缓慢的问题并未解决，反而引发了严重的通货膨胀。经济增速过低影响了政府的财政收入，使得财政赤字迅速扩大，在这种情况下推行私有化改革，既是对于新的经济调控思路的尝试，也有助于缓解政府的财政压力。我国2002年以来的公用事业改革也不乏财政的考量因素。仍以水务部门的改革为例，2002～2007年就发生了上海浦东、深圳、合肥、厦门、常州、昆明、常熟等涉及德国、美国、法国跨国水务公司在内的多起溢价收购事件。(19)而2007年以后，类似案例更加频繁(仅2007年就发生四起)，溢价幅度明显提高(溢价幅度从2007年前的50%～95%提高到200%～300%)。对比2000年前后国有企业在“抓大放小”政策下的大量廉价出售，公用事业的出售收益就显得更具诱惑力。过快的公用事业民营化进程也引发一些问题与争议，产品价格的抬高和服务中的安全隐患促使建设部于2005年10月出台了《关于加强市政公用事业监管的意见》。与此同时，国内不仅探讨公用部门是否应该民营化，而且具体探讨民营化过程中的制度监督的文章也开始出现，刘戒骄按照公用事业的非网络环节、网络环节和监督环节的三维分析框图探讨了公用事业如何具体引入竞争机制以及配套监督机制的问题；(20)王俊豪探讨了民营化的负面效应与管制需求，并从市场准入与退出、价格、质量、安全、标准、网络、竞争秩序等方面提出了政府管制政策建议；(21)石淑华提出了“公众利益”还是“部门利益”的规制目标质疑，认为民营化改革对社会低收入者造成了不利影响；谢地和刘佳丽从政府与市场的关系处理的角度出发，认为按照政府规制与市场竞争互补融合理念建立健全我国城市公用事业政府规制体系迫在眉睫；(22)严宏，孙照红认为，需要在民营化改革的同时建立合理的考核机制以调动地方政府的自主性，并建立公民与政府的协商机制促进政府的民主化转型。(23)

      然而理论的争端并不能直接作用于政府行为，数据和实际情况表明，政府主要希望通过公用事业的民营化减少财政负担。根据2013年12月审计署公布的《全国政府性债务审计结果》，中国地方政府负有偿还责任的债务增长较快，部分地方和行业债务负担较重，地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高，形势较为严峻。在这样的财政背景下，地方政府出售公用事业的动机就可能越来越大。2010年，国务院颁布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，其中明确提出，“鼓励民间资本参与市政公用事业建设，支持民间资本进入城市供水、供气、供热、污水和垃圾处理、公共交通、城市园林绿化等领域。”结合地方政府的财政压力与中央的政策导向，公用事业民营化改革的趋势恐将不能遏止。

      三、公用事业的特殊性质及其改革的理论误区

      尽管改革的方向并不由理论的争议所决定，但我们仍然有必要对于改革的理论支撑进行学术探讨，以便于在现有改革预期的基础上提出政策建议，或提出更加长远的制度规划。

      服务于一般性生产企业的私有化改革理论并不能完全适用于我国的客观实际。在社会主义市场经济体制的建立过程中，包括公用事业在内的我国国有企业已经基本完成了政企分开、权责明晰、独立核算、自负盈亏的改革措施，政府对于企业的干预主要通过具体的制度约束完成，而非不稳定的政治命令，企业管理者的任命也开始探索市场化招聘的模式。因此，产权理论、公共选择理论、软预算约束理论、棘轮理论中所描述的国有企业弊端并不存在或不明显存在于我国的国有经济中，它们不能构成当前公用事业深化民营化改革的理论依据。

      但从另一方面看，我国公用事业中的国有企业改革的结果与倡导私有化改革的学者所制定的目标相一致，这是否是一件好事呢？答案恐怕是否定的。《私有化的局限》一书中指出，公用事业私有化的失败表现包括：（1）未能显著减少财政的支出；（2）服务质量显著下降；（3）产品或服务价格增加；（4）企业裁员，引发失业；（5）造成当地环境污染等其他社会问题。这些问题的产生与私有化甚至市场化改革的逻辑和公有事业的行业特点有密切的关联。

      首先，公用事业提供的产品属性为准公共品，准公共品属性即意味着：其一，公用事业提供的产品具有较强的民生保障功能，是民众日常生活水平不可或缺的；其二，这些产品并不是充足的，在产品和服务的数量和品质上随着居民消费水平的变化而呈现差异，因此在民营化改革中，民营企业要求充分的生产和销售中的自主权，并追逐附加在这种主观能动性中的利润空间。这就使得生产者通过抬高价格的方式增强其收益成为可能，使公用事业成为新的资本增值的温床。实际上，企业在竞标时的高溢价，就往往通过获得公用事业的长期经营权后制定垄断价格的方式，将溢价成本转嫁到消费者身上。在我国，已有昆明水务改革的案例。2005年，昆明市自来水集团与威立雅签署合作协议后，2006年、2007年昆明水价连续上调，居民生活用水成本达2.8元/吨，在各大省份省会城市中高居第8位。近年来我国在公用事业的产品和服务的供需关系上呈现出了供不应求的现象，这源自于改革开放以来我国人均收入的较快增长和公用事业投入的不足。然而需要注意的是，我国公用事业的供不应求现象伴随着公民公共品、准公共品的支出在收入中占比的增大，公民的准公共品消费负担在加重，包括水消费成本在内的一些准公共品消费成本甚至接近了发达国家水平。(24)这意味着公用事业服务的供给量的提升绝不应以服务价格的进一步提升、居民消费负担的加重为代价，资本导向的私有化改革方案是与公用事业的产业特征相违背的。国外公用事业改革的失败案例比比皆是，具体如下表所示：

      

      其次，公用事业具有自然垄断属性，市场机制在资源配置中发挥的作用有限。支持民营化改革的观点除了认为私人资本具有较强的主观能动性外，还认为民营者的引入可以加剧服务提供方之间的竞争。当企业处于完全竞争的市场中，消费者具有较大的选择空间，个别企业的经营状况利好的同时可以说明消费者对其提供产品或服务的认可和信任，这时提供优质服务的企业获得了较大收益，而以货币投票的消费者获得了优质产品或服务，企业的效益与消费者的效益是相对一致的。但公用事业往往具有较强的地域性，呈现自然垄断特征，消费者不能以货币投票，而只能以脚投票，居民的生活流动性一般较弱，这就使得买卖双方地位明显不均等。自然垄断行业引入竞争，只能通过分离经营权和所有权、竞标经营权的方式实现。又由于公用事业在物理属性上表现出较强的网络性，即产品从生产到消费的核心过程不仅在于生产过程，同时包含传输过程，供水、供热、供电、供气等产业内含着广阔的管道架设，沉淀成本很大，经营权的时段划分太过分散，会妨碍固定资本的创新，因此在竞标的过程中企业常常可以一次性获得数十年的地区公用事业主导权。这样长期的经营权也就使得市场竞争的引入名存实亡。垄断不仅不利于消费者与企业间的博弈，也弱化了政府与企业的议价能力。法国格勒诺布尔在1989年进行了供水服务的私有化并授权苏伊士公司进行当地的水务管理；其后，尽管有迹象表明该公司通过做假账和操纵经济指数等方法抬高供水价格，但政府却由于畏惧终止合同所需支付的巨额赔偿而犹豫不决，只能与苏伊士公司进行长期的法律博弈，在政府与当地社会团体的共同努力下，至1998年才争取到对于苏伊士公司行为不合法的宣判。吸取了这一教训后，格勒诺布尔政府重新将供水服务收归市有。(30)

      再次，在效率与安全的目标原则之间，公用事业应更加侧重于安全原则。劳动生产率的变化，通常是衡量私有化成败的关键指标，但由于公用事业不仅关系到居民的生活体验，还可能关系到其生存问题和健康问题，因此保障安全底线有时比投入产出比的提高更加重要。2014年4月10日，兰州市威立雅水务公司检测发现其出厂水苯含量最高超过国家标准20倍。消息一经传出，立刻在城市内造成了民众恐慌和抢水风潮。公用事业一旦出现问题，其结果往往是不可估量的，因此采用追求利润最大化的市场效率原则可能对其侧重基本权利保护的安全原则造成冲击，引起不良的社会反映。

      最后，公用事业部门既提供一般消费品，也提供资本品。作为资本品生产的公用事业，不需要具备准公共品提供者的公益性，可以更多地适用市场原则，但也不仅应用市场原则。公共事业大部分部门处于产业链的顶端，其供给能力和供给品质量将对整个产业链造成辐射性的影响；其行业不仅取决于自身的管理，也依赖于后续产业链的延伸，越是庞大和先进的后续产业群，越能够从需求上为产业链上游部门提供更加广阔的市场，并从先进制造、信息技术等方面对其提供支撑。因此，公用事业的发展，对于我国宏观经济是具有显著影响的，在消费环节表现在优质的产品供给可以为居民扩大消费领域的提高创造平台(如优质的交通设施建设有利于扩大居民的私人用车需求，优质的通信设施建设有利于扩大居民的信息消费需求等)，廉价的产品供给可以减少居民的准公共品消费负担，将更大的消费需求释放到私人消费品方面。在生产环节表现在优质廉价的产品供给可以保障下游企业的正常生产需求，降低其生产成本，为其提供更大的利润和积累空间，促进其产业扩张或技术革新。公用事业与一般性生产行业间的关系可类比工农业间的关系，需要通过工农业剪刀差的方式优先工业发展，由政府补贴农业的损失；在工业基础完备，尤其是机械生产能力较强之后，再对农业通过农机补贴等方式进行反哺，促进农业的机械化。这种侧重性发展模式与将各个行业抽象平等对待的彻底的市场模式也应进行区分。

      四、对我国公用事业改革的反思

      从20世纪90年代至今的改革历史来看，我国公用事业的民营化不是改革中独立的举措，而是公用事业企业从公共性、准公共性向资本化、强调盈利性方向纵深发展的结果，这种发展方向既包含民间资本和外资的引入，也包含国有公用事业企业自身的资本化改革；市场化导向则是以加强行业竞争为改革目标，在公共财政开支压力较大的背景下引入民间资本和外资的具体方式。如果将民营化与国有企业本身的资本化完全分割考察，将价格上涨和质量下降简单地归因为私人企业的趋利性，就不能解释客观存在的私人企业与国有企业共存于物价上涨和安全事故中的现象。考察自来水、燃气等行业的整体利润状况可以看出，自2002年的民营化改革以来，公用事业的利润总额都产生了显著增长，自来水、燃气行业分别从亏损扭转至2013年的盈利115.08亿元、383.93亿元，其中包括国有及国有控股企业的52.25亿元和172.36亿元。安全事故的整理可以供水行业为例，除事故原因明确、供水部门主动处理的事件外，近年来还包括2009年的湖北南漳“泥水门”事件、2012年的江苏镇江水污染事件、广东东莞水污染事件和2014年的兰州自来水污染事件等，其中涉及的供水企业既有浙江浦峰集团、法国威立雅集团等民资、外资企业，也包括镇江市自来水公司、东莞市东江水务有限公司等国有企业。从用水价格来看，全国省会城市中自2007～2012年涨幅最大(均超过50%)的城市贵阳、南宁、青岛、银川的供水企业均是北控水务集团、(31)南宁建宁水务投资集团有限责任公司、青岛水务集团、中铁水务集团等上市企业或集团制有限责任公司，而同期民资及外资企业供水价格涨幅差异较大，如海口的11.6%，昆明的23.2%，兰州的25%，天津的44.1%和深圳的42.1%。(32)

      公用事业改革应该反思的不仅是否要迈出民营化一步，而且是长期以来的以资本化、强调盈利性为导向的改革思路。社会主义的基本特征是积累了的死劳动(生产资料)为人的需求服务，而非活劳动(人)成为死劳动(资本)增值的工具。公用事业作为生产领域中主要为人的基本需求服务的部分，应该更多地体现其社会主义的性质。公用事业并非不能进行市场化的改革，但必须严格地考察和界定改革的范围，并为市场竞争设定合理的目标。其中属于资本品生产的部分，给予其充分的生产自主权，赋予其一定的逐利属性能够更好地适应资本品市场的需求，激发企业自身的主观能动性；而属于民生保障性物资生产的部分，仍需要在价格管制、质量控制等方面向国际先进水平看齐，设立明确的私人资本的准入门槛，在竞标过程中优先考虑企业在价格、服务质量等方面的承诺，而非企业转让时的溢价幅度、企业改革后的盈亏状况或单一的劳动生产率指标。

      此外，由于公用事业与居民生活密切相关，监督体制在构建的过程中应充分吸收当地的市民和社会团体。公用事业的问题而引发公共危机事件时，对企业与政府的不信任和信息沟通的不畅而导致的居民个人恐慌和其他不理性因素，往往起到推波助澜的作用。2015年4月爆发的重庆医改叫停事件即是一个鲜活的例子。《重庆市医疗服务项目价格(2014年版)》中六大类项目价格进行了结构调整，其中大型设备检查、检验类项目价格降低，而诊查、护理、治疗、手术类项目价格被不同程度提高。尽管官方解释称价格调整后居民医疗的总费用支出并无显著变化，但受提价项目之苦的尿毒症等患者中却爆发了群体抗议运动。公共事业单位或部门作为公共服务价格的制定者，考虑不周全的情形出现不可避免，但扩大价格制定的公众参与，增强决策的民主性、公开性，保障公民在企业服务、处理安全事故中的知情权，有助于提高公用事业的公信力，在危机面前最大限度地保持社会稳定。

      ①Coase R H.,"Problem of Social Cost",Journal of Law & Economics,vol.3,no.1(1960).

      ②安东尼·唐斯著，姚洋、邢予青、赖平耀译：《民主的经济理论》，上海：上海人民出版社，2010年。

      ③科尔奈：《短缺经济学(上)》，北京：经济科学出版社，1986年。

      ④Berliner J.S.,"The Informal Organization of the Soviet Firm",The Quarterly Journal of Economics,vol.66,no.3(Aug.,1952).

      ⑤Crain W M,Zardkoohi A.,"A Test of the Property-rights Theory of the Firm:Water Utilities in the United States",Journal of law and Economics,vol.21,no.2(Oct.,1978).

      ⑥Bruggink T H.,"Public versus Regulated Private Enterprise in the Municipal Water Industry:A Comparison of Operating Costs",Quarterly review of economics and business,vol.22,no.1(1982).

      ⑦Feigenbaum S,Teeples R.,"Public versus Private Water Delivery:A Hedonic Cost Approach",The Review of Economics and Statistics,vol.65,no.4(Nov.,1983).

      ⑧Bhattacharyya A,Parker E,Raffiee K.,"An Examination of the Effect of Ownership on the Relative Efficiency of Public and Private Water Utilities",Land Economics,vol.70,no.2(May,1994).

      ⑨Idelovitch E,Ringskog K.,"Private Sector Participation in Water Supply and Sanitation in Latin America",World Bank Publications,1995.

      ⑩王俊豪等：《中国城市公用事业民营化绩效评价和管制政策研究》，北京：中国社会科学出版社，2011年，第10-11页。

      (11)王俊豪等：《中国城市公用事业民营化绩效评价和管制政策研究》，北京：中国社会科学出版社，2011年，第40-41页

      (12)常欣：《规模型竞争论：中国基础部门竞争问题》，北京：社会科学文献出版社，2003年。

      (13)肖兴志：《自然垄断产业规制改革模式研究》，大连：东北财经大学出版社，2003年。

      (14)王俊豪、周小梅：《中国自然垄断产业民营化改革与政府管制政策》，北京：经济管理出版社，2004年。

      (15)Hjalmarsson L,Veiderpass A.,Efficiency and Ownership in Swedish Electricity Retail Distribution,Springer Netherlands,1992.

      (16)Klein M,Irwin T.,"Regulating Water Companies",Washington,DC:World Bank,1996.

      (17)Hall,D.,"Water in Public Hands",PSIRU:London www.psiru.org,2001.

      (18)魏伯乐、奥兰·扬、马塞厄斯·芬格著：《私有化的局限》，上海：上海人民出版社，2006年。

      (19)石淑华：《中国公用事业民营化改革的若干反思》，北京：中国经济出版社，2012年，第97-98页。

      (20)刘戒骄：《公用事业：竞争、民营与监督》，北京：经济管理出版社，2006年。

      (21)王俊豪等：《中国城市公用事业民营化绩效评价和管制政策研究》，北京：中国社会科学出版社，2011年。

      (22)谢地、刘佳丽：《深析政府与市场关系之困——公用事业市场化改革的中国之路》，《人民论坛·学术前沿》2015年第12期。

      (23)严宏、孙照红：《城市公用事业民营化与地方政府转型——以兰州自来水污染为例》，《马克思主义与现实》2014年第5期。

      (24)石淑华：《中国公用事业民营化改革的若干反思》，北京：中国经济出版社，2012年，第127-133页。

      (25)魏伯乐、奥兰·扬、马塞厄斯·芬格著，王小卫、周缨译：《私有化的局限》，上海：上海人民出版社，2006年，第146页。

      (26)魏伯乐、奥兰·扬、马塞厄斯·芬格著，王小卫、周缨译：《私有化的局限》，上海：上海人民出版社，2006年，第138页

      (27)魏伯乐、奥兰·扬、马塞厄斯·芬格著，王小卫、周缨译：《私有化的局限》，上海：上海人民出版社，2006年，第39页

      (28)魏伯乐、奥兰·扬、马塞厄斯·芬格著，王小卫、周缨译：《私有化的局限》，上海：上海人民出版社，2006年，第66页。

      (29)魏伯乐、奥兰·扬、马塞厄斯·芬格著，王小卫、周缨译：《私有化的局限》，上海：上海人民出版社，2006年，第70页。

      (30)石淑华：《中国公用事业民营化改革的若干反思》，北京：中国经济出版社，2012年，第33-35页。

      (31)需要特别说明的是，北控集团取得贵阳水司的转让权是在2010年10月，而水价暴涨则在2010年4月，但由于转让项目的谈判自2010年1月即开始展开，因此价格上涨很可能是转让成功的关键性因素，转让时间晚于涨价时间并不排除市场化竞标对于贵阳水价增长的影响。

      (32)根据中国水网相关数据整理。

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