社会政策是摆脱经济危机的良策——国际金融危机再反思，本文主要内容关键词为：良策论文,经济危机论文,金融危机论文,政策论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
关于2008年国际金融危机爆发的原因，学术界至今仍是莫衷一是。其中，社会学者认为经济危机在某种意义上来讲是国家忽视社会政策的作用而产生的危机。[1]对此，笔者认为，2008年国际金融危机本质上仍然是马克思所论述的“生产相对过剩”所导致的危机，而社会政策的重要作用则在于调节资本主义基本矛盾所导致的两个方面。从理论上讲，如果社会政策的作用得以良好设计和发挥，则可以调节收入分配差距，削弱市场自发发展所带来的负面效应，从而熨平经济周期，减弱经济危机发生的可能性。早在19世纪70年代，针对古典主义的自由市场理论，德国的经济学家们就曾经提出，市场失灵这个世界性的问题，必须由国家政府用社会政策来加以矫正。关于社会政策的含义，德国学者瓦格纳1891年在他发表的一篇论文中提出，社会政策是运用立法和行政手段，调节财产所得和劳动所得之间的分配不均问题，这是第一次给予社会政策以科学的解释和定义。从那时到现在的100多年里，这一概念得到了世界各国政府及学术界的基本认可。如今，它被普遍定义为：所谓社会政策，是指以社会公正为理念依据，以解决社会问题、保证社会成员的基本权利、改善社会环境、增进社会的整体福利为主要目的，以国家的立法和行政干预为主要途径(但不是唯一途径)而制定和实施的一系列的行为准则、法令、条例的总称。[2]104其核心是解决市场经济制度下公民的社会保险。社会学者的观点在此次危机中似乎也得到了印证。20世纪70年代发达国家的“滞涨”之后，国际社会新自由主义思潮占领上风，对社会政策的抨击让福利政策的理论让位于自由市场经济，而此次危机发生后，全球各国再次反思社会政策，强调社会政策的作用，并开始着手加强和完善社会福利体系。也正是由于全球各国社会政策的不断完善，社会对危机的承受能力不断提升，才使得在全球失业率不断上升，居民收入下降的情况下，各国居民与企业家仍然能够保持一定的信心，从而保证一国经济能够相对平稳地运行，在较短的时间内摆脱经济危机。另外，纵观历史，我们也不难发现，社会政策历来就是应对经济危机的主要方式之一。
二、历史回顾
20世纪30年代的经济危机和“大萧条”，使各种社会政策在世界各国陆续问世。1929年，资本主义第一次世界性经济危机爆发，这是资本主义发展史上延续时间最长、波及范围最广、打击最为沉重的一次经济危机。面对危机，美国采取了著名的“罗斯福新政”，新政主要包括了以下内容：(1)实施社会保障政策，开创了美国特色的福利国家制度的新时期；(2)实行收入再分配，缩小收入差距，抑制贫富分化；(3)以工代赈，解决就业；(4)稳定农产品价格，增加农民收入；(5)建立公平劳动标准法，保障工人的权利。这一系列政策都旨在加强社会的整体福利，形成合理的收入分配结构，从而为经济的长期持续发展奠定坚实的基础，属于典型的社会政策序列。同样，德国在面对20世纪30年代经济危机时，纳粹政府同样开展了一系列社会改良以应对危机：希特勒上台后就开始重建社会保障体系，落实社会福利政策，增加和提高国民的社会福利，通过“劳动美化活动”来改善工人的劳动条件和劳动环境，扩大了职工的有薪休假制度。同时，希特勒政府还试图调节社会结构，减缓社会收入差距。[3]这些社会改良措施为德国经济和民众信心的恢复提供了重要的支持。英国同样采取了相似的做法，二战以后，英国几乎成为一片废墟。即使在这样的背景下，英国于1945年前后，推出了一系列的社会政策，逐步建立了比较完备的社会政策体系。总之，20世纪上半叶，作为世界的经济强国，美国、德国和英国在社会政策方面的举措，为这些国家社会经济未来的长期可持续发展奠定了坚实的基础，其做法值得其他资本主义国家和地区借鉴和推广。
社会政策不仅仅是发达国家应对经济大萧条的重要策略，其重要性在20世纪90年代的几次地区金融危机中同样得到了体现。1997年，亚洲金融危机爆发。韩国之所以能够走出危机并实现经济的快速发展，除了在IMF的倡导下所进行的金融改革和企业改革之外，很重要的一点就是，金融危机促成了韩国转变社会政策发展思路。在短期救济方面，韩国政府扩大失业保险范围、降低享受资格，并且所有企业都要按月为职工交纳失业保险金。[4]60另外，韩国政府还专门成立了负责职工再就业的机构，失业人员可以免费接受再就业培训。在长远制度建设方面，在东亚金融危机之后，韩国政府用了10年左右的时间建立和完善了社会保护体系，建立积极支持中小企业的机制，大力发展教育，从消极的社会政策走向积极的取向，为韩国的快速崛起发挥了至关重要的作用。
社会政策的反危机作用在拉美应对金融危机的过程中得到发挥。2001-2002年阿根廷爆发以债务为核心的经济危机，面对严重的危机状况，阿根廷正义党政府强调将促进社会就业、提高收入分配公平度和克服贫困置于首要地位，维护人民民主权利，特别是社会弱势群体的权利，阿根廷政府更是积极履行政府保护和扶植弱势群体的社会职责。总体而言，正义党政府应对危机的措施可分为两类：一是短期的应急性措施，即通过制定更有针对性的社会救助计划，以减轻危机对贫困民众造成的直接影响；二是中期措施，即通过调整收入再分配机制，制定切实有效的教育、卫生、就业方面的民生计划，用以改善贫困家庭获得资源的能力和条件，防止暂时性贫困演变成为长期性贫困，阻止贫困在代际间转移。[5]6正义党政府所采取的这一系列社会政策对于稳定危机下阿根廷的社会形势、改善收入分配状况、缓解社会冲突，发挥了积极作用。随后，阿根廷连续三年实现恢复性经济增长，社会形势大大好转，贫困率与失业率明显下降。
以上的案例分析充分说明了社会政策是反危机措施的重要组成部分，面对历史经验，在此次金融危机中，各主要经济体究竟采取了哪些社会措施呢？
三、国际社会的现实选择
面对2008年国际金融危机，全球各大经济体采取了积极的反危机措施，与历史的选择相似都将加强社会政策作为应对金融危机的重要政策和措施，再一次彰显了社会政策的重要作用。美国、中国、德国以及日本等主要经济体从欧盟强调“社会保障是危机中保护社会的稳定器”，到美国总统奥巴马提出要改革医疗制度等，各国都在重新审视危机对社会福利的冲击，并纷纷制定社会政策来缓和危机。[6]30
(一)美国：奥巴马堪比罗斯福
在大萧条以来最严峻的经济危机阴影笼罩下，奥巴马在2009年1月就任美国总统以后，进一步采用了在美国久违的反危机措施，即“奥巴马新政”。新政共分为三个部分：其一为拯救陷于困境的金融业，奥巴马政府为此推出了公私合营的投资基金，政府提供担保并融资，帮助银行剥离10000亿美元的“有毒资产”。其二为奥巴马政府提出的总额为7800亿美元经济复兴计划(35%用于减税，65%用于投资)①，具体包括下述内容[7]：第一，启动大规模的公共工程建造计划，创造至少250万个工作岗位。第二，更新联邦建筑物旧的暖气系统，使联邦建筑节能化。第三，为全国学校建筑安装节能系统，为教室购买新的计算机。第四，在全国范围内扩展宽频网络系统，使更多的人能够使用互联网。第五，更新医疗机构的设备，推进病历电子化，并给低收入阶层提供医疗保险。第六，实行总额为2750亿美元的减税计划，以促进人们的消费支出。第七，推进清洁能源的开发，以进一步提高环境质量。其三，通过创纪录的2010财年预算案，修改后的总额为3.4万亿美元的政府财政预算法案将使美国2010年的财政赤字达到1.3万亿美元，约占美国GDP的8.5%。
历史惊人地相似，在这次危机中，人们很自然地将“奥巴马新政”与“罗斯福新政”联系在一起，因为二者都将社会政策作为美国走出危机的重要手段。例如，1929年大萧条时期，美国出台了工会立法、最低工资标准和社会保障法等法律，以强化工会力量，提高工人工资，进而增强工人阶级的购买力和有效需求。1935年通过的《社会保障法》，不仅使美国确立了较完善的社会保险计划和失业补助计划，而且这一计划从1942年推出，至今仍在实施之中。在本次危机中，奥巴马在上任半个月左右时间里，就签署了11项行政命令，其中4项是旨在帮助工会加强其权利。奥巴马认为，劳工运动不是问题的根源，而是解决问题的出路的一部分。他强调，没有强大的劳工运动就没有强大的中产阶级。此外，奥巴马还不失时机地启动了美国迫切需要的医疗改革等其他社会政策。在此之前，美国还从未建立过覆盖全民的医疗保障体系。奥巴马政府采取的社会政策对美国经济复苏产生了积极的影响，从2009年3月至2010年底，密歇根居民消费信心指数不断上扬，美国经济逐渐步入缓慢复苏的通道②。然而，值得注意的是，奥巴马政府在大规模增加社会福利支出规模的同时，也增加了美国政府的财政赤字风险，美国的“财政悬崖”至今尚未完全解决。
(二)中国：完善社会政策
思考2008年国际金融危机对中国经济的影响，大部分经济学者认为，中国受危机影响的根源在于中国的经济结构——高出口、高投资、高储蓄与低消费、低工资并存的经济格局。然而，社会学者从不同的角度出发，认为中国经济结构失衡的背后，折射出的是中国社会政策的滞后与各种社会矛盾的积累。例如，吴忠明认为，这次国际金融危机显露了中国社会经济发展过程当中长期积累的重大缺陷，其中最为重要的问题就是，社会发展明显滞后于经济发展，经济发展与社会发展两者之间严重脱节，基本的社会政策严重缺位。[1]
在成功应对金融危机后，中国不断加大对教育、医疗、住房、工资等社会政策的调整与改革。早在亚洲金融危机后，中国对主要社会福利制度进行市场化改革，但是从目前的情况看，却导致了中国社会的高储蓄和低消费并存，市场化过度而影响到社会的公平问题。为了防范市场化改革带来的现代社会风险，人们普遍提高了自己的储蓄率并抑制自己的消费倾向。[3]最终，中国经济发展模式也就始终无法实现由出口驱动向内需驱动的转变，而内需不足也就成为此次全球金融危机能令中国实体经济遭受巨大损失的深层原因。2008年国际金融危机全面爆发之后，中国政府也意识到这一点，在制定大幅经济刺激计划提振经济的同时，也陆续实施了一系列的惠及民生的社会政策。
总结金融危机以来中国政府出台的社会政策，可以分为以下几个主要方面：第一，扩大政府支出在提高居民消费和民生投资方面的比重。在消费方面，中央补贴400亿元用于推进家电以及机械设备下乡工作；在民生投资方面，2009年中央政府投资总额9080亿元，主要用于保障性住房、教育、卫生、文化等民生工程以及农业科技创新等工程③。第二，进一步完善社会保障体系。在养老保险方面，在不断推进新型农村社会养老保险试点的同时，企业退休人员基本养老金有所提高，人均增长10%左右④；在医疗方面，全面开展建设农村医疗体系，2009-2011年各级政府共投入8500亿元，其中中央财政投入3318亿元，有力地保证了医药卫生体制改革的顺利进行⑤；另外，为了充实社会保障基金，2009年6月，国务院规定凡在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司，均须按首次公开发行时实际发行股份数量的10%，将股份有限公司部分国有股转由社保基金会持有⑥。第三，加大对教育的规划与完善。2008年，中国全面实行了城乡义务教育免费制度，并对所有农村义务教育阶段学生免费提供教材。同时，国家助学制度进一步完善，向中等职业学校中来自城市经济困难家庭和农村的学生提供助学金，每人每年1500元，惠及90%的在校生。
在上述政策的推动下，2009年中国GDP顺利完成“保八”的任务，GDP同比增长达到8.7%，消费对GDP增长的贡献达到52.5%，拉动GDP增长4.6个百分点⑦。另外，除了上述一些社会政策外，2010年年初，中央开始酝酿调节国民收入分配结构的具体制度措施，着力提高居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重，从而为中国经济发展方式的转变提供消费结构支撑。十八大之后，如何调节收入分配，发挥社会政策的作用让劳动者更充分地分享改革发展的成果，也成为中国新一届领导人重点考虑的问题之一。
(三)德国：重拾福利型社会
2008年金融危机对德国的经济发展造成了很大的不确定性，在这样的大背景下，德国联邦政府推出了一系列克服金融与经济危机的举措。德国政府于2008年10月13日通过了金额最高可达5000亿欧元的金融救助计划，2008年11月5日通过的名为“以促进增长保障就业”的经济振兴方案，包括15点措施，旨在防止金融危机对实体经济造成更严重的威胁。2009年2月13日，德议院下院批准政府500亿欧元的第二套经济刺激方案，措施包括加强社会保障体系、经济刺激方案等，核心在于促进增长与增加就业，维护社会安定，增强民众消费信心。正是因为这一系列的社会政策增加了个人消费和政府开支，2009年第二季度，德国经济实现了正增长。
具体而言，面对金融危机，德国的社会政策主要体现在以下几个方面：[8](1)进一步完善医保体制，强化政府主导。德国政府通过降低法定医疗保险缴费，继续加大医保的覆盖率和加强医保的力度，覆盖率达到近100%；(2)优化保险体系，完善养老保障，进一步调整养老制度。自2009年7月1日起，为应对金融危机，根据新的政策规定，德国大约有2000万退休人员养老金将会增加。此次养老金的增长幅度创下10年来之最：东德养老金增长幅度为3.38%，西德为2.41%；(3)重视技能培训，扶持中小企业，完善就业保障机制。2009-2010年，联邦劳动局将补偿企业为短期就业职工所支付社会保障费用的50%，同时，联邦预算将追加投入12亿欧元，用于基本保障求职者技能培训的资金需求；(4)降低个人所得税，减轻企业负担，提高就业水平；(5)增加家庭和儿童福利，扶持低收入人群。2009年7月1日起，领取社会救济长期失业人员家庭中的6—13岁子女的一次性补贴将在100欧元的基础上提高70%，也就是每个月可以多拿到约70欧元。
总之，这些社会政策对德国应对危机、促进经济增长、维护社会稳定、增强国民信心等方面发挥了非常重要的作用。除德国之外，西欧的其他国家，如英国、法国、奥地利、荷兰等，也纷纷出台了旨在应对经济下滑的社会政策措施。
(四)日本：重启社会政策
近二十年来，日本经济一直处于萧条状态，金融危机的发生使得原本疲软的日本经济更显恶化。为此，日本政府积极推出了以促进经济复苏为目标的经济刺激计划，以减缓金融危机对日本经济的冲击。日本的政策措施主要分为以下三个阶段：
第一阶段为稳定民众信心的紧急综合对策。2008年8月29日，日本政府出台了“实现安心的紧急综合对策”，以减轻高油价对日本经济的冲击。这一政策的总规模达11.7万亿日元，旨在减轻人们恐慌心理、实行变革以尽快建成可持续发展社会以及提高经济增长潜力。[9]60其中，在消除人们恐慌情绪方面，日本政府采取了一系列的社会政策，主要包括对居民生活和就业提供救助，进一步改善医疗、养老金和护理制度，对养育子女提供援助，控制农产品价格的涨幅等一系列措施。
第二阶段为稳定国民生活的追加扶持政策。2008年10月末，日本政府实施了总额为26.9万亿日元的追加经济对策。这一对策的内容主要以社会政策为主，其中最为主要的是向全国所有家庭支付总额上限为2万亿日元的“生活支援定额补贴”，另外还包括下调失业保险金征收比率、住房贷款减税、建立失业保障安全网、稳定金融市场、支援中小企业、增强地方经济活力等措施。[9]61
第三阶段为更大规模的经济刺激政策。在前两项政策出台之后，为了解决金融市场的问题和提振经济，日本政府出台了更大规模的刺激政策，包括上述两项对策确定的资金在内，共动用43万亿日元的公共资金，其中财政方面为10万亿日元，金融方面为33万亿日元。财政支持的内容主要包括：稳定就业对策支出；增加地方交付税以创造新的就业机会；增设紧急经济对策预备费以增加就业、扶持中小企业和促进社会公共投资及修改税制以减少国民税收负担等内容。[9]62
在以上政策的刺激下，尽管日本经济并没呈现明显的复苏态势，但其经济增长的同比下降幅度有所减缓。而且，日本经济萧条的根源在于日本的经济结构、金融体系以及日本政治局势等等一系列因素，并非短期的反危机措施所能拯救。总之，从世界前四大经济体一系列的有代表性的反危机措施中，我们可以看出，社会政策已经成为当代世界市场经济体系下一国政府调控宏观经济的重要手段。
四、理论的解析
二十世纪三十年代的大萧条，社会政策第一次展现了其对宏观经济的调控作用。然而，随着七十年代西方发达国家“滞涨”危机的爆发，新自由主义市场经济在世界逐渐流行，使得许多学者将福利国家的社会政策看做是阻碍经济增长的罪魁。然而，此次危机显示出，在资本主义自由市场条件下，资本的贪婪和对剩余价值的无限追逐导致社会收入分配差距越来越大，社会整体福利恶化，世界经济可持续发展面临巨大的威胁。因此，金融危机发生后，国际社会开始重新思考新自由市场主义的道德危机，思考其体制产生危机的必然性，思考居民消费不足与社会生产不断扩大之间的矛盾。这便是此次金融危机之后各国开始反思社会政策重要性的原因所在。笔者认为，社会政策在摆脱经济危机中的作用主要基于以下几个方面：
首先，社会政策是经济体系顺利运行的保证。社会政策所强调的原则是社会公正，即所有的公民按其贡献公平地分享社会福利和社会财富。国家经济的运转体现为生产、分配、交换、消费等社会生产总过程的四个相互联系环节的顺利运行。然而，在现在市场经济条件下，一方面，个人收入的多少更多地取决于其拥有资本比例的大小，从而导致劳动者报酬比重逐渐下降，国民收入分配趋于恶化；另一方面，基于边际消费递减规律和扩大再生产的需要，资本所有者收入中用于消费的比率较低。两方面力量的不断强化会导致社会有效需求不足加剧。根据马克思主义经济理论，这种生产相对过剩的矛盾的不断积累将会导致一国发生经济危机。在这样的背景下，大力推进社会政策体系的建设，有助于形成公正合理的现代型社会结构。通过社会政策的制定和实施，调节社会初次分配的不合理状况，改善收入分配，从而减少贫困者和低收入者的比重，扩大中等收入者的比重，形成橄榄型的社会结构，为经济生产提供强有力的消费支撑，最终形成社会生产—消费的良性循环，减缓经济危机发生的可能性。
另外，社会政策还能够有效地消除社会危机，为畅通的社会发展的良性循环机制清除障碍。在市场自发运行条件下，随着生产有机构成的不断提高，贫富差距不断扩大，失业人口不断增多，社会矛盾不断涌现。当这种矛盾积累到一定程度，在某个时期、某些地方甚至会以一种比较激烈的、爆发性的形式表现出来，导致社会动荡，经济的正常运行中断，社会政策正是解决这些矛盾的主要手段。
其次，社会政策是居民消费信心和企业家生产信心维持的保证。现代的经济危机除了生产相对过剩之外，更多表现为信心危机。社会保障政策体系的建立，能够分散社会成员面临的市场风险，从而大幅度地缓解社会成员在养老、医疗、失业等方面的后顾之忧，对未来的生活能够形成一个相对稳定的预期，相应地减少个人储蓄，增加个人支出，保持消费信心。居民消费信心恰是一国经济走出危机的保证，现在居民消费信心指数也已经成为一国监测经济发展的重要指标。
最后，社会政策本身就是促进经济发展的生产力。当前的社会政策，早已不仅仅是一个再分配机制，已经成为一个国家经济发展的重要组成部分，在如今的国家经济社会发展中具有重要意义。社会政策的实施领域——促进就业与社会保障、教育、医疗服务以及针对社会弱势群体的福利政策，都可以增加劳动者的收入和就业机会，改善生活质量，提高经济效率，从而起到拉动经济增长、促进社会和谐的作用。具体而言，第一，实施积极促进就业的政策能够直接增加劳动力总量，而劳动力供给增加是经济增长的基本因素；第二，加强教育和培训，注重对人力资本的投入，有效地提高劳动者的素质，是促进经济社会发展的重要因素；第三，危机发生时，提高对社会弱势群体的福利支出，可以形成有效的社会需求，从而促进经济复苏，这也是财政政策自动稳定器功能的重要内容。
五、小结
总而言之，纵观危机的发展历史表明，社会政策已经成为摆脱经济的重要手段。一方面，在危机发生时实施促进就业的政策、扩大福利支出等有效的社会政策，不仅可以扩大社会的有效需求，而且可以增加生产供给，形成生产—消费的良性循环，进而促进经济的复苏；另一方面，完善的社会政策可以减缓资本主义的基本矛盾以及削弱中国等转型经济体在市场化过程中的潜在风险，从而减缓甚至防止经济危机的发生。在2008年金融危机之后，各界对社会政策应对危机的作用的认识逐步走向趋同。尽管有部分学者将2010年欧元区债务危机爆发的原因归咎于欧洲的社会福利体系，然而正如鲁全(2010)分析的那样，通过考察全球社会保障制度发展与经济发展关系的历史进程和欧洲不同类型福利体制典型国家都未遭遇主权债务危机的现实充分说明，社会保障制度不是导致欧债危机的主要原因。[10]94在未来经济发展的过程中，各国政府必须进一步重视社会政策的作用，从而为经济社会的持续稳定发展奠定坚实的基础。
注释：
①详情参见东方财富网专题：奥巴马公布新一轮经济刺激计划，http：//topic.eastmoney.com/abmjjcj/。
②详情参见东方财富网数据中心：http：//data.eastmoney.com/cjsj/foreign_0_17.html。
③详情参见财经网：“政府工作报告——2009年3月5日在第十一届全国人民代表大会第二次会议上”，http：//www.caijing.com.cn/2009-03-05/110113013.html。
④详情参见搜狐网：“企业退休人员基本养老金今年将提高10%左右”，http：//money.sohu.com/20090107/n261618746.shtml。
⑤详情参见新华网：“授权发布：医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009-2011年)”，http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2009-04/07/content_11142999_2.htm。
⑥详情参见新华网：“国务院决定在境内证券市场实施国有股转持政策”，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2009-06/19/content_11569015.htm。
⑦详情参见新华网：“聚集2009年度经济数据”，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2010-01/21/content_12848413.htm。