双重转型、双重张力与流动人口治理框架的建构，本文主要内容关键词为：流动人口论文,框架论文,张力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C912.5；C92 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2015)06-0078-08 长期以来，流动人口为城市发展提供了丰富的廉价劳动力资源，被视作推动中国城市经济快速发展的重要基础。随着流动人口的代际更替及其权利意识的逐步增强，他们对城市生活提出了更高的要求。然而，新中国成立后确立的户籍制度从制度设置上强化了“属地管理”为基础的资源分配和权利供给体系，从而导致流动人口的诉求很难在这种制度体系中得到充分的回应和满足。即便这一体系随着市场化改革和更大规模的人口流动而出现了松动，但总体而言流动人口并没有被赋予与城市本地居民同等的权利待遇，因此是城市的“边缘群体”。而“流民恐慌”这一源自传统社会的社会意象仍然构成了当今城市对流动人口的社会认知基础。这一认知结构导致城市政府通过各种现代化的方式强化对流动人口的社会管理。与以往刚性和粗放的管理模式不同的是，城市社会当前在流动人口的管理方式上显得更为柔性化和人性化，同时管理技术则更加精细化和隐性化，但管理技术的改进并没有从根本上解决流动人口治理中的深层次张力。因此如何适应“流动的社会”，创新针对流动人口的社会治理体制，仍然是当前城市社会面临的重大难题。 本文认为，流动人口治理体制机制的创新有赖于若干前提条件。首先有必要理清治理的现实背景并对存在的主要矛盾展开分析，尤其是需要对流动人口与城市政府、不同层级和不同条线的政府之间是如何互动的问题形成系统而正确的认识。其次是需要探究为什么一些来自上层的惠民政策、理念和意愿并没有在基层得到有效的贯彻实施，其背后的制度性因素和体制性障碍是什么。上述问题理应成为流动人口治理研究领域的核心问题和实地调查的重点。而在理论上为研究这些问题提供一种框架，有助于我们理清具体研究的思路和方向，也是我们进行相关调查研究和政策设计的重要起点。本文即尝试构建一个关于流动人口治理的初步的总体性框架，试图为探究流动人口治理的具体运作机制及相关学术和政策研究提供一个理论参照。 一、流动人口治理的双重转型与双重张力 破解流动人口治理难题的合理有效之道，自然是建基于清楚地认识和判断当前中国流动人口治理困境的现实背景的基础之上。我们认为，这一现实背景的典型特点是流动人口治理过程中所内生的双重转型和双重张力。 1.双重转型 双重转型是指政府的治理理念和治理方式，以及流动人口群体自身都出现了明显的转变，前者是从一种基于权力运作的管控逻辑在转向一种服务与治理兼重的理念和方式，后者则是由流动人口代际更替所导致的群体特征及其行为模式的大转变。关于政府对于流动人口的治理转变，国内学者已经进行了大量的介绍和综述。①对此形成的基本共识是，政府对流动人口的治理理念与方式正沿着从社会控制到社会管理再到社会治理这一清晰的途径转型。 1958年《中华人民共和国户口登记条例》确立了城乡分割的户籍制度，严格限制了人口的流动，更是取消了流动人口在城市的权利和待遇。从1980年代中期开始，国家开始允许农民在自筹资金、自理口粮的条件下，进入城镇务工经商。1989年到2000年，国家开始放宽了人口流动，从控制盲目流动进入到规范流动阶段。宽泛地说，从改革开放到世纪之交，这一时期国家对流动人口的治理总体而言是非常粗放的，更多的是对流动人口的严格管控而不是提供服务和赋予权利。本世纪以来，国家对流动人口的治理理念和政策出现了较大转变，更加突出以人为本的理念。这体现在一系列实质性的政策举措上，比如2001年底开始取消针对流动人口的各项管理性收费；2003年国务院办公厅1号文件要求各地取消对企业使用农民工的行政审批，强调对农民工和城镇居民应该一视同仁；2004年实施《工伤保险条例》，首次将农民工纳入保险范围。可见在这一新的阶段，政府特别是上层政府在努力为流动人口创造更为宽松的生活和工作环境。与理念转变相对应的是治理模式开始将服务和管理并重，而政府角色也在逐渐向服务型政府转变。2007年之后，治理理念和治理模式发生了更为根本性的转变，体现为国家对流动人口的市民化待遇和公共服务均等化的强调，城乡发展一体化战略的提出以及户籍制度改革的推进。2014年，户籍制度改革分类推行，要求县和大部分地级市加快放开户籍，让落户人员享受公共服务，在大城市推动公共服务由户籍人口向常住人口拓展，推行居住证制度等。总之，基于理念转变的制度转型来对流动人口进行更加科学合理的综合治理，构成了新世纪以来流动人口治理的重要转型背景之一。 与此同时，流动人口自身的转型是不可忽视的另一个重要背景。流动人口群体自身的转型主要包含两个层面，一是流动人口的代际更替，即新生代流动人口日益成为该群体的主体，这不仅仅只是一个简单的人口特征的变化，而且意味着流动人口在流动模式、市民化意愿、生活轨迹、权利意识和意愿诉求等方面都发生了重大改变。另一层面则是附着于代际更替上的流动人口主体性、能动性及抗争能力的大幅提升。这从一些研究中即可看出，由于新一代以农民工为主体的流动人口的权利意识和权利诉求显著提高，他们为争取自身权利的抗争行动也已不是个案事件。②由于流动人口规模十分庞大，政府的治理理念和治理体制转型一旦滞后于流动人口自身的转型——主要表现为流动人口权利诉求无法在既有的治理框架中得到制度化的解决途径，社会不稳定因素显然便会激增。因此，有学者呼吁针对流动人口利益诉求的变化，政府的管理体制必须做出回应，不能只分享红利不给予服务。③当然从总体上来看，流动人口的转型与政府的治理体制的转型是叠合在一起的。不过也应该看到，政府的这一转型在基层政府层面因地而异，也就是说这一转型并没有在基层政府层面同步化。 2.双重张力 前述流动人口治理背景的双重转型揭示，一方面是流动人口的主体性和权利意识大大增强，另一方面是政府对于流动人口的治理理念和方式发生了积极的转变。双重转型也表明，流动人口治理体制的改变是不同主体特别是流动人口与政府之间互动的结果。值得注意的是，理论上来说双重转型的方向既是一致也是互相促进的，然而在实践过程中，当前流动人口的社会治理体制却仍然面临着双重的深层次张力。 第一重张力是流动人口的需求与社会治理体制回应之间的张力，表现为社会治理体制的慢速和被动转变与流动人口权利意识及权利主张的快速增长之间不完全同步。与第一代流动人口不同，新生代的流动人口对于其自身在城市的生活提出了更高的期望和要求，他们渴望真正融入城市，希望获得与本地居民同等的至少是接近的社会权利。这种诉求对既有的治理体制造成了相当大的压力。因为当前的社会权利配置仍然是基于户籍制度的框架，地方政府在资源配置时基本上还是以本地户籍居民为主要考虑对象。如一些城市推行的积分入户制度，给流动人口中的优秀分子通过获得本地户籍进而享受同等待遇提供了机会。不过，这种做法虽然倍受社会各界称赞——因为积分入户制相对于以往的做法相对有所进步，但事实上仍在以户籍身份作为能否享受与本地居民同等的资源服务的衡量标准。也就是说，无论流动人口在当地生活工作多少年，他们只有获得本地户籍才能享受到同等待遇。 而且，虽然一些地方政府尝试将常住人口纳入公共服务范围，但总体上并不乐观。输入地政府在人口压力、财政收入等多重压力下，对为流动人口提供同等或接近的公共服务仍然既缺乏财政资本，也缺乏足够动力。以流动人口最为关注的流动儿童的教育为例。我们在杭州市J镇的调研发现，本地有公立幼儿园8所，私立幼儿园11所。公立幼儿园由于依靠本地财政投入，因此主要服务本地居民，公立幼儿园仅在其招生名额超出了本地生源的情况下，才会向流动人口开放招生。而实际上每年超出的招生名额非常有限，每个公立幼儿园大概只有10%的名额留给流动儿童。于是，大量的流动儿童由于无法进入公立幼儿园而只能进入“不规范”的私立幼儿园(这里的不规范是指没有得到教育部门的正式批准)。这些“不规范”的幼儿园在管理上对于该镇而言始终是个棘手的问题。因此政府部门也讨论过通过创建更多的公立幼儿园来取代良莠不齐的私立幼儿园。问题在于，流动人口本身也在追求更好的公共服务。更多更好的公共服务对于流动人口实际上构成了城市的一种拉力。因此一旦该镇建立更多公立学校，预期会涌入更多的流动人口。这样，流动人口的公共服务需求和地方政府的供给能力之间的张力在既有的体制下始终是无法化解的。 流动人口治理的第二重张力是不同层级政府以及政府的不同条线部门之间的张力。一般而言，治理理念更多的是中央精神的表达，管理体制则落实在地方的省市政府，工作机制的谋划由直接面对流动人口的基层政府来完成，具体执行则主要是通过乡镇街道一级来实施。长期以来，社会上流行着“上面的经是好的，被下面的和尚给念歪了”的观念。这事实上是将治理失败的主要责任推给了地方政府特别是跟老百姓直接打交道的基层政府。的确，中央政府对于流动人口的治理理念体现出了鲜明的惠民取向，如“服务型政府”、“以人为本”、“公共服务均等化”等理念都展现了更为现代和包容的政府形象或政府目标。但这些理念的实现最终必须依靠地方政府的管理体制创新，如待遇确定机制、财政分担机制、财政转移支付机制、资格审查机制和公共服务享受机制等制度机制的转变。然而与理念转变相比，制度机制的转变由于受制于更多复杂因素的限制，其转变过程必定会相对缓慢一些。因此在中央政府新的理念和目标出台以后，有时候基层政府的行为在短期内达不到流动人口的预期也是正常现象。 基层政府之所以在流动人口治理上承受了更大压力，还在于基层政府只是制度政策的执行者，其可用于社会治理的资源很少，因而本身并没有足够大的行动空间。如有研究就指出，“各项专业化管理服务要求由街道综合承担实施，而街道不是执法主体，没有执法权，四项重点等领域违法行为的查处，权力都在部门”④。而市区职能部门又并不是直接面对和服务流动人口的部门，其主要是通过对更低一层级的基层政府采取考核的工作方式来推进流动人口的治理工作。考核指标的设计通常是按照中央和省市精神来制定。在考核的指标上，管理性的指标通常是硬性的、一票否决的，比较容易量化测量，而服务性的指标则是柔性的，较难量化测量。这就导致街镇基层政府把“不出事”作为社会治理的首要目标。⑤而从流动人口的诉求而言，他们期待的是地方政府提供更多更好的公共服务。这样就使基层政府陷入左右为难的境地。我们在昆山市Z镇的调研就发现，由于无法安置更多的新昆山人子女到当地学校就读，家长们把不满全部发泄到镇政府干部身上。为了争取其子女的就学权利，他们利用来自一系列中央精神和政治话语(如“新昆山人的权利”、“公共服务均等化”和“服务型政府”等)作为口号来批评基层政府的不作为，指责本地政府没有贯彻上级精神。而镇政府工作人员在访谈中更是大吐苦水，因为安置这些新昆山人子女就学目前已经到了其能力极限，而且他们事实上还违背了上一级政府相关部门关于小班化教育的相关规定。镇政府工作人员表示，他们无形之中已经成了典型的“上下不讨好”的人。虽然有很多观点将上层政府“开明的”的治理理念和基层政府“落后的”的工作机制之间的张力归咎于基层政府工作人员的素质或者过去不合理的工作方式的惯性，然而源自行政管理体制内部的张力以及这一张力给基层政府造成的行为困境，是创新治理的体制机制时需要考虑到的重要因素。对基层政府而言，“重心下移、属地管理”为重心的扩权改革带来的治理责任过重与其资源有限、权力过小之间的矛盾，是造成上述困境的重要原因。 二、“四位一体”：关于流动人口治理的一个初步框架 自十八届三中全会中央提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”以来，治理俨然成了讨论如何破解社会难题的关键词。尽管当前社会各界都在积极推进和实施各种冠以“治理创新”之类的改革项目，然而治理话语或者说治理理论背后如何具体应用于实践的治理形成机制却往往显得模糊不清。所以，我们有必要首先明确治理在理论上和实践中的明确含义，即当我们在讨论流动人口治理的时候，需要明确到底要表达的是什么，追求的目标和实现的途径又是什么。 在学理上，治理是自20世纪90年代以来经西方政治学和经济学所发展起来的一个概念。根据全球治理委员会的界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排”⑥。国内研究治理问题的主要学者俞可平在结合中国情境的基础上，提出了“善治”的概念，认为“善治”是“使公共利益最大化的社会管理过程”⑦。而我们通过梳理国内各地关于治理创新的具体实践，发现具有治理创新性的做法主要包括如下几种情形：发挥各类社会组织在社会治理中的作用；重构政府关于治理的组织机构；利用各种技术推行网格化管理；创新社会调解制度等⑧。对比学界理念和各地实践，可以发现治理理论与治理实践之间相互关系的显著特征主要体现在两个方面：其一，学界关于治理的理论抽象化与各地治理实践的碎片化共存。也因此，具有高度概括性的治理理论所涉及的一些基础性问题在实践层面常常陷入激烈争辩之中而无法形成共识。比如，“使公共利益最大化”便涉及“谁的公共利益最大化”、“到什么程度才是公共利益最大化”等诸如此类的现实问题。其二，理论与实践的脱节，体现在学理上的治理理论主要突出的是权利分配和利益调整，而治理实践则主要是管理方式的创新，因此显然有对治理理论进行狭隘化和片面化处理之嫌疑。可见，治理虽然是人类社会普遍面临的问题，但源于西方的治理理论与具体的中国实践如何有机结合却是一个值得反思和深入研究的课题。 治理理论与实践之间的脱节现象之所以会发生，是因为我们并没有形成一套连接和贯穿治理理念和地方实践的中间机制，也没有认真去尝试将治理的抽象理论往具体化和可操作化的方向上予以推进。治理理论与实践的脱节不仅对颇具价值的治理理论的传播会带来负面影响，而且也会因对基层实践缺乏指导意义而对人们失去吸引力。这样有可能最终会导致更为严重的政治和社会风险。因为基层政府面对的是模糊不清的治理理念，但又必须落实来自中央政府的政策，最后只能以各种形式主义和变通策略搪塞上级考核，而治理实践究竟在多大程度上回应了治理和服务对象的合理诉求却在其次。 流动人口治理显然是当前社会治理最为突出的问题之一。毋庸置疑，流动人口治理涉及治理理念、管理体制和工作机制等不同的维度，而治理的目标、主体和方式等内容则有必要在这些维度上加以明确。为此，我们基于经典的治理理论和前述流动人口治理的双重转型和双重张力的现实背景，构建了如图1所示“治理理念—管理体制—工作机制—流动人口需求”四位一体的框架。参见图1。 借鉴杨雪冬关于社会治理的界定⑨，我们认为流动人口的治理目标包括两个方面，即权利和管理——而权利分配和强化管理构成了当前城市政府关于流动人口治理的基本矛盾。具体而言，治理目标是政府如何将流动人口的权利实现纳入到国家治理体系中来，同时如何推进更为科学化和人性化的人口管理体制和机制，而不是一味地片面追求管理上的强化。公民权利是现代社会的基石，并非抽象的概念和理论原则，而是具体的实践。特纳指出，理解公民权利应该从三条轴线，即内涵、外延和深度。公民权利的内涵是指如何分配社会成员的权益和义务；外延是如何确定一个政治体内成员资格的边界以及政治体之间的边界；深度则是如何理解和调试成员之身份认同度强度。⑩这三条轴线涉及权利的内容、分配机制和分配多少等问题。对流动人口的治理而言，问题包括统一的公民权是否可能？流动人口在城市里应该享受哪些权利，这些权利是按照什么原则进行分配的，权利实现的具体时间表是怎样的？这些问题不讨论、不研究清楚，各级政府的行动便会缺乏明确的依据。与治理的自由主义理论传统仅强调权利不同，我们认为管理同样是流动人口社会治理体系的重要维度。人口管理是任何社会都面临的问题，是掌握人口信息、提供公共服务、整合社会和维护社会稳定的重要前提条件，也是国家建构自身能力的重要体现。与基于统治理念和管控逻辑的管理方式不同，现代社会的人口管理一方面强调政府的主导作用，但另一方面也强调社会参与的重要性。 在明确了流动人口的治理含义和目标后，“四位一体”的框架进一步确立了治理的中间机制，即管理体制和工作机制。管理体制和工作机制是着眼于实现特定治理理念的具体机制。无论是权利还是管理，都必须通过有效的制度设计才能实现。在管理体制方面，户籍制度是总体性的制度，是当前权利分配和管理模式的最主要决定机制。在这一总体性的制度框架下，权利维度又具体地囊括待遇确定机制、财政分担机制、财政转移支付机制、资格审查机制和公共服务享受机制等一系列具体的制度规定。由于各地方的经济发展水平、人口调控压力等因素不同，因此这个环节最具有典型的地方主义特色。在管理的维度，管理体制具体包括政府管理体制、信息登记机制、组织管理机制、社会参与机制和利益诉求机制等内容。目前流动人口管理的法规主要是省市一级，并且在管理的内容上也分为不同的部门来负责，如流动人口的行政管理以及治安问题以公安部门为主，而劳动和社会保障、卫生教育、计划生育等部门也分别管理与其部门职能相对应的方面。
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