国外公共财政支出向“三农”倾斜的经验及启示，本文主要内容关键词为：三农论文,财政支出论文,启示论文,国外论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中央在“十一五”规划中提出建设社会主义新农村的目标后，公共财政部分支出开始向农村倾斜，这已经体现了中央的一种努力和政策走向。综观世界发达国家的发展道路，可以看出，在工业发展达到一定水平后，许多国家都选择了工业反哺农业、城市支援农村的发展模式。尽管现在我国农村人口还占大多数，还不可能像发达国家那样通过大量财政补贴来解决农民收入偏低的问题，但我国总体上已具备了“反哺”农业、支持农村的实力。本文主要对部分发达国家财政支农的经验进行梳理和归纳，虽然国外与我国的国情不同，但他们的一些做法可以为我国农村制度创新提供一些经验及启示。
一、国外公共财政支出向“三农”倾斜的经验和做法
（一）补贴政策
这类政策工具是许多发达国家政府为了减少政府对市场直接干预而采用的财政支农的政策工具。
美国的直接补贴方式主要有三种：一是生产灵活性合同补贴。这种直接补贴是最典型的脱钩收入补贴。生产灵活性是指采用了这种补贴方法之后，生产者无论生产什么，其所享受的这种补贴都不受影响，因此具有充分的生产决策灵活性。二是土地休耕保护计划。按照该计划，农民可以自愿提出申请，与政府签订长期合同，将那些易发生水土流失或具有其他生态敏感性的耕地转为草地或林地，时间为10—15年。进入计划的土地，首先必须休耕，退出粮食种植，其次要采取植被绿化措施。对每个农民的补贴在50—50000美元之间，平均全国为5000美元。 三是农业灾害补贴。主要包括灾害救济、特大灾害保险和多种灾害保险三种政策。据世贸组织统计，美国每年可计算的农业补贴为512亿美元，每名专业务农者一年获得的补贴达1.4万美元。
欧盟对农民的直接补贴方式也有三种：一是按种植面积补贴。农民可以根据每年种植的各类作物面积的多少申请面积补贴。可享受面积补贴的作物包括：各类谷物，油料作物，豌豆、蚕豆等蛋白作物，麻类等纤维作物等。每公顷面积的补贴额，各类作物之间有所不同，不同地区也不同。二是休耕补贴。分为两种，一种是面积补贴中所涉及到的，每年同面积补贴一起申报，作为享受面积补贴的前提条件，大农场必须休耕10％的农田。三是环境保护补贴。其基本原则是：自愿参加，至少5 年，遵守有关环境保护的规定。具体又分为几种不同的类型：①生态农业；②粗放型草场使用，包括将耕地变为粗放使用型草场；③对多年生作物放弃使用除草剂。
日本对农民的直接补贴主要是2000年新出台的对山区、半山区的直接支付制度。补贴的理论标准是山区、半山区与平原地区的生产成本差异的80％。具体标准根据水田、旱地、草地和人工草地分别设定，并按陡坡地和非陡坡地设定两级标准。每个农户每年可享受的补贴上限为100万日元，政府为此支付的财政总支出为700亿日元，其中中央政府330亿日元。可享受补贴面积为90公顷，即平均每公顷约为8万日元（约折合为630美元），这相当于欧盟普遍性的面积补贴的两倍多一点。
（二）支持政策
许多国家都通过支持和保护农民合作经济组织来加快农业和农村现代化进程，这些国家除了给予农民合作经济组织税收优惠外，还利用对农业信贷的财政支持来扶持农民合作经济组织。
美国从上个世纪50年代开始致力于实现农业高度现代化，到70年代中后期，全国农业生产性投资增加5000多亿美元，这样巨额的资金主要靠国家财政拨款和信贷解决。现在美国平均每个农场拥有30多万美元的生产性固定资产，每个农业劳动者占有的生产性固定资产达18.1万美元，农业的有机构成超过了工业。原西德从上个世纪60年代以来每年以70％的预算支出用于支持农业的发展，而来自农业的预算收入仅占预算收入的0.7％。用于农村地区经济发展的费用全部由联邦政府提供，土地整治、水利建设、山区开发等方面的费用由联邦政府提供60％，州政府提供40％。日本政府在1973年提出的“实现农业高效十年计划”的经费预算，相当于同年农林水产总值的4倍以上。从60年代开始到70年代中期，日本为支持农业现代化，每年发放的农业贷款相当于当年农业总产值的1.3倍，而且长期低息贷款占70％左右。为了适应农产品贸易自由化及WTO农业规则的要求，从1995年WTO成立开始，日本政府较大幅度地调整了财政支农政策，在WTO规则允许的“绿箱”政策范围内，从过去以补贴生产、流通环节为主转向补贴支持农业的公共性服务、农业基础设施、农业生产结构调整等方面。以1997年为例，“绿箱”政策支出占当年政府农业预算支出的90％。信贷方面，日本农协承担着为农户筹集生产资金、发放贷款的任务，其信贷资金来源于农户存款、发放债券和财政补贴三个方面，从而直接满足农户增加农业投入的需要。
（三）立法支持
美国早在罗斯福政府颁布的《1933年农业调整法》中，就确定了支持农民收入为农业政策的主要目标，即应使农产品的购买力恢复到对农场主比较有利的1909—1914年的水平。自20世纪30年代以来，美国的农业政策几经调整和修改，但直到《1996年联邦农业完善与改革法案》（简称《1996年FAIR法》）颁布之前，对农业的价格支持一直是美国农业政策的最重要手段和基本方向。法国、加拿大等其他西方发达国家也通过制定一系列法律法规来稳定农业生产，增加农民收入。第二次世界大战后，日本、美国和欧共体各国都通过制定和实施《农业法》或《农业基本法》、《联邦农业完善与改革法》、《食品、农业、农村基本法》、《农业调整法》等农业大法，对保护农业和农民利益的目标以及乡村建设作了明确的规定。为了使《农业基本法》得到具体贯彻，与之相配套又制定了一系列的具体法律法规，如《农业投资法》、《土地休耕保护法》、《农业现代化资金补助法》（日）、《农业信贷法》、《农业合作法》、《粮食增长实施法》（日）、《畜产振兴法》（日）、《农业机械化促进法》（日），等等，这些法律法规从不同领域对农业的扶持和农民利益的保护以及乡村建设作了具体的规定。
（四）援助政策
农村财政援助主要有农村基础教育服务、农村公共设施（包括农村公共卫生）服务、农村经济和合作发展服务、农村房屋服务等项目。
美国政府从19世纪末20世纪初开始便全面干预经济、社会事务，尤其对农村的援助力度日渐加强。①农村基础教育。美国农村中小学教育主要由政府出资举办，可以保证每个学龄孩子的上学机会，是政府农村财政援助的重点。公立学校的经费来自政府拨款，农民孩子和城市孩子一样，可以享受费用低廉或免费的基础教育。②农村经济和合作发展服务。主要为：向农村提供贷款担保，鼓励发展规模，创造就业；农村经济企业赠款，主要是与非盈利组织合作，帮助小型企业发展和创业；中介再转借项目，资助中小型项目，通过借款给非盈利组织和地区级机构，转借给中小型农业企业；农村经济发展赠款和贷款；向农村合作社提供技术服务，等等。③农村公共设施服务。主要是用水、公共卫生、垃圾处理、路灯、道路建设等。④农村房屋服务。通过赠款、贷款和担保的方式进行服务，包括：社区设施的资助；租赁房屋；帮助社区农民购买自住房屋。
日本于1999年制定的《食品、农业、农村基本法》，将振兴农村，促进不同地区城乡的协调发展列为重要内容。它主要是基于对农村发展的需要考虑：一是强调对山区半山区的重视。从发挥农业多功能性的角度出发，无疑对山区半山区具有特殊的重要性；二是有利于调整补贴政策，从价格补贴转向属“绿箱”政策的直接收入补贴和对农村基础设施建设的投入；三是为了吸引年轻人留在农村和新的农业劳动者进入农村，有必要在农村地区创造更加舒适优美的生活环境。为此，政府计划采取积极的财政援助措施，进一步加强农村地区的交通、通讯、卫生、教育、文化设施的建设，提高农村福利水平。
（五）社会福利制度
1763年瑞典制订《教会法》，规定教会对在其区域内的贫民有给予救济的义务，当年还制订了《济贫法》，救济孤苦无依者，其中大多数为老年人。
1913年，瑞典建立了老年保险制度。每个16岁以上的公民（包括农村的公民），都要按照自己的收入交纳一定比例的保险费，到67岁时有权领取养老金。另外，实行国民基本年金制度，由个人按自己的收入交纳一定比例的保险费。在上世纪30年代大萧条期间，这项制度无法向投保人提供足够的津贴，只好由政府予以财政补助。到1946年修改时，把覆盖面扩大到全体人民，资金来源主要由政府税收提供，个人交纳为辅，无力负担者减免但不影响其年金收入。
对于65岁以上所有老年人（包括农村的老年人）和享受互惠协定待遇的外侨，一律发给“国民基本年金”，金额按政府公布的基本数额（即基数）计算，单身为基数的95％，夫妇为155％，对于只领取基本年金而妻子年满60 岁但不到领取养老金年龄的老年人，发给配偶补助金。享受基本年金的老年人去世后，其配偶和16岁以下子女，可领遗嘱抚恤金。
在挪威，社会负责医疗卫生和保障病残公民的收入，并奉行平等的原则，即除个别的以外，所有公民不管居住在什么地区，都能享受到同样的公共福利和医疗卫生服务，并有权要求社会支付这种服务的费用，在农村的公民也不例外。
挪威的公共医疗卫生机构从三个渠道取得资金：一是通过税收得到拨款；二是通过全国保险计划的补偿得到资金；三是从病人对一定的治疗付费中得到资金。其中，第一个渠道最主要，医疗卫生机构的管理要靠这些拨款。通过税收得到的资金包括国家和地方税收及固定拨款。从1980年开始，地方政府得到用于管理医疗卫生服务机构的固定拨款，给予县和市的固定拨款的数目是每年由议会决定。固定拨款的多少根据一定的标准决定，其中最重要的是每个县或市有多少居民，同时根据地域的大小、最大城镇的特殊问题和人口中老年人的数量进行一些调查。固定拨款还试图使市镇之间由于地理位置不同、收入出现差异这种情况得到平衡。除了固定拨款之外，全国医疗保险计划对门诊治疗和由普通开业医生和专家治疗的部分费用给予补偿。
北欧的社会福利制度目前已遍布城乡，将广大农民纳入社会保障体系中。从历史沿革的角度分析，早期的社会福利以及后来的社会保险主要是提供给工资收入者的，后来进一步扩大到薪金收入者，再进一步扩大到农民（包括林区农民、渔民），从而使普遍性原则成为北欧社会福利制度的一个基本特征。
二、国外公共财政支出向“三农”倾斜政策对我国的启示
农业受自然因素的影响较大，生产周期较长，属于弱质产业。世界各国的农业财政政策虽然不尽相同，但有一点是基本一致的，即无论是发达国家，还是发展中国家，在其发展的不同时期，政府财政都不同程度地对“三农”加以保护和支持，其最终目的都是促进农民增加收入。纵览欧美主要国家公共财政向“三农”倾斜的相关典型制度及实践，对我国有如下几点启示：
（一）必须继续加大对农业的投入力度
我国从2004年左右开始加大对农业的投入力度，并且把发展农业作为党的工作的重中之重，也出台了很多的支农政策，如取消了几千年的农业税等，极大地促进了我国农业的发展和农民收入的提高。但与国外发达国家相比，我国对农业的投入还远远不够，仅仅是把长期实行的政策调整为工农并重而已。
从国外的情况总体来看，多数国家对农业的财政投入总量可观，而且结构合理，这是我国应该借鉴的经验。1996—2000年，如果按WTO协议计算口径， 发达国家对农业的支持总量占当年农业总产值的比重达到30％—50％，巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家约为10％—20％。按照相同的口径，我国在这五年中的农业支持总量分别为1083亿元、1267亿元、826亿元、1709亿元、2200亿元， 占当年农业产值的比重分别为4.9％、5.3％、7.4％、7％、8.8％。 与我国农业的重要地位和发展要求相比，政府对农业的支持总量仍是低水平的。在WTO规则允许的12种“绿箱”政策措施中，我国只使用了6种（政府的一般服务支出、食物安全储备、 国内食物援助、自然灾害救助、生态环境保护、地区发展援助）。从结构上看，1996 —1998年我国政府一般性服务费用占“绿箱”政策总支出的67.5％， 这些费用都是政府机构花费的（在财政支出中表现为各类事业费），而同期的国际平均值仅为39.4％，这种差距说明我国农业投入的结构还不太合理。因此，要把农业政策的重心从保护转到支持上，充分利用WTO的“绿箱”政策，遵守WTO的基本规则，逐步放开国内市场，有步骤地减少和消除农产品和国际贸易中的关税和非关税壁垒的同时，加大农业支持力度，努力提高我国农产品的国际竞争力。
（二）健全农业补贴政策，把间接补贴改为直接补贴
美国、欧盟、日本等发达国家的长期实践表明，政府的直接农业补贴不需要借助产品和流通过程，财政支出全部用于农民，其效果要远远好于间接补贴。发达国家的直接补贴政策不仅促进了农业的稳定发展，而且农业生产力的提高还为工业的发展提供了广阔的空间，进而带动了整个国民经济的全面发展。1996—1998年，国际上直接转移给农民的各种补贴占“绿箱”政策总支出的比例平均为25.5％，而我国同期直接转移给农民的补贴仅占“绿箱”政策总支出的1.4 ％（主要是自然灾害救济）。2003年起，我国对农民实行直补的改革试点在13个省区实施，补贴重点是粮食生产区，范围是种植粮食、为社会提供商品粮的农户。2004年中央一号文件公布后，党中央、国务院相继出台了粮食直补、良种补贴、农机补贴、保护价收购等政策，其中直补成为重中之重，这是符合国际发展趋势的政策取向。
另一方面，国外的农业补贴并不是一成不变的，而是不断地在WTO 框架下进行调整。为适应WTO的要求，多数发达国家对农业补贴的方式作了调整， 对农产品的出口补贴、价格补贴等“黄箱”政策适当削减，同时以收入补贴这种“绿箱”政策加以弥补。在这方面，美国的不挂钩的直接补贴政策最具代表性。这种补贴不违反世贸组织规则，属于“绿箱”措施，大大加强了美国农产品的竞争力。我国加入世贸组织已经4年，因此必须学会在WTO游戏规则下灵活变通，改变低效率的价格支持政策，实行对农民和农业生产的直接补贴，逐步减少对流通环节的价格补贴，充分利用WTO的“绿箱”政策，增加农业科研和推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入。此外，将特定农产品价格补贴与化肥、农药、农膜和种子等非特定农产品补贴实行捆绑作业，使农民出售农产品数量直接发放补贴。进一步深化粮食补贴方式改革，逐步建立固定的不挂钩直接支付制度，将现行的核定差价补贴标准逐步改为与粮价无关的固定补贴标准。这样既可以切实增加农民收入，又符合国际扶持农业的基本规则，是一条可行的支农途径。
（三）国家必须立法规范公共财政对农村的扶持政策
欧美主要发达国家对农村、农业的财政扶持都通过国家制定法律法规的形式实现，主要有两种形式：一是综合性法律。制定政府间财政资金拨付的综合性法律，如德国的《财政平衡法》，通过纵向平衡和横向平衡，加大对贫困州及州以下乡镇政府的转移支付力度。二是行业性法律。将涉及本行业的财政扶持政策予以法制化，如英国1957年颁布的《农业法》规定了农业基本建设补贴等制度。近年来，我国为解决“三农”问题，中央和各省出台了一系列政策和支农举措，如粮食直补政策、良种和农机具购置补贴政策、农村合作医疗制度、最低生活保障制度等，但我国对农业的投入还没有建立法制化的管理方法，随意性较强。如当农业出现危机了，国家和政府才开始重视农业，加大投入力度，当危机缓和了，对农业的重视程度也就相应降低了，从而导致我国农业的发展波动较大，损害了农民和国家整体的利益。因此，可研究通过法定的程序，将上述政策和具体举措上升到法律法规的层面，加快推进农村公共财政的立法步伐，从而为解决“三农”问题提供法律法规保障。
（四）加大对农村人力资源开发的财政投入
美国克林顿总统和小布什总统分别签署REAP，通过专项拨款实现其对州和地方学区教育发展的影响和教育政策的引导，为农村学区提供更强有力的资金支持和灵活政策，对全国公立义务教育部分城市和农村，州政府提供40％以上的基础教育经费。我国国民基本教育尤其是广大农村、中西部边远地区的义务教育尚未全面普及，农村教育经费匮乏。加强农村人力资源开发，提高农民的素质，各级政府加大对农村的教育投入是关键。农村公共财政应当向中等、初等教育加大扶持力度，争取在农村全面普及九年义务教育，在发达的省市可普及到高中阶段的教育。同时，加大对农民的技术培训力度，为转移农民奠定素质基础，使更多农民能够到二、三产业就业。
（五）通过财政建立健全农村社会保障体系
将社会保障体系向农村延伸，正处在从无到有的起步阶段。万事开头难，目前应以保障农民基本生活为目的，以制度建设为核心，分地区（先发达地区，后边远地区），分项目（先农村最低生活保障和农村合作医疗，后农村养老保险），分重点（先保障农村中的弱势群体，后一般群众），分阶段（先试点，后推广）进行。就农村最低生活保障制度建设来说，可以在试点地区试行以下办法，即按基本生活费支出占农民人均收入的一定比例科学确定保障线标准，由各级财政和村集体合理分担保障资金，并吸收部分社会捐赠和社会互助。强化工作机制，正确界定最低生活保障对象，规范农村低保对象的申报、审批程序，建立农村低保户日常管理网络。就新型农村合作医疗制度建设来说，要加大财政部门的责任，重点做好合作医疗资助经费的保障、审核和监管工作。就农村养老保险制度建设来说，应当对农村不同阶层群体采取分类指导的办法。对在农村靠种植业和养殖业为生的农民，应主要靠基金的稳定增值和优质服务来吸引农民参保；对进入城市务工经商的“农民工”可建立社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度；对失地农民采取以土地换保障的办法。财政部门应主动承担起增加投入、促进基金的保值增值、规范基金征收与支付方式、建立健全财政专户管理和财务会计制度等责任。
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