建立农业发展的保障机制确保农业稳定发展，本文主要内容关键词为：农业发展论文,保障机制论文,稳定论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在发展社会主义市场经济的新形势下，目前我国国民经济发展中存在的一个突出矛盾是：农业已成为国民经济最薄弱的环节。针对目前农业发展中存在的问题，借鉴国外扶持农业发展的有益经验，研究如何建立我国农业发展的保障机制，保护、扶持农业——基础产业的稳定发展，把我国农业建设成有发展后劲的现代化农业，已成为当前经济工作的一个重要研究课题。
（一）
综观世界发达国家，在工业化过程中走过一段农业萎缩的弯路后，都不得不调整政策，普遍对农业——弱质产业实行保护政策，采取农产品价格补贴，对农业的投资、信贷、税收等方面实行倾斜、优惠政策。由于建立了农业发展的保障机制，在市场经济竞争中，农业仍能获得稳定发展。
一、对农业实行财政补贴政策，刺激了农业的发展。据经济合作与发展组织的估算，一些发达国家在农产品的生产者补贴额占其他收入的百分比：日本占74%，欧共体占46%，加拿大占43%，美国占34%。美国农业部每年经费预算600亿美元，其中80%用于各种补贴。澳大利亚政府通过对肥料、石油等补贴来减轻农场负担，鼓励农业的发展。
二、发达国家采取增加农业投资，重视改善农业基础设施和改良农田。日本从60年代开始，对农田分期分批进行改良，所需经费的95%由中央和地方政府资助，5%由农户自己负担。90年代，日本对农业投资年递增率为13.4%。美国大型灌溉设施由联邦和州政府进行，中小型灌溉设施由农场主个人或联合投资，农业部和内政部给予资助。美国西部干旱地区，由于各级政府投资兴修水利、发展灌溉设施，克服了干旱不利因素，发展成为农业高产区域。
三、发达国家对农业的科技投入始终保持较高水平。近20年来，美国对发展高效农业投入达150亿美元，而收益高达6000亿美元。澳大利亚的农牧业科研推广的经费，大部分由政府拨给的。
四、对农业采取优惠的税收政策。法国政府为降低农业成本，提高竞争力，对农业发展实行了一系列的优惠税收政策，对农民购置农机具给予10%的税收回扣，购买农机燃料时免税，减少社会捐助费9.5%，减少农业土地税9%。对安置青年务农的土地，在五年内，减免50%的土地税。
五、对农业发放低利优惠贷款。日本政府从1956年开始先后设置了“农业改良资金、农业新技术设备资金、农户生活改善等多项无息贷款”，农业贷款利率一般比工业贷款利率要低三分之一到二分之一。法国农业信贷银行1982年对农业中长期低利贷款余额达1185亿法郎，当年财政补贴给银行利差达70亿法郎。
六、发达国家围绕农业发展有完善的产前产后服务体系和优惠政策。法国农民自愿联合起来组织农业产前产后服务的合作组织，一是生产资料供应合作社，由入社农户集资组成，它直接从生产厂方购进农业生产资料，以稍高于进价的价格转卖给社员。一是生产资料使用合作社，共同使用拖拉机。在产后服务方面，主要有专业加工合作社和运销合作社，参加上述两个合作社的农户，约占全国总农户的80%。法国政府规定，各种为农业服务的合作社创办时，政府给予占总投资25%左右的投资津贴，平时免去其应交的工业利润税、商业利润税、营业税和地产税。日本的农产品销售、加工以及农产品进城都由农协来组织，农协只向委托农户收取销售额的1.5-2%的手续费，农协与农民结为利益共同体。
七、对农业保险实行低收费高补贴的优惠政策，以增强农业抗灾能力和保障农民的收入。日本、美国政府对农民所交保险费的补贴比例在50%-80%。日本农业保险是强制性的，稻农交纳相当于正常年景收益的10%的保险费，日本政府对农业保险以赔偿形式给予大量补贴，从1975年到1986年的补贴额高达2055亿日元。
八、发达国家农民成立有保护自身利益的组织。由于农业在市场竞争中处于不利的地位，法国农民联合成立有农会、农工企业联合会和全国联合会等组织，总联合会每月召开例会，一起商付农民提出的各种问题，研究对策和解决办法。美国农场主在历史上很早就组织起来，成立有全国农场主联盟、牧场主协会、小麦玉米生产农协会等组织，它们的任务是维护自身利益，对国会和政府施加影响，促使通过并执行有利于它们的农业立法。这些组织对促进国会和政府保护农业、稳定农业收入、保障农场主自有资金的积累和投入都起到了积极作用。
（二）
在市场经济大潮冲击下，目前我国农业发展存在的问题很多，有些问题不解决，已严重影响农业的发展和农村经济生活的稳定。
一、在市场经济价值规律盲目冲击下，已使我国农业这个弱质产业大伤元气。近几年，每年有上千万亩的耕地被“开发区”“渡假村”“帝皇宫”所侵占；大批农村劳力、资金外流，据不完全统计，1994年我国农村资金流出达800多亿元；南方水稻产量下降，农业发展陷入困境与低潮。
二、农业投资比较利益低。据国家统计局调查，1993年农户家庭经营第一、二、三产业投入与产出比分别为：一产业：1∶1.88，二产业1∶2.94，三产业1∶3.94。由于二、三产业投资效益高，必然吸引投资向二、三产业流动。近几年，各地的调查材料，均反映对农业投入逐年减少，这是令人担忧的信号。
三、长时期以来，国家对工业实行倾斜政策，对农业基建投入则严重不足，农田水利等基础设施失修、老化，抗灾能力很低。1994年国家对农业投资为215亿元，只占国有单位投资总额的1.9%，比1990年的3.9%下降2个百分点，比“五五”时期的10.5%下降达8.6个百分点。《农业法》规定：“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度，但实际执行均未做到。由于长期对农业投入不足，农业抗灾能力很弱，1994年农业受灾达8.67亿亩，成灾达4.46亿亩，绝收1亿亩。损失比1991年多3倍，达1700亿元。
四、农业科技经费不足，农业科技人员流失严重。建国以来，全国共培养农业大中专科技人员150万人，1992年底有一半人已跳出农业战线。1993年农业部组织的百县蹲点调查，农业科技经费平均比上一年削减33%，有16%的县级农业科技机构和18%的科技分站被撤销，科技推广、农作物病虫害防治无人抓。
五、农民没有产前产后自我服务的合作供销组织，成为中间商盘剥的对象。推行联产承包责任制以后，农业生产组织散伙，商业、供销部门、小商贩以盈利为目的，在农民头上“括油”。农业生产资料市场经营混乱，国家对化肥等虽规定有限价，但限价被突破，多头插手经营依然存在。目前吉林省几个产粮大县的农资公司化肥销售点，几乎都有小贩大量抢购化肥倒卖牟利。不少地方农民反映，去年粮棉提价收益已有不小部分被生产资料涨价所抵销。去年底就在某省调查，了解到现在是村干部带着棍棒到农户家中才能完成粮食收购任务，主要是稻谷收购价低，粮食部门从中赚取50%利润，农民不愿出售。
六、国家信贷政策向工业和固定资产贷款倾斜，对农贷投入的比重不断降低；信用社对农贷利率越放越高。1994年同1990年比较，国家银行贷款总余额中，工商企业和固定资产贷款比重由1990年的93.2%，1994年上升至95.1%；农业贷款的比重则由6.8%下降至只占4.9%。1994年3月中央农村工作会议上部署1994年支农的十项措施中，明确要求“提高信贷资金用于农业的比重”，但1994年底实际执行结果，农贷比重已下降至只占4.9%，比1993年的6.5%又下降了1.6个百分点。谁应承担未完成增加农贷比重的责任？农村信用社本来是农民入股的归农民所有的合作金融组织，但由于有关部门在税收、上交提存准备金、利率等方面对合作金融未实行优惠政策，迫使农村信用社的贷款利率水涨船高、居高不下。
七、工农业剪刀差不断扩大，农民收入增长缓慢，已严重影响农民的生产积极性。从1989年到1993年农民收入平均增长率只有1.88%，1994年粮棉收购价大幅度提高，农民实际收入也只增长5%。城乡居民收入差距，1984年为1.7∶1，1993年拉大为2.53∶1。农民种一年地的收入竟不及进城当小菜贩一个月的收入，这是造成“民工潮”，农民不安心农业生产、撂荒耕田的重要原因。据有关专家测算，1990年至1992年农业通过剪刀差形式转移出的剩余价值分别为969亿元、1350亿元和1647亿元。如果这种工农业剪刀差扩大的趋势不扭转，要振兴我国农业也只能是一句空话。
八、农民没有成立保护自身利益的组织，农民自身的合法利益，受到各部门乱提留、乱摊派的非法侵犯，严重挫伤农民的生产积极性。国务院曾有明文规定，农民各项负担不能超过人均收入的5%。但据农业部对29个省调查，近两年我国农民负担的各项社会费用占人均收入10%以上。目前农民处于我国社会的底层，又没有自己的组织向社会制造舆论，为维护农民自身的利益而斗争。
（三）
今年2月召开的中央农村工作会议上已明确地指出：“经济越发展，工业化程度越高，越需要加强对农业的保护和扶持”。现针对我国农业发展中存在的问题，借鉴国外经验，对建立我国农业发展的保障机制，提出以下一些具体构想和建议，供探讨。
1.建议党中央恢复农工部、国务院恢复农委或农业办公室，以便自上而下切实加强对农业和农村工作的领导。由农业哺育工业向工业反哺农业阶段转变，要切实落实农业为基础的战略方针，要组织各行各业为反哺农业做出自己的贡献，这是保护、扶持农业发展的重大新举措。反哺农业实质是调整工业与农业、城市与农村方方面面的利益关系。为此，必须要切实加强党和政府对农业和农村工作的领导，否则，确定的反哺政策措施是难以落实的。
2.建立农业发展保障机制，国家投资政策要逐步转向农业基础产业倾斜。工业向农业反哺，通过财政渠道增加对农业的投入是重要方面。1994年国家农林水利投资额占国有投资总额的1.7%，今后每年增加2个百分点，既有必要也是可能的，即2000年农林水利投资争取能恢复所占10%以上的水平，每年约能增加农林水利投资200亿元。水利设施现代化是农业增产的关键措施，国家投资重点要用于修建大中型水利设施。我们要借鉴美国把西部干旱地区改造成为农业高产区的成功经验，要狠下决心压缩那些重复建设项目、效益不好建设项目，腾出资金保华北节水农业工程项目和南水北调工程上马，把华北地区建成我国稳产高产的粮仓。
3.要借鉴国外经验，对农民和农村集体进行农田改良、修建小型水利设施，财政部门要采取适当比例的补贴政策，以弥补农业投资回报率低，吸引农村游资投向农田改良和小型农业基础设施的改善。
4.财政、银行要增加投入，大力支持农业综合开发。我国可供开发的农业资源潜力很大，在10亿亩中低产田中，只改造了1.48亿亩；未开垦的宜农荒地有5亿亩；可开发改造的草原有40亿亩和浅海滩淙1200多万亩及淡水水面有7000万亩。从1988年开始的国家立项的农业综合开发投资，到1994年累计已投资328.3亿元，其中：中央财政投资104.3亿元，地方财政配套85亿元，农业银行专项贷款57亿元，集体企业和群众集资80亿元。此外，农民投劳35亿个工日，折款210亿元，合计共为538.3亿元。上述投入，增加粮食生产能力累计达238亿公斤，增产棉花1151万担等等。财政投入能带动其他投入的比例大体是1∶3。但从年度平均来看，中央与地方财政每年投入农业综合开发的资金仅为27亿元，只占国家预算支出总额的0.46%，比例是很低的。国家立项投资的大规模农业综合开发，是国家对农业发展实行宏观调控、为实现农业现代化的一项战略性措施，在工业转向农业反哺阶段，建议中央和地方财政每年对农业综合开发的投资额比过去增加一倍，银行贷款也相应增加一倍，是完全有必要的，以扶持农业弱质产业加快发展。
5.农业科技推广应用，是确保农业增产最有效措施。西方发达国家十分重视对农业的科技投入，科技对促进农业增产的作用大。我们要建立对农业发展的保障机制，必须要大幅度地增加国家对农业科技经费的投入和银行信贷对科技扶持的投入。我国由于长期执行的是向工业倾斜政策，对农业必要的科技经费也难以保证，导致农村科技人员大量流失，结果造成1993年棉花受到棉铃虫危害，减产30%，损失达130亿元；近两年，由于畜牧业防疫密度下降，牲畜死亡率上升，1994年造成损失达200多亿元。这些教训是惨痛的。因此，保证增加对农业科技经费的投入已到了燃眉之急。建立农业发展的保障机制，今后必须严格按照《农业法》规定办事，那级政府不按照《农业法》规定，不增加农业科技经费，应以违反《农业法》论处，追究法律责任。
6.建立农业发展保障机制，必须要确立按比例增加对农村文化技术教育的投入。西方发达国家对农民文化科技教育是资助或免费的。从四川省达川地区对山区农村的调查来看，高中文化的户，人均年收入为586元，比小学文化的户人均年收入280元高1.1倍；初中文件的户年均收入418元，比小学文化户收入高49.3%。文化素质高低同收入高低成正比。由此可见，要十分重视普及农村文化技术教育，要认真执行《农业法》，督促各级政府“增加农业教育费”“在农村实施义务教育”，提高农民的文化素质。河北省农业银行有远见地在前几年资金极为紧张条件下，挤出上亿元资金扶持全省办起几十所农业职教中心。湖南省农业银行采取农科教配套扶持，发放贷款1750万元，支持办起农业技术学校、农科教培训中心共28个，培养了大批农业技术骨干，对促进科技推广、农业增产发挥了积极作用。这些成功的信贷支农经验值得推广。
7.建立农业发展保障机制，要充分运用税收调节杠杆，减轻农民税收负担。应借鉴日本运用税收手段调节贫富差别的经验，在我国贫富差距已日益拉大的条件下，应象日本那样，立即开征高税率的遗产税、馈赠税、不动产税、股票税，对一切非劳动所得和高消费征高税。对城市养犬户每年应征税一万元，北京市只征三千元显然是偏低。它既可调节贫富差别，避免两极分化，又可把这些新开征的税收收入用于对农业发展实行一系列的优惠税收政策，比如降低粮食税率、土特产税率、补贴农村信用社降低农贷利率等等，以保证农民能增加收入。
8.建立农业发展保障机制，必须改革农村统筹提留制度，切实减轻农民不合理负担。目前全国农村向农民统筹提留款总额每年都在400亿元以上，相当于财政年度收入的10%，数字是十分可观的。问题在于原来农村统筹提留分配办法，现在看来，显然是不合理的，比如乡村办学、计划生育、民兵训练、抚恤困难户和烈军属、村干部报酬和管理费开支，本是政府职能的财政开支，也都要农民来承担。改革的途径，把应由农民负担的采取国家税和地方税立法措施加以规范化，对不应由农民负担则应分离出去，就可堵住四面八方向农民伸手、增加农民不合理负担问题，也有利于解决村干部同农民群众对立问题。
9.建立农业发展保障机制，要大力推广江苏省工业反哺农业，使农业获得第二次飞跃的经验。江苏省除了财政不断增加对农业投入的同时，还建立了“三金一费”制度，形成全社会共建农业的投入机制。一是“建农基金”，乡镇企业按每个职工每年提取120元，作为建农基金，仅苏锡常地区每年可筹集4亿元；二是“防洪保安基金”，每年4亿元；三是“农业重点工程建设基金”，从土地出让费中提取，每年约5千万元。四是从粮、棉、油等主要农产品经营收入中提取“农业技术改进费”。江淮市农业获得了第二次飞跃，其中一个重要原因是工业以较多的资金、技术反哺农业，1994年该市建农基金和农机水利建设资金共达1.73亿元，使农村机械化程度达到100%。全国2200多市县，经过若干年努力，如果有三分之一的县能达到江淮市反哺农业的水平，工业反哺农业的资金可达1000多亿元，农业的稳定发展就大有希望了。
10.建立农业发展保障机制，必须建立和完善以供销社为主体的为农业发展服务的产前产后服务体系，国家必须对供销社在投资、税收实行优惠政策。法国农民自愿组织的合作社和日本“农协”对农民实行产前产后的优质服务，对农业稳定发展起了很大作用。我国河北省邯郸发展农协也取得了成功的经验，邯郸农业服务协会横向上由农业、计委、科委、物资、农行、供销等涉农部门组成，这些部门统一接受逐协的指挥、调度，形成紧密型“技、政、物、财”四位一体的服务集团；在纵向上，以市农协总会为“龙头”，以县市为依托，以乡镇为纽带，以村组为前线，形成一个多层次、网络状的社会化服务体系。还围绕支柱产业和重点产品建立专业服务协会，集策划、服务、加工、销售为一体，引导农民进入市场。看来，邯郸全方位开展对农业服务的好经验值得推广。
11.建立农业发展保障机制，要充分发挥政策性银行筹集资金、政策性支农的功能，农业发展银行和开发银行要运用多种筹资功能，通过引进国外低利资金、发行农林水利建设债券，筹集中长期建设资金，为农林水利建设项目上马发挥应有的杠杆作用。
12.建立农业发展保障机制，必须对农村信用社象法国那样明确是公益法人，财政实行免税政策，中央银行对农村信用社提存准备金、再贷款利率实行优惠政策。农村信用社恢复合作金融组织改革，在农业银行领导下取得了巨大成绩。1994年同1978年相比：农村信用社的各项存款余额由166亿元增加到5681亿元，年递增达24.6%；各项贷款由45亿元增加到4168亿元，年递增达32.7%；自有资本由15亿元增加到694亿元，年均增加达42.5亿元，年递增达27%。存贷款、自有资本积累远高于农业银行的增长幅度，存贷款之间的资金自主运用率由1978年的27.1%，1994年已上升至73.4%，信用社的资金已得到了充分的运用。现在存在的突出问题是，信用社对农民的贷款利率过高，不利于保护农业的发展和增加农民的投入。为了建立农业发展保障机制，保护农民增加收入的形势要求，我建议应借鉴法国的作法，运用立法手段，明确农村信用社是农民群众的合作金融，是公益法人，非纳税团体，实现还权还利于民。农业银行只负责对信用社的监督与监护权。1986年前，国家税务部门对农村信用社一直是采取免税政策的，那时信用社对农民发放的贷款利率比银行低。根据有关资料测算，如国家税务部门对农村信用社恢复免税政策，信用社就可降低支农贷款利率2个百分点，如加上规定信用社每年利润必须返还给社员，支农贷款利率则可降低达7个百分点。这对促进农业发展、保护农民增加收入能起积极作用，定会受到广大农民的信赖、拥护和欢迎。如果按照某些部门所主张，搞信用社自成体系改革或成立农村合作银行，搞商业化经营，那对广大农民来说，只能是劳民伤财、增加农民贷款利息的负担，农民得不到半点好处。
13.建立农业发展保障机制，必须推进保险体制改革，建立农业政策性保险机构。农业保险是“农家的保护神”，从世界保险业来看，不少发达国家把农业保险列为政策性保险，亏损由国家财政补贴，农民只交纳很小比例的保险费。现在我国农业保险赔付率高、亏损大，商业性保险公司不愿经营，在工业反哺农业阶段，推进保险体制改革，成立农业政策性保险公司，普通开展农业保险，来保护农民增加收入，实有必要。
14.建立农业发展保障机制，组织成立农民联合会实有必要。因为社会主义市场经济是政治经济，《农业法》《水土保持法》《森林法》《减轻农民负担》等规定，都得靠农民群众来监督执行。现在，消费者为保护自身利益，都成立了消费者协会，农民是我国人口中的大头，成立农民联合会来保护农民的自身利益，更则有必要。农民联合会受总工会直接领导，其任务是保护农业发展、保护农民的合法利益不受侵犯，定期收集反映农民的意见和要求，商讨农民提出的各种问题，研究解决问题的办法，向各级政府反映，监督有关部门认真执行国家制定的法规，保护农民生活的改善和农村经济的稳定发展。
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