试析利益集团对俄罗斯对外政策基本走向的影响，本文主要内容关键词为：俄罗斯论文,利益集团论文,走向论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在已有的涉及俄罗斯对外政策形成的学术性和政论性文章中，有关这一过程的讨论基
本上存在三种观点。第一种观点认为，国家各政府部门和精英团体在俄罗斯境外追求的
是远不相一致的各自的利益，而且缺乏对它们的中央集权控制和行动协调机制，或者说
这种机制现在还很不健全。从这方面来说，俄罗斯的对外政策具有不连贯性。第二种观
点的依据是，主要精英集团之间就与俄罗斯国家利益密切相关的对外政策问题，已经完
全或基本上完全达成协议，这在国家的战略宗旨、相关文件和实践活动中均有所体现。
最后，按照第三种观点的说法，俄罗斯对外政策是实践各种意识形态学说的结果——新
帝国学说、社会复仇主义学说、自由主义学说等等。[1](P457—458)
可以看出，以上每种观点都反映出对外政策决策这一复杂过程的某些方面，而且各协
调机制在每个方面的相互作用也是不同的。至今，俄罗斯还没有建立起能够将该过程中
的各个机制结为一体的，用来制订国家对外政策方针的“完整统一的模式”。当然，本
文并不能解决这一难题，本文写作的目的在于使读者对俄罗斯一些现存问题和基本观点
有所了解，以期为今后在该领域进行更加深入的研究提供参考。
一、关于“利益集团”的理论探讨
“利益集团”的范畴是当代政治学领域研究制度变迁与政府决策过程的最为有效的方
法之一，它揭示了主要政治主体的行为动机，其中包括国家以及在许多情况下的权力机
构的运行方式。与此同时，学术界对这一范畴涵盖的对象有不同的解释，所运用的术语
也存在差别，如“利益集团”、“制度化的利益集团”和“压力集团”，尚缺少明确的
和公认的标准来区分这样一些专门术语，而且对究竟哪些政治主体属于“利益集团”的
范畴也没有形成统一的认识，比如政党是否应包括在内。
18世纪，美国的一些政治学家就注意到美国社会中出现了利益集团，并开始研究这些
利益集团在政治和社会中的作用。詹姆斯·麦迪逊被公认为研究利益集团问题的“第一
个重要的美国理论家”。他给利益集团下了这样的定义：“为某种共同的利益的冲动所
驱使而联合起来的一些公民，不管他们占全部公民的多数或少数，而他们的利益是损害
公民的权利或社会的永久的和总的利益的。”[2](P13)
从麦迪逊的定义可以看出，如果说存在着一个所谓的社会的公共利益，那么，利益集
团的局部利益是与公共利益相悖的，因此，利益集团的存在对于社会公共利益以及其他
社会群体的权利都是有害的。尽管利益集团的存在从本质上看是坏的，但是，由于利益
集团的出现来自经济人的本性，来自部分人对其共同利益的维护，所以，利益集团不可
能自动消失，也不应该使用强制的方法将其消灭。于是，麦迪逊提出了利益集团之间“
遏制与平衡”的概念。他认为，必须依靠一个利益集团的“野心”与另一些利益集团的
“自私倾向”相互对立的办法来使“利益集团的祸害”受到遏制。[2](P14)
而压力集团本身是利益集团的一种，但只有社会中的强势利益集团才有力量对政府形
成压力，以各种手段获得政府的支持——最极端的情况是迫使现任统治者下台并扶持自
己的代理人上台，因此，社会中的强势集团就是该社会中的压力集团。值得注意的是，
压力集团的出现往往是一个社会中利益集团之间力量失衡的结果与表现。
本文中的“利益集团”用来专指那些有影响的社会团体，其成员拥有本质上共同的利
益；它们通常与经济或官僚体系的某些环节，甚至与重要的国家机构相联系，以垂直方
式构成不同的社会阶层。这些“利益集团”既有其群众基础，又有其精英代表，通常包
括几十万甚至上百万人。精英阶层是“利益集团”的顶层，可以被看作是一个与该“利
益集团”相联系的“压力集团”，它直接代表本集团的根本利益，并在政权机关中加以
维护。按照一般对术语“利益集团”或“压力集团”的理解，政党不属于本文研究的对
象，但究其实质，某些政党确实也发挥着类似的作用。例如，农业党就是为保护俄罗斯农工企业精英阶层的利益而专门成立的政党。
当然，在现今的俄罗斯，并不是所有的“利益集团”都拥有自己明确的对外政策目标。就像前边已经提及的农工企业集团，与其说它对俄罗斯的某种对外政策方针感兴趣，还不如说它对食品的高进口关税更感兴趣。农工企业集团的主要战略利益在于获得高额的政府补贴和对农业的优惠政策。从这一点上看，对于同样追求最大限度的国家财政拨款的军工企业和军队来说，农工企业成为它们的有力竞争者。以此为目标的还有由于大规模进口同类产品而陷于困境的俄罗斯大众消费品生产商，他们更关心国家的关税保护政策。
二、俄罗斯主要“利益集团”及其对外政策主张
20世纪90年代前半期，俄罗斯社会基本上形成了两大类“利益集团”，它们力图影响
国家对外政策战略方针的制订和实施。
第一类包括军队、军工企业和与它们相关的官僚机构、科研单位、高等院校等，它们
的政治影响是由以下因素决定的。首先，俄罗斯社会沿袭了原苏联时期的高度军事化水
平。据俄报刊提供的数据显示，大约有4 000万人属于所谓的军人选民，他们的基本生活来源与特定的组织机构相关。按照已公布的统计结果，其中现役军人及有选举权的家属共计约900万人，军工企业的各类员工及其家属大概也有相同的数量，军队退休人员约2 000万。这样，在竞选期间，政府当局不能不考虑这部分人的意见和要求。其次，20世纪90年代前半期，在俄罗斯特有的尖锐政治对抗的条件下，特别是当这种对抗带有武力的性质时，武装力量就会被看作是一种关键的因素。1993年10月，发生在莫斯科的“炮打白宫”事件就是例证。
苏联时代的最后几十年里，国家发展战略的形成在很大程度上受到这样一种观念的影
响，即认为国家军事机器应时刻准备同世界主要“力量中心”——美国、北约、日本和
中国进行武力对抗。其结果是，建立了庞大的军事工业和人数众多的武装力量，并以此
为中心集中了几乎所有的高科技部门。
共产主义制度崩溃以后，俄罗斯面临的国际局势发生了明显的变化。首先是停止了需
要耗费巨大资源的对抗，进而对作为原苏联经济核心的庞大的军事工业继续存在的意义
，以及战后建立的大规模武装力量本身都产生了怀疑。苏联解体后，此类集团的政治立
场和要求，不仅在群众层面上，而且在精英层面上，都是由相应的生产部门和武装力量
所处的社会经济地位决定的。1991年的改革是伴随着大幅度削减军费开支并减少国家对
军事工业的补贴开始的，当时的大部分军工企业转为市场运作。转型的艰难不言而喻，
再加上俄罗斯高科技部门生产的绝大多数民用产品缺乏竞争力，所有这些都对该社会群
体的生活水平和社会威望产生了负面影响。
从维护自身利益出发，相当一部分将领和军队的军官们，以及军事工业和相应政府部
门的领导成员，都主张实施这样一种政治和军事战略，它最好可以补偿给他们在改革过
程中失去的地位、威信、影响和不受监督地支配大量物质资源的能力。为此就需要恢复
对抗，并使只有依靠强大的武装力量才能够消除的战争威胁继续存在下去，而军事实力
则被视为保证国家安全和拥有大国地位的首要因素。西方在他们看来是企图控制俄罗斯
的自然资源和阻碍俄罗斯实现复兴的头号敌人，使俄罗斯不仅丧失了在原苏联地区的政
治影响，而且变为西方的原料附庸。
按照这些阶层和群体的观点，对外政策的根本任务就是要在原苏联的领土上最终重建
统一的国家，而近期目标——在那里建立军事集团。因此，他们提出要保留不仅有能力
进行局部战争，而且有能力打“大战”的大规模军队；并认为，拥有核武器不只是阻止
侵略的有效手段，同时也是保障俄罗斯在国际舞台上的利益的工具。他们对俄罗斯的高
层领导持批评的态度——指责他们不仅不够重视国家的国防建设，还有意摧毁军事和军事工业的基础。绝非偶然的是，他们把北约东扩看作是对俄罗斯形成直接军事威胁的根源和西方大国反俄意图的明显表现。
当然，以上只是该社会群体对外政策目标最基本的轮廓，他们中的每一个派别都有自
己独特的在外交政策方面的具体利益。俄罗斯观察家布哈夫认为，当前俄罗斯军事工业
集团面临的主要任务是寻找海外销售市场。因为近年来其产品的主要购买者已经不再是
本国的武装力量，而是外国的订货商。根据这一基本判断，并考虑到国际环境的变化和具体情况，俄罗斯军事技术现实的或潜在的客户将是中国、印度，以及伊朗、叙利亚、利比亚和其他一些在多数场合持反美立场的国家。俄罗斯军事工业集团认为这种外交政策定位对他们会更有利，其核心将不再是与主要西方大国的伙伴关系，而是主张恢复或
建立与同西方相对立的“第三世界”国家的友好交往。按照布哈夫的观点，俄罗斯军工企业同时也希望利用现代化的西方技术，从而发展与一些欧洲国家的合作。
再比如，核工业作为军事工业的主要组成部分之一，在国际舞台上有其自身独特的利
益。俄罗斯观察家阿尔洛夫强调指出，扩大出口核技术和核材料带来的好处促使俄罗斯
原子能部的领导人重视发展与伊朗、古巴和其他一些公开持反西方态度的国家的合作，
并展开同美国的竞争。按照阿尔洛夫的观点，原子能部采取的立场对俄罗斯的外交路线
产生了重要影响。他曾写到：“原子能部和外交部逐渐意识到，它们其实是一根线上的
蚂蚱。讨论什么是彼此之间得以达成共识的基础——是原子能部作为出口商的利益，抑
或是外交部作为对外政策制定者的利益，就如同讨论先有蛋，还是先有鸡的问题。但应
当承认，米哈伊洛夫(原原子能部部长)比安德烈·柯济列夫更早、更准确、更务实地明
确了自己的优先地位。其结果是，原子能部有时会走在外交部的前面，以至于随着时间
的推移，外交部甚至开始把它看作是俄罗斯对外战略利益的导向”。[3]重要的是应看
到，满足军工企业和核工业的利益需求会使俄罗斯在国际舞台上与主要西方大国，首先
是美国发生冲突，而这从根本上不符合俄罗斯国内正在进行的现代化建设的要求，因为
在没有大量外部资金注入的情况下，现代化是不可能实现的。
需强调指出，主张以某种形式和在某种程度上恢复同西方对抗的这类“利益集团”，
并不是想挑起大规模的武装冲突。因为，今天的俄罗斯没有任何现实的可能性去赢得这
场战争，而哪怕是相对有限的失败也会导致国家的全面崩溃，并给俄罗斯社会带来一系
列无法预测的后果。对抗的立场实际上将不可避免地把国家的对外政策引入死胡同，就
如同苏联后期陷入的困境一样。在国内政治方面，实施大规模的军事经济和军事技术规
划将迫使有限的资源从高效运转的经济部门转移到国防工业和科研领域，这就需要恢复
国家对经济、乃至整个社会的严格管理，最终导致民主重新蜕变为独裁。[4]
与此相反，另一类“利益集团”总体上主张同西方国家进行真正的合作，并随着未来
经济危机在俄罗斯不断被克服，进一步发展与西方的伙伴关系。这类集团反对旨在将后
苏联空间变为俄罗斯控制领地的新帝国路线。他们认为，俄罗斯的首要任务不是要恢复
能同整个世界对抗的军事实力，而是要在向市场秩序过渡的进程中实现经济现代化，形
成构成社会稳定基础的人数众多的中产阶级，大量吸引外资等。在军事方面，类似的观
点认为，同美国和北约的战争是极其不可信的，并且多半是不可能的，而俄罗斯面临的
潜在威胁主要来自中国和“第三世界”某些极权体制。
上述立场反映了主张同西方发达国家强化经济联系的社会经济团体的要求，他们以优
先发展出口生产、服务、外贸和金融为目标，在他们看来，这些才是从整体上振兴经济
的有效方法。恢复对抗对这些团体将意味着失去重要的合作伙伴，并可能使自身的活动
范围受到限制。
这类集团当中的燃料动力企业发挥着特殊的作用。俄罗斯最大的天然气公司“天然气
工业集团”的领导人特别注重维护“国家在西方的良好形象，以便不给西方任何借口来
实行禁运、冻结资产、阻碍交易等等。大幅减少或者甚至是完全放弃使用俄罗斯天然气
——虽然从原则上讲对西欧是可行的，但却是极不划算的方案。如果能够维持正常的国
际环境，那些挪威和近东的竞争者将无力排挤‘天然气工业集团’，或者说无力明显地
阻止它的扩张。但如果西欧舆论界认为俄罗斯应当受到某种惩罚，并将准备为此而做出
某些牺牲的话，那就完全是另外一回事了”。[5]研究人员还认为，为保证俄罗斯的石
油和天然气有通畅的过境运输，与原苏联共和国建立良好的关系，并参加正在那里实施
的能源计划等也都属于燃料动力集团重要的对外战略利益的范畴。
这样，在俄罗斯就形成了两大类“利益集团”，它们支持本质上完全不同的对外战略
。它们在原则性问题上存在分歧——同西方合作还是对抗，与邻国保持正常关系还是加
速实现独联体范围内的一体化。其后果使俄罗斯的对外政策具有矛盾性，其中至少有两
条路线交叉在一起：一方面，主张恢复对抗和在原苏联地区占据主导地位；另一方面，
主张适应新的国际政治的现实，并承认自身资源的局限性。
三、俄罗斯对外政策决策机制的某些特点
当一国内部不同的“利益集团”对国家对外战略的性质有不同的看法，在这种条件下
，理智地考虑主要“利益集团”和“压力集团”的意愿，并把它们与民众的利益，而更
为重要的是要与国家和社会现实的潜力相结合，在此基础之上制订和实施理由充分且经
反复斟酌的政策，以及国家对外决策机制的有效性运作等将具有特殊的意义。
为分析对外决策机制的有效性，首先要将对外决策的过程分成几个主要阶段，因为不
同的社会力量和机构在对外政策形成的不同阶段发挥着各不相同的作用。
第一阶段，对外战略利益的表述及阐释，它是国家在国际舞台上开展活动的基础。在
这一阶段，有国家政府部门、各种机构、组织、大众媒体、科研单位、政党等的积极参
与。在拟订政策的过程中，通常只是间接地反映了与经济体系的各个环节和官僚体系的
各组成部分相联系的不同社会阶层、精英团体和派别的利益需求。然后，通过对这些需
求的综合分析形成各种学说，并以此为基础制定具体的对外政策的战略目标。在绝大多数情况下，后者的形成是国家政府部门和组织机构的特权，它们负责国家在境外活动的各个方面和基本走向。与此同时，国家最高政治领导人的任务——在实践中是指为其服务的国家机器的任务，在于选择出那些能够在最大限度上符合社会整体利益的理论、学说和观点。
第二阶段，国家政府部门在这些立场和观点的基础上准备有关具体外交步骤和行动的
提案和文件。在俄罗斯，这些部门首先是指外交部、国防部、对外经济联络部，还有原
子能部、各种特工机构，以及在必要的情况下，包括那些与科研单位相关联的部门和组
第三阶段，由这些部门和组织准备好的文件被呈送到俄罗斯联邦总统那里，由他做出
具体裁定——赞成、修改或者否决所提交的关于国家在国际舞台上的行动方案。当然，呈交给最高政治领导人进行审理的是那些超出个别部门职权范围的问题。通常，这些部门只能在事先确定的方针框架内进行独立运作，并就俄罗斯对外政策的某些方面勾勒出其立场和观点最基本的轮廓。
以上是对外政治决策过程的理想模式，但在实践中面临两个关键问题需要解决。第一
，保证“思想控制”的有效性，也就是说，要使政府部门提供的有关外交行动的决策和
方案符合事先已确定的最基本的宗旨，因为它决定了俄罗斯对待此类问题的战略角度；
第二，要确定并贯彻既能反映各国家机关立场和观点的对外政策方针，同时又能克服部
门间的局限性。这两项任务应该由直接听命于国家最高政治领导人的机构来完成，即所
谓的“总统班底”。后者的必要性在于俄罗斯的上流社会当中存在着不同的“压力集团
”，它们有时代表着完全互不相容的利益，并在多数情况下与国家权力机构发生联系。
[1](PP478—480)
在苏联时代，为保证对外交决策部门的活动进行“思想上的”——当时首先是指意识
形态上的控制，并定期协调它们之间的立场，上述任务主要由拥有足够权限、信息和专
家资源的苏共中央来完成。苏联解体后，俄罗斯领导人感到势必要建立新的制订和通过
对外政策决议的体系。这个操作系统的基本框架形成于1992年，尽管随后对其进行了一
些修正，但并没有改变它的根本特征。首先应明确的是，有关对外政策问题的决定不是
由政府，也不是由议会做出的，而是由俄联邦总统做出的。早在1992年2月签署的总统
令就指出，安全部、内务部、外交部和司法部的工作“由俄罗斯联邦总统直接指派”。
这实际上意味着，外交部及其他一些涉及国家对外政策和外部安全问题的政府部门，其活动的所有方面都只对总统负责。
从实践的角度出发，对俄罗斯对外政策的形成过程加以分析是非常有益的，因为它是
各类“利益集团”在国家机器运转过程中复杂的相互作用的结果，这些“利益集团”会
对负责国家对外交往活动的机构和部门施加某些影响。从这个意义上来看，各类国家官
僚机构、军队、军工企业及主要经济团体的利益应受到足够的重视。当然，类似的情况
并不是俄罗斯所特有的，它同样存在于世界上的大多数国家，只是程度有所不同。区别
首先表现在代表不同社会阶层的集团利益的分歧程度的大小，其次表现为是否能够在涉
及国家对外战略利益的主要方面达成共识。专家学者普遍认为，在俄罗斯上流社会当中
尚存在完全不相容的利益和观点的条件下，俄罗斯至今还没有建立起能够制定统一的对
外战略、能够保证对外政策贯彻实施的高效机制。[1](PP482—483)“利益集团”往往
与统治集团相结合，直接影响政府的决策。
俄罗斯利益集团之争从最近的中俄石油管道事件可见一斑，其间有中日竞争的因素，但最主要的还是与俄罗斯目前的国内政治斗争有关。根据国际文传电讯社资料，“安大”线(从安加尔斯克到大庆)和“安纳”线(从安加尔斯克到纳霍德卡)两个方案的油管长度不同，油价也不同。尤科斯石油公司因为产地离中国近，是“安大”线项目的最大受益者，而“安纳”线石油比“安大”线石油每吨贵5美元。如果尤科斯的死对头俄罗斯天然气工业股份公司、俄罗斯石油公司能够争取到“安纳”线供油，则每年将至少多收入1.5亿美元。俄罗斯天然气工业股份公司、俄罗斯石油公司、俄罗斯管道运输公司三大“国”字号集团联手对付俄罗斯第一大私营石油公司尤科斯，使铺设“安大”线的方案变得更加扑朔迷离。
引发此次石油管道变局的因素不仅包括了以上的几大集团之争，普京本人也想借机打
压意欲“政治篡位”的尤科斯执行总裁霍多尔科夫斯基。自2003年年中以来，在各派力
量为国家杜马选举摩拳擦掌之际，财大气粗的霍氏为克里姆林宫的反对党提供资金支持
，其中包括亚博卢集团、俄罗斯右翼联盟及俄罗斯共产党等，希望这些党派在立法时照
顾尤科斯石油公司的利益。一些俄分析家甚至认为，霍多尔科夫斯基有意在条件成熟时
让杜马胁迫总统任命他为政府总理，并于2008年竞选总统。霍氏的政治冒险无疑踩到了
普京的底线。俄罗斯总检察院和内务部对尤科斯公司的调查逐步升级，指控该公司逃漏
税和挪用款项，并最终拘捕了霍多尔科夫斯基。因此，尤科斯力主的“安大”线决议前
中国石油天然气股份有限公司高级副总裁任传俊先生表示“安大”线的建立将直接改
变我国石油进口56%来自中东地区的现状，可减少对中东的依赖，并改善我国石油安全的状况。所以，一旦“安大”线最终被否决，我国的能源多样化战略将遭受重大挫折，并影响到中国的能源安全。这一事件如何发展，无疑是对中俄关系的重大考验。外交是国家利益的较量，俄罗斯在两种方案之间的摇摆，主要还是源于各方利益的权衡。“安大”线的搁浅和追究俄商界精英犯罪行为的权力斗争还折射出俄罗斯高层“莫斯科帮”与“彼得堡帮”之间、自由派同强硬派之间、掌控原材料工业及金融业的叶利钦家族同掌控加工工业的强力部门集团之间、既得利益集团同新权贵之间复杂的利害之争。[6]中国如果能够从这一事件中领悟到什么，那于中国仍将是有益的。更何况，在中国的能源多样化战略中，俄罗斯尽管十分重要，但却不是惟一的选择。
从以上分析可见，由于俄罗斯各精英集团对外政策目标的不同步性和矛盾性，导致了
国家在国际舞台上推行的实际路线方针在许多情况下具有双重性：一方面，考虑到俄罗
斯有限的经济和军事潜力，以及国内已发生的根本性的民主变革，俄表现出理性适应世
界现实的特征；另一方面，其又有复兴新帝国或政治对抗的倾向。究其实质，我认为在
现阶段，俄罗斯民主改革的不彻底性，政治体制的混杂性和过渡性，以及实现经济现代
化的艰巨性等是造成目前这种状况的主要原因。