教育治理视域下的政府与大学新型关系构建，本文主要内容关键词为：视域论文,关系论文,政府论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
21世纪头20年，是中国经济走向新常态、社会剧烈转型的时期，也是中国高等教育从规模扩张走向质量提升、建设高等教育强国的关键时期。运用新的教育治理形式，提高政府高等教育治理能力，构建以“公共治理”而非“行政管理”为主要特征的政府与大学新型关系是建设高等教育强国的题中应有之义。正如欧洲大学联合会(European University Association)《格拉斯哥宣言》(2005年)强调的，新时期大学-政府关系是：“政府必须强调信任和赋权，扮演好监督者(supervisor)而非管制者(regulator)的角色，为高等教育领域提供支持和指引。”本文试从外部治理角度探讨如何构建政府与大学的新型关系。 一、基于历史与比较经验，完善政府教育治理 西方大学历经八百多年的发展历史，与政府、市场之间发展出一套比较成熟的治理模式，在公共与市场、问责与绩效、管制与分权、治理与自由等维度上有较为均衡的发展，促进了西方高等教育体系的发展与进步。在参考、借鉴西方大学发展模式的同时，完善我国政府教育治理结构、提高政府教育治理能力更应该注意的是现代与传统、国际经验与本土背景相结合的问题，尤其不能忽视以下三个重要的历史因素： (一)公共生活的传统 我国的传统社会是一个以“己”为中心发展起来的差序格局的社会，人们习惯于以自我为中心发展起来的社会联系，很少进行以社会团体为中心的公共交往。[1]人们熟悉的是以家、小家族、大家族、氏族等为单位的较为封闭群体内的活动，在这些边界清晰的群体内有明确的道德秩序、纪律、行为规范和相应的管理方式；而以城市、市民社会为背景产生的公共生活和公共治理理念，则强调多方参与、公开透明、责任与义务等。于是，在传统社会与城市社会，私人联系与公共生活，传统行为规范、管理方式与公共治理之间需要搭建一个过渡的桥梁，在现代公共管理语境中这个桥梁就是政府的治理形式。 (二)社会发展模式的传统 在我国，虽然中央集权的行政体制具有悠久历史，然而几千年的农耕文明都是一种自给自足的小农经济模式，辽阔的国土也带来巨大的地域差异，造成中央集权与地方无序并存，法律和制度上体现的中央集权，在政策执行、实践操作上却是地方色彩浓厚，非常多样化。现代大学制度的构建不是空中楼阁，其设计需建立在社会制度的基础之上，必定会受到社会发展模式的影响；因此，政府教育治理结构的完善需要考虑行政体制和社会管理的传统。例如，欧洲大陆国家的政府、大学关系不会与英美的政府、大学关系雷同，欧洲大陆模式倾向政府主导、中央集权，英美模式则更具有学校自治的传统。我国政府与大学新型关系也不能放弃自己的传统和特色，因而完善教育治理结构是要转变政府微观管理、行政主导的状况，在中央政府治理和地方教育分权、政府治理与学校自主之间形成一种新的均衡模式。 (三)我国现代大学制度的历史起源 不同于欧洲中世纪大学的教师或学生行会自治组织、英国大学“特许状”、美国的殖民地学院和赠地大学等模式，我国现代大学制度始于政府的制度设计，大学的权力大部分来自于政府的放权和赋权，不曾拥有完全的自治权。19世纪末，清廷为挽救处于风雨飘摇的统治，采纳洋务派的建议，废科举，兴学堂，开始办新式大学，清廷对新式大学有完全的支配权。南京国民政府时期，政府奉行训育政策，加强了对大学的控制与规范。新中国成立以后，我国在很长一段时间内实行计划经济，高教体制向前苏联看齐，大学的教学、人才培养等活动都完全根据政府的计划来进行，政府与大学是计划与被计划的关系。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布之后，我国才开始了中央政府向地方政府分权、政府向大学放权的教育体制改革。1999年《高等教育法》以法律的形式明确了大学具有七项办学自主权，涉及招生、学科设置、教学、科研、文化交流与合作、人事、经费使用等方面。这七种权力基本都属于大学内部事务治理范畴，虽然其落实情况受到质疑，但却反映了政府逐步主动缩小自身权限，扩大大学办学自主权的政策取向。我国现代大学制度起源、发展的百年历史奠定了我国大学的地位和角色，描绘了政府在高等教育发展中的强势地位和主导作用，从而塑造着政府教育治理、政府与大学关系的基本模式。 二、治理与政府教育治理 (一)治理是什么？ 治理是一个涉及政治学、经济学、管理学等的多学科概念。从词源来说，英语中的“治理”(governance)来源于古希腊语中的“导航、控制方向(gubemare)”，长期以来专用于与“国家公务”相关的宪法或法律的执行问题，或指管理利害关系不同的多种特定机构或行业。20世纪90年代以后，西方学者赋予了它很多新的意涵，具有多种定义，其复兴的根源在于想克服社会科学中一些非此即彼的二分法，包括：经济学中的市场与等级制、政策研究中的市场与计划、政治学中的私与公。[2]55-56联合国全球治理委员会在1995年《我们的全球社区》报告中总结了治理的四大规定性特征：(1)治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；(2)治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础；(3)治理同时涉及公、私部门；(4)治理并不意味着一种正式制度，而确实有赖于持续的相互作用。[2]271 我们认为，治理源自城市社会的发展，是公民不断扩大对社会事务、公共领域的参与过程。作为一种公共管理的治理，以公共利益为目标，其本质是公共参与、公共治理的过程，强调互动、参与、多主体、协商、回应性等。从行政管理到公共治理就是一个更小的政府、更多的治理的形成过程，涉及理念、目标、主体、方法、应用领域等一系列变革(如表1所示)。
公共治理取代传统的行政管理，意味着理念转变和政策工具的重新选择。拉森(I.M.Larsen)等指出，20世纪80年代中期以后大学治理现代化已经成为大多数国家的政策议程，并推动了改进大学管理与领导的各项改革。他归纳了大学治理改革中的四大基本困境与矛盾：代议制民主与组织效率，一元管理结构与二元管理结构，机构决策中的内部影响和外部影响，自治大学中的集权与分权。[4]如何更加清晰地理解大学治理变革、应对大学发展中的治理问题，上世纪90年代末以后，国内学者们也开始注重对大学治理理论和模式变革的研究，包括：(1)将知识管理确立为高校内部行政管理的核心内容，实现高校的组织形态从设施型向团体型转变，命令性的管理向合意性的治理的转变，从而超越传统官僚科层制模式；[5](2)建立具备充分代表性的全体会议制度，并发展多种中间层次的联合与参与机制；[6](3)改革校长职业顶层设计，提升大学内部管理公共性；[7](4)构建新型学者共同体实现模式，通过界定“党委领导、校长负责”的分工机制，剥离非学术型行政岗位负责人的职称头衔，改革大学校长的遴选制度等手段来推进高校治理能力现代化；[8]等等。已有的研究侧重于高校的内部治理结构，希冀通过高校内部行政结构的改革来推进高校内部治理能力现代化。基于我国政府在大学发展中的主导角色，本文尝试从外部治理的角度探讨政府教育治理能力现代化的路径，以有益于构建政府与大学新型关系，最终促进大学发展与公共利益目标之间的协调。 (二)政府教育治理 如上所述，公共治理的主要目标是公共利益。在开放、公平、公正的理念下，如果以关键词的形式表示，其主要内容包括多主体互动、共同参与、协商、回应性、共同使命感等。大学治理包括内部治理和外部治理两个层面：内部治理主要涉及学校内部事务，如前文所述已有的研究提供了建构大学内部治理结构的多项制度设计；大学外部治理主要涉及大学的外部关系，包括大学与政府、大学与市场、大学与社会的关系，其中政府与大学的关系是现阶段的主要外部关系，表现为政府的教育治理。根据上文中对治理内涵的界定，借鉴全球治理委员会对治理特征的规定，我们认为政府教育治理属于公共治理，指政府管理教育事务的诸多方式的总和：既涉及公共部门，也涉及私人机构；既有制度性方式，也有协调性举措；既有法制规制，也有互动性回应，并应当体现多主体互动、共同参与、协商、回应性、共同使命感等内容。政府对教育治理形式的选择反映了政策的偏好，形塑着政府与大学关系的基本形态。当前，政府对教育治理形式的偏好正在发生变化，从行政组织监督下的微观控制与服务，转变为强调高等教育公共服务的竞争机制、多方参与(非政府或市场的单一主体)，以及确保对学生需求的回应、多主体互动、提供弹性选择、实现公共利益等。 三、教育治理视域下的政府与大学新型关系构建 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月15日)提出推进国家治理体系和治理能力现代化，为政府教育治理结构完善、教育治理能力提高，政府与大学新型关系构建提供了宏观的政策背景。治理能力的提高，从政府的角度看，是治理的合法性、透明性、有效性、回应性；从大学的角度看，是可以依法自主办学、公开公平、参与、协商、符合公共利益、接受问责等。换言之，政府与大学新型关系是以“公共治理”而非“行政管理”为基本特征，政府应转变角色与职能，运用新的教育治理形式。 (一)教育治理视域下的政府与大学新型关系 在教育治理理念下，政府与大学关系从传统的“行政管理”转向“公共治理”，更多具有法治、互动、协商、多主体参与、竞争、选择特征。在这种关系模式中，政府的角色是法治政府、有限政府与有效政府，大学通过互动、协商、竞争、选择等参与治理过程，其主要特征表现为：(1)教育治理否定政府的不当干预与过多干预；(2)教育治理不是消除政府的作用，而是要求政府运用新的治理形式成为有效政府；(3)教育治理理念下的有限政府、有效政府前提是法治政府，即教育管理法治化，以法律规范政府的角色、职能和行为；(4)在教育治理过程中，大学维持自身的能力(教学、科研与社会服务)，以主体身份参与治理，而不仅仅是行政管理与微观控制的接受者，政府、大学相互回应，并具有共同使命感；(5)教育治理是一个开放的过程，学生、家长、专家、校友、社会贤达、捐赠者等利益相关者以及第三方有适当的机制参与大学治理。 (二)运用新的教育治理形式，促进政府与大学新型关系构建 教育治理形式在实践中可以具体化为法律法规、公共经费、项目建设、合同契约、人事任免等，体现在有一整套紧密相连、相互协调的制度化与非制度化治理体系以及它们的执行力；作为政府治理能力的反映，教育治理形式把政府和大学以某种方式联结在一起，在构建政府与大学新型关系中具有重要的作用。现阶段，在政府教育治理体系中应强调运用相关法律法规，完善高等教育拨款制度，构建政府作为投资主体的参与者身份与权利，培育第三方教育机构等新治理形式，以促进政府与大学新型关系构建。 1.依法行政，完善相关法律法规——法治政府 政府与大学新型关系中，政府首先是法治政府。因此依法行政是政府教育治理体系和治理能力现代化的首义，体现为完善各种高等教育相关法律法规，以及提高它们的执行力。除了修改、完善已有的《高等教育法》、《学位条例》、《教师法》、《民办教育促进法》等之外，还可以考虑设立高等教育法实施细则等配套性法规，规范大学外部治理，并补充上下位法律之间的衔接空隙，形成较完整的高等教育法律制度体系架构。 当前，大学章程的建设成为政府进行高等教育治理、促进高校自主办学的有力举措。毋庸置疑，章程在高等教育治理中具有核心作用，但它主要是用来规范学校内部治理。2012年1月1日教育部施行《高校章程制定暂行办法》，规定高等学校的举办者、主管教育行政部门应当按照政校分开、管办分离的原则，以章程明确界定与学校的关系，明确学校的办学方向与发展原则，落实举办者权利义务，保障学校的办学自主权；2013年底教育部首批核准了六所大学章程①，其主要内容是规范了学校内部治理架构，包括学校党委、校长、人才培养委员会、学术委员会、学位评定委员会、教职工代表大会、教学科研、财务、资产和后勤等，同时，也涉及了学校的外部关系，比如学校与政府的关系、学校与社会的关系。参照国外及台湾地区的一些做法②，可以由类似《高等教育法》或《高等教育法实施细则》或《大学法》等教育单行法律来明确大学的外部治理关系细节，包括政府与大学、政府与社会的关系等；然后，大学章程承接上位法的规定，把主要内容放在规范大学内部治理关系方面，包括学校与院系的治理关系、各级教职工代表大会的职责、院系与学校行政部门的关系、教师学生的权利义务等。如果仅由高校自己制定章程来规范大学的外部治理和内部治理，其法律效力不高，意义比较含糊。 2.完善高等教育拨款制度，提高高校经费使用自主权——有限政府 政府与大学新型关系中，政府其次是有限政府。公共经费是政府重要的治理工具，但政府对公共经费的支配要受到限制。不但第三方机构、学生/学生家庭要参与拨款过程，而且直接拨付比例可增加，间接拨付则以打包方式为主，以淡化政府“行政管理”的色彩，赋予大学更多的自主权。 (1)财政拨款制度上“去行政化”，多方参与拨款过程 财政拨款制度“去行政化”，实质就是公共经费从“行政管理”转向“公共治理”，主要表现就是从政府直接控制拨款走向专家、学生/家长、第三方机构等更多地参与拨款过程。设立拨款委员会/中介机构，其成员组成可以包括政府官员、教育专家、知名学者、社会贤达等，拨款委员会/中介机构与政府、大学协商以增加拨款的透明度和科学性，增加公共资金的稳定性、可预见性及其利用效率，减少行政的直接干预，减少政府和大学的直接冲突。如：美国州立大学直接拨付之外的经费由州高等教育委员会负责；英国成立了英格兰高等教育基金委员会专门负责高校经费的分配。 (2)提高大学的经费使用自主权 阿尔布雷特和齐德曼将高等教育拨款分成两大类：直接拨款和间接拨款。直接拨款是指政府将公共经费直接分配给高等学校，间接拨款是指政府将公共经费分配给学生或学生的家庭，通过学生间接支付给高等学校。[9]直接拨款模式和间接拨款模式是一种理论分析模型，实践中很难存在纯粹的政府直接拨款或间接拨款。世界上绝大部分政府选择直接拨款和间接拨款的混合模式来配置高等教育经费，政府综合运用计划和规划、生均经常性拨款和项目拨款、非竞争性拨款和竞争性拨款等各种方式，或直接拨款，或通过学生、第三方机构把公共资金转移到大学的账户中。 如何提高大学的经费使用自主权？美国高等教育拨款间接拨付部分有打包拨付、限定用途的专项拨付和法定专项拨付三种形式：超过60%的州其50%以上的经费采用的是打包拨付方式；超过60%的州采用法定专项拨付的经费比例低于25%；在年终结余资金处理上，大约65%的州，其高校拥有保留拨款经费年终结余的权力，另外约35%的州，拨款经费年终结余则被州政府收回，不过很少会有拨款经费年终结余的现象发生。[10]应该说，打包拨付是美国各州公立高等教育拨款的一大特点，该方式可以赋予高校更大的经费自由支配权，体现了政府教育治理的理念。英国高等教育基金委员会则把教学拨款和科研拨款相分离，以打包的方式拨付给高校，高校有权决定是根据高等教育基金委员会公布的教学和科研拨款比例分配拨款总额，还是根据自身发展计划加以调整。英国大学拨款委员会的主席戴尔爵士曾指出：“认真从事科研的大学需要能够自主控制至少三分之一的科研经费，而不与具体的科研项目挂钩；只有这样才能提供基本完善的实验室、恰当的科研图书馆和资助那些没有充分科研经验、未能获得外部科研经费的成员的科研活动。”[11] 大学拥有一定数量的能够自主支配的科研经费，是其开展长期的、稳定的、有效的科研活动的基础。意大利、法国、瑞典、德国的发展经验表明，高等教育管理的集权程度与大学系统的创新能力成反比，过细的财务控制会影响大学的自主和创新。我国“基本支出预算加项目支出预算”的拨款模式，可以按照以教学经费保障公平、科研经费鼓励竞争的拨款思路继续完善：生均经费直接拨付，科研、项目经费打包拨付。大学具有充分的经费分配、资金使用自主权，有利于政府与大学之间形成参与、互动、协商、开放、回应的新型关系。 3.构建政府作为投资主体的参与者身份与权利——有效政府 政府与大学新型关系中，政府不仅是法治政府、有限政府，还是有效政府。教育治理提倡多方参与、开放与协商，并不是消除或排斥政府的作用，政府应该作为投资主体对大学进行有效治理。高等教育的准公共产品属性决定了其既可以实行公共提供，也可以实行市场提供或混合提供，投资主体虽然多元，但根据利益获得原则和能力支付原则，以及公共经费来源的稳定性，政府理应成为高等教育投资的核心主体。 2004年，OECD发布报告《刻不容缓：确保高等教育可持续发展的未来》，以高等教育财政模式改革直指治理模式的改革，认为政府的责任在于保证高等教育财政的可持续能力，使自治的高等教育机构提高对市场所代表的公众需求的反应能力。[12]政府作为投资主体，要实现对大学的有效治理。作为投资主体，政府不直接参与大学内部治理，而是以类似股东的身份享有大学改革发展重大事项决策权，分享大学发展带来的社会经济利益等。不同于企业股东身份的是：其一，在高等教育领域政府投资的是公共机构，政府没有税收或红利，获得的是公共利益，是以人才、科研成果等形式表现出来的间接收益；其二，政府需保持对高等教育的持续稳定投资，只能通过绩效拨款引导大学发展，而基本无法撤资；其三，政府在一些事项上可以发挥引导作用。 4.培育第三方教育机构——其他主体在教育治理中的参与者身份 政府与大学新型关系中，教育治理的其他参与者包括大学自身、第三方机构、学生/家长、专家、社会贤达、校友、捐赠者等。大学的参与、回应更多地体现在大学内部治理过程，而本研究的切入点在于大学的外部治理，故侧重于关注第三方机构在教育治理中的参与者身份。 教育治理强调公共利益与多方参与、互动、回应，第三方的参与、咨询、认证/评估是重要的治理工具。从公共管理学的角度理解，第三方机构主要指独立于政府与大学的非营利组织，包括专业学会、行业协会、评估认证机构、咨询/信息机构、基金会等。 (1)专业学会、行业协会在教育治理中的参与者身份 当前，政府减少行政审批权，缩减下来的职能一部分取消了，一部分会由专业学会和行业协会承接。这是一个第三方机构更深入参与教育治理的过程，其中最大的挑战是专业学会和行业协会会不会成为一个拥有另类“行政权力”的“二政府”？为避免此风险，这些第三方教育机构应坚持开放、独立、非营利的理念，专注自身系统能力的维持，选择专业、协调、互动的治理形式，培育与其他教育相关方的共同使命感和对公共利益的共同诉求。 (2)认证/评估机构在教育治理中的参与者身份 认证/评估机构认证/评估高等学校办学资格、办学质量、专业调整等，并通过政府认可结果、把经费与之相衔接等方式，直接或间接地参与教育治理。在很多国家，认证/评估机构都不同程度地参与大学治理。美国有高等教育认证机构83个，其中6个为区域性认证机构，4个为宗教性认证机构，7个为全国性的私立职业认证机构，66个为学科专业认证机构。[13]通过教育部和高等教育认证委员会对认证机构进行认可，美国政府实现了对学校办学资格、办学质量、专业调整等的间接调控。日本的高等教育认证/评估机构有十几个，其中最有影响的是大学评估/学位授予机构和大学基准协会，前者2004年从政府部门中独立出来，主要负责认证/评估国立大学和公立大学，后者主要认证/评估私立大学。[14]日本国立大学法人化以后，大学评估/学位授予机构受日本文部科学省设立的国立大学评价委员会委托，对国立大学实施中期评估，国立大学下一个六年所获的运营费金额是与每六年一次的中期评估结果挂钩的。 (3)信息/咨询机构在教育治理中的参与者身份 大数据时代，数据的获得、处理与应用，具有越来越大的公共价值。第三方机构参与教育治理的方式不能仅停留在检查、评价、打分或如何更科学地检查、评价、打分。基于治理的开放、协调、互动、回应属性，政府应制定标准，使信息/咨询机构通过对信息的处理与开放参与教育治理。设立类似美国的中学后教育数据综合系统(IPEDS)，通过信息公开促进大学办学，是公共利益实现的有效途径。 ①截至2015年3月11日，教育部已经核准了62所高校章程。http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s8144/201504/185691.html。 ②如德国《柏林高等学校法》与柏林洪堡大学宪章，日本《国立大学法人法》与东京大学宪章，俄罗斯《大学法》与国立莫斯科大学章程，台湾《大学法》与台湾大学组织规程等。
标签：大学论文; 治理理论论文; 高等教育法论文; 过程能力论文; 行政管理论文;
