政府投资项目监督管理机制的研究，本文主要内容关键词为：投资项目论文,管理机制论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府投资项目主要涉及到公共基础设施建设等与人民群众切身利益息息相关的领域。因此进一步完善政府投资项目的监督管理机制，对于解决政府投资项目管理中存在的法制保障滞后、监督管理方式不规范、监督管理体系不完整、处罚力度不够等问题，有着十分重要的意义。本文以项目立项决策到工程竣工这一基本建设程序为主线，就如何完善政府投资工程项目监督管理机制进行研究，研究和探索在新形势下需要解决的新问题，进一步提高财政资金的使用效益。
一、政府投资工程项目监督管理概述
1．政府投资项目的概念。所谓政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会物质文化、生活需要以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资、发行国债、利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。
2．政府投资工程项目的范围及主要形式。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。
政府投资项目从资金投入渠道划分主要有以下四种形式：一是财政性投资项目。包括财政预算内、预算外基本建设资金投资的项目，包括使用纳入财政预算管理的专项基金中用于基本建设投资的项目。二是国债专项投资项目。国债专项资金是中央财政通过增发国债专项用于基础设施等方面建设的资金，除部分资金用于技术改造项目的贴息外，绝大部分用于基本建设项目。三是财政担保银行贷款建设项目。由国家或地方财政承诺担保的银行贷款建设项目大多是非盈利的公共项目，也包括少量虽盈利但投资回收期较长的项目。四是国际援助建设项目。国际援助支持的建设项目，一般侧重于对受援国的基础设施和公共建设项目提供无偿援助或低息(无息)贷款，受援国政府是项目资金的接受者，并负责项目资金的运用。
3．财政部门在政府投资项目监督管理的作用。政府投资项目作为政府实践职能的一种重要手段，在我国的经济活动中起着非常重要的作用，同时也备受社会各界的密切关注。政府投资项目多集中在为社会发展服务，非盈利的公益性项目；比一般项目投资大、影响面广、具有更严格的管理程序，它能够影响到整个社会经济的发展与人民生活质量的提高。目前，我国仅政府投资项目每年约为2500亿元，它的监督管理方式和效果往往是社会的热点、焦点，并且对市场起着一种导向的作用。因此，搞好政府投资项目的监督管理是关系到整个社会和谐发展的重大问题。
在现阶段，具有监督管理权的主体有财政部门、审计部门、建设行政主管部门等。从各自职责角度看，其他监督管理主体仅是对财政资金运行中某一环节进行监督管理，而各级财政部门的监督管理则是对财政收支管理整个过程的监督管理。因此，在政府投资项目监督管理体系中，财政部门处于主要地位，其他监督主体与财政部门共同配合、互相监督，共同组成一个完整体系。
财政部门通过近几年来的财政投资评审工作实践，严格进行项目评审和跟踪检查，加大对政府投资的监督管理力度，明确在政府投资项目支出预算的编制、执行和决策环节上，在项目招投标等事前环节上设立财政评审程序，从而提高了财政资金的使用效益，为领导决策提供了科学而可靠的依据。由此可以看出，开展财政投资评审工作是履行和强化财政投资管理职能的需要，是强化财政基本建设支出预算管理的一项重要措施。
二、政府投资项目监督管理的现状
1．加强政府投资项目监督管理取得的成绩。我国政府在逐步确立市场经济各项制度的过程中，针对政府投资领域出现的新情况和问题，加强了监督管理，取得了一定的成绩，其主要表现在：监督管理功能逐步拓展，监督管理范围扩大，监督管理方式创新。
2．目前政府投资项目监督管理中存在的缺陷。(1)监督管理的法律、法规尚不健全，监督方式不规范，监督体系不完整，处罚力度不够。(2)决策机构不注重调查研究。目前的投资咨询机构多是政府机构的下属单位，在进行项目论证时，或深度不够、工作质量不高，或按照领导的意图进行可研、设计，导致决策不科学，甚至盲目决策。(3)预算约束不严，招投标过程、合同管理不规范。有许多政府投资项目只是依据部门的数据编制预算，没有能够严格审查，导致项目实施以后出现“钓鱼工程”“投资无底洞”的现象。加之招投标过程执行的不严谨，现有招投标方法的不完善，造成承包单位以低价中标，施工中增加变更、现场签证，导致政府投资项目“三超”现象屡禁不止。(4)各监督主体未能形成有效的监督管理体系，造成不必要的“缺位”或“越位”现象。目前，建设单位在得到资金后，自己运作项目的实施，建设行政主管部门只是从质量、安全、规范上进行监督管理，财政部门也不再参与项目的实施过程监控。
三、完善政府投资项目监督管理机制的对策
1．加强法制建设，加大执法力度；改革监督管理模式，提高监督管理水平。(1)完善法律、法规，加大监督管理与处罚力度。首先，要进一步加速清理和废除各地方政府与中央政府的不一致或有冲突的法律法规；加快研究制定社会经济和现代项目管理发展所需要的法律、法规，使政府对投资项目的管理有法可依。其次，加快防止营私舞弊和贪污贿赂方面的法律制定和完善，加大对腐败行为的惩治力度。在政府投资项目管理中，加大惩罚力度，对各种违规违纪行为，不论涉及到谁，不论职务多高，该制裁的坚决制裁，绝不手软，使腐败者感到腐败的“成本”大于“收益”，腐败行为便会得到有效遏制。(2)理顺政府和市场的关系，改革监督管理模式。一是在政府投资项目的建设过程中树立起“市场第一、政府第二”的观念，建设服务型政府。政府投资的重大建设项目，应将市场放在第一位，实行市场优先原则，只要市场能干的，就先让市场去干；只有在市场干不了和干不好的情况下，政府才去弥补。二是深化行政体制改革，加快政府职能转换。建立“投资、建设、管理、使用”四者分离和有效的监督机制，提高政府部门专业化、技术化，由政府部门的专业机构进行管理，让内行人管理和建设项目，从而达到提高项目投资效益和工程质量的目的。改革后的管理模式，应使建设参与各方(政府、承包商、监理工程师三方)努力形成有效制衡机制，保证政府投资工程建设的效能。(3)提高监管人员素质，健全监管机构。当前韵重点是针对政府项目管理人员进行培训，加强政府主管部门对项目管理知识和相关法规的学习，提高政府部门对项目的宏观规划和协调管理能力；提高监管人员的业务素质和工作水平，使政府部门及其工作人员对投资项目的质量和投资效益真正负起责任来。(4)加强政府投资项目监督管理的信息化建设。投资项目采用信息化管理，可以实现对项目前期、开工、在建、竣工四个环节和停缓建、撤销立项两种状态的金过程监控和跟踪，实现市场主体和社会公众对信息的公平享有，实现市场监管信息的交流。加强信息化在政府投资项目管理中的作用，可提高政府投资建设项目管理的透明度，充分发挥高新技术在监督管理中的作用，提高监督管理工作的效能。
2．完善政府投资项目决策监督管理机制，提高决策的科学化、民主化、法制化。(1)围绕经济社会发展总体规划，完善决策机制。“决策科学化、民主化、法制化”是一个多层次的目标体系，它要求决策过程必须建立在制度的基础之上，经过科学的程序，广泛发扬民主，大量收集信息，充分研究论证，采用集体决策的方式，利用现代化的技术手段，把静态的典型研究与动态的系统分析结合起来，把定性分析与定量分析结合起来，以期最大限度地提高决策精确度。决策的科学化、民主化必须有相应的制度做保证。建议参照国外先进经验，建立起一整套比较健全的决策咨询制度、决策听证制度和决策评估制度。
一是决策咨询制度。决策咨询制度就是把专家咨询及各种咨询研究机构不断纳入决策过程的制度。由于项目涉及各个领域，专业化程度高，决策者不可能样样精通。现代决策者的这种角色转换之所以能够得以实现，前提是必须拥有一个由各类专家组成的决策咨询系统。决策者把决策要求传送给相应的决策咨询研究机构，咨询机构根据决策者的要求进行深入的调研和广泛的论证，在此基础上形成多个决策方案，提交决策机构进行选择。
二是决策听证制度。决策听证就是在项目决策制定之前或实施之后，就决策目的、决策方案或决策效果听取相关人员的意见。决策听证有多种形式，专家听证和利益相关者听证是最基本的形式。这种听证制度有三个方面的重要意义。首先，它可以在相当程度上保证决策的合理性，有效地避免重大漏洞。其次，听证过程本身就是一个利益相关者参与决策的过程，是个民主的过程，它能够在相当程度上保证决策的代表性，不至于在决策制定后，面临多数利益相关者的反对和抵触。最后，它可以及时发现决策在实施过程中的重要不足，以便不断调整和完善相关决策。
三是决策评估制度。由于投资环境、主要任务、目标、路线的变化、人们认识的深化及投资偏差和负效用的产生，在项目投资过程中及完工后，需要根据信息反馈对原投资决策方案作必要的补充或修正。因此，投资后评估制度就成为决策体制改革和完善的一个必要延伸和补充。这既有利于纠正决策偏差，保证决策执行的实际效果，也有利于后继项目决策的科学制定。
(2)进一步完善预算编制办法，努力提高财政支出效益。研究完善预算编制办法，增强预算绩效导向。提高财政支出绩效，就必须改变现行的“部门报项目、财政编预算、没人管绩效”的管理状况，研究建立以绩效为导向的预算编制办法，根据绩效情况来确定项目和编制预算。政府主要负责同志和分管领导要拿出一定的时间和精力来研究项目、安排预算。特别是对关系本地经济社会发展大局的项目，必须对项目的经济和社会预期效益进行认真分析和测算，慎重研究，科学决策。
(3)建立事前预警体系。在建立事前预警体系方面，主要是充分利用信息技术和信息资源，建立政府决策支持系统，即通过有机组合依托信息技术、管理科学、行为科学、统计科学等理论，向决策者提供信息查询、方案择优、仿真模拟、前景预测、事前预警、专家咨询等多方面的综合支持。
3．加强项目实施过程监督管理，严格控制项目投资，确保财政资金安全、高效运行。在建设项目实施阶段，以在施工前，通过认真审图，对施工图纸在技术、经济方面不合理的部分和错误、遗漏、缺少部分提出相关意见和建议，不仅保证工程的质量，也有利于节约工程投资，也可避免施工后返工造成索赔事件的发生。(1)优化设计方案，减少设计变更，从源头控制工程造价。设计阶段对工程造价的影响程度最大、最高，可达到80％～90％。因此，该阶段的造价控制是决定工程造价的基础，它直接影响着各个建设阶段工程造价的控制是否科学合理。(2)加强招投标管理，控制项目投资。工程招投标包括设备、材料采购招投标和施工招投标两个方面。施工招投标是工程建设的一个方面，搞好招投标是控制投资的重要手段。在招投标过程中，通过认真审图、改正图纸中的错误，使设计变更发生的费用变化进入施工合同价，减少施工过程中工程计量时各方的工作量，可减少索赔事件的发生。(3)加强合同及施工中的变更管理，严格控制工程造价。建设施工合同是承发包双方为实现建设工程目标，明确相互责任、权利、义务关系的协议；是承包人进行工程建设，发包人支付价款，控制工程项目质量、进度、投资，进而保证工程建设活动顺利进行的重要法律文件。加强合同管理工作对于政府投资项目的监督管理具有重要的意义。(4)规范工程价款结算，确保财政资金使用效益。在工程价款结算过程中，建设单位的审核人员应坚持按合同办事，严格执行《建设工程价款结算暂行办法》对工程预算外的费用严格控制，对于未按图纸要求完成的工作量及未按规定执行的施工签证一律核减费用；凡合同条款明确包含的费用，属于风险费包含的费用，未按合同条款履行的违约等一律减费用，严格把好审核关。
4．完善项目验收监督管理体系，合理确定工程造价，维护国有资产的完整性。(1)明确各部门职责，合理划分监督管理事权。项目竣工后，建设单位要组织设计、施工等单位进行初验，然后向有关部门提出竣工验收报告，符合验收标准的，建设单位及时组织验收，发改委会同财政部门、建设、规划、消防等主管部门参与政府投资项目的竣工验收工作。(2)规范工程竣工结算，合理确定工程造价。为合理确定政府投资项目的最终工程造价，在工程竣工价款结算过程中，建设单位与行业主管部门应当承担起价款结算的监督管理工作。建设单位与施工单位应按照财政部、建设部下发的《建设工程价款结算暂行办法》办理项目竣工结算，建设单位应当对所有与工程有关的投资进行汇总，编制出完整的竣工决算，并附完整项目资料，交由财政部门委托财政投资评审机构对项目竣工决算进行审查，以确定政府投资项目的资产真实性、完整性，经财政部门确认的评审结论作为建设单位办理固定资产交付使用的依据。
四、对政府投资工程项目实行“代建制”的管理
对政府投资项目实行“代建制”，是国际上通行的做法。近年来，国内一些省市如上海市、深圳市、重庆市等相继试点推行“代建制”。推行“代建制”，一是可有效规范政府和部门的行为，提高项目管理水平；二是可通过市场化运作方式，控制项目投资规模、转移项目风险；三是可转变部门盲目上项目、争资金的预算管理观念，提高项目建设期的财政资金使用效益，降低运营期的成本和费用。
1．“代建制”的含义和实质。政府投资项目“代建制”，是指政府投资项目经过规定的程序，委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其他企业，代理投资人或建设单位组织和管理项目的建设。由政府选择有资质的项目管理公司，作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。
2．政府投资工程项目实行“代建制”的意义。通过对政府投资工程项目实行“代建制”将传统管理体制中的“建、用合一”改为“建、用分开”，并割断建设单位与使用单位之间的利益关系，解决了过去建设项目责任主体不明，责任不清的问题；实现了项目管理队伍的专业化；建立了“投资、建设、使用”三者之间的相互约束的监督机制，从而有效提高项目管理水平，有效控制质量、工期和造价，在一定程度上避免了建设领域腐败的现象，保证财政资金的使用效率。
3．政府投资项目实行“代建制”的管理。对政府投资项目实行“代建制”的管理主要包括以下内容：一是年度投资预算的编制与报批的管理。代建单位根据代建协议，负责代为编制年度投资计划和年度基建支出预算，并交由项目使用单位按规定程序上报。投资计划主管部门将年度投资计划下达给使用单位，并抄送代建单位；财政部门审核后，将项目年度基建支出预算编入使用单位部门预算，同时，将项目年度基建支出预算函告项目代建单位。二是工程价款结算与支付的管理。财政部门根据项目代建单位的资金申请，向代建单位拨付资金。代建单位严格按国家规定定期向财政部门报送相关材料，并按工程进度、年度计划、年度基建支出预算、施工合同办理拨款申请，请领资金。财政部门通过对资金申请、账户管理、资金使用、财务报表等审核，加强对代建单位资金管理使用的监督。三是编制竣工决算，办理资产交付使用手续的管理。项目竣工后，由项目代建单位按基建财务制度编报项目竣工财务决算，财政部门委托投资评审机构对项目竣工财务决算审核后，向项目代建单位批复项目竣工财务决算，同时抄送项目使用单位。四是代建管理费要与代建单位的代建内容、代建绩效挂钩。财政部门制定专门的办法加强对项目代建单位建设管理工作的考核，实行奖优罚劣，奖励资金可从项目结余资金中开支。代建管理费的拨付要与工程进度、建设质量等结合起来。
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