健全党代会代表提案、提议处理和回复机制探析，本文主要内容关键词为：探析论文,党代会论文,提案论文,机制论文,代表论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D262 文献标识码：A 文章编号：1007—5194（2006）06 —0051—03
健全党代会代表（以下简称“党代表”）提案、提议处理和回复机制，是保障党代表民主权利、切实发挥党代表作用的重要途径，是发展党内民主、强化党内监督、切实保持党的先进性的有效形式，是改革和完善党的领导方式、切实提高党的执政能力的现实需要。对此，党的十六届四中全会指出，健全和完善党的代表大会制度，离不开“积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，建立代表提议的处理和回复机制”[1]。由此可见，研究党代表提案、提议处理和回复机制问题是执政党建设的一个重要理论问题和现实课题。
一、党代会代表提案、提议处理和回复机制的现状
党代表提案是指党代表针对所在地区的物质文明、政治文明和精神文明建设以及党的建设中的重大问题或人民群众关心的热点难点问题向代表提案审查委员会提出，并请求列入党的代表大会会议议程的书面建议、意见。党代表提议即党代表就所在地区的政治建设、经济建设、文化建设和社会建设等事项提出的书面建议、批评和意见、党代表是党代会的活动主体，是党员与党组织沟通的纽带和桥梁。健全党代表提案、提议处理和回复机制对于调动广大党代表参与党内事务特别是重大问题决策的积极性、主动性和创造性，更好地发挥党的代表大会作为本地区党的最高权力机关的作用，对于发展党内民主，提高党的领导水平和执政水平，都具有重要的现实意义。
为全面贯彻落实《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出的“建立党代表提案、提议的处理和回复机制”的规定，一些党代会常任制试点单位相继出台了建立党代表提案、提议处理和回复机制的规定。党代表提案、提议处理和回复机制作为一种新生事物，还不成熟、不完善。主要表现在以下几个方面：其一，运作机制不够完善。在办理党代表提案、提议的工作过程中，一些单位和少数工作人员、办理前缺乏深入调查研究，急于求成，随意变更工作方案和工作计划，重规则和守程序的观念不强。少数领导干部的“官本位”思想，使监督保障机制难以奏效。这些现象无疑严重影响党代表提案、提议处理和回复机制科学、有效的运转。其二，制度化、规范化程度不高。党中央做出建立党代表提案、提议处理和回复机制的决定后，一些地方虽然通过了党代表提案、提议处理和回复机制的规章和条例，但是大多规则和条例比较笼统，缺乏操作性。比如，一些条例中虽然规定了加大处理和回复工作的督办，但对如何进行督办缺乏具体的规定。又如，一些条例和规则中虽然提出了办理工作出现重大失误的单位和个人要追究其责任，但又缺少责任制的具体设计。此外，尽管各地相应出台了党代表提案、提议处理和回复机制的规章和条例，但就全国范围来说，党代表提案、提议处理和回复机制缺乏统一、权威的规定。其三，对办理工作的实效性与时限性的关系处理不够科学。从实效性和时限性的关系上讲，时限性是实效性的必要条件和重要途径。实效性是增强时限性的根本目的和检验时效性的重要标志。因此，党代表提案、提议处理和回复机制的运作，必须坚持实效性和时限性的有机统一。然而，有些单位和部门在处理和回复工作中片面的强调“及时”忽视“有效”，从而造成了大量的人力、物力和精力的浪费；有些单位和部门则在处理和回复工作中离开“时效”，机械地注重“实效”，进而耽误了处理和回复工作的时机，也浪费了大量的时间。
二、健全党代会代表提案、提议处理和回复机制的思路
党代表提案、提议处理和回复机制是一项新的制度，必须加强领导，精心组织，在实践中逐步探索并加以规范，努力使提案、提议制度落到实处，收到实效。对此，当前应做好以下工作。
（一）明确要求
第一，保证时限。任何一种制度、体制和机制要发挥它的作用，都必须要有一定的时限要求，否则再好的制度、体制和机制都会流于形式，达不到预期的效果。对此，党代表提案、提议处理和回复机制就应该明确时限要求，增强办理工作的时限性。具体就是，承办单位在接到一般的提案、提议后，原则上在一个月内做出回复。对重大或较为复杂的事项，短期内难以办理的，经主管部门同意后，推迟回复，但最多不得超过六个月。确实因难度较大不能如期回复的，不能在六个月完成的，应及时向提案、提议的党代表说明办理情况。应强调的是，确保处理和回复工作的时限性，应以提高实效性为依归，即办理工作的时限性应以办理结果使党代表满意、使广大群众得实惠为前提。
第二，规范程序。程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切设计都是为限制恣意、专断和过度的裁量。制定科学规范的执行程序是制度、体制和机制得以贯彻实施的重要前提。规范党代表提案、提议处理和回复机制的程序，使其具有可操作性，应对党代表提案、提议处理和回复机制的实施方法和步骤等做出明确的规定。具体来说，党代表提案、提议处理和回复机制的运作一般按照“登记、交办、办理、督办、答复、回访、总结”七个环节进行，但如果遇到特殊的提案、提议应当从实际出发，具体问题具体分析。
第三，注重实效。所谓实效，是指在实践中所形成的价值即实际效果。任何一项工作有无价值以及价值的大小往往与其最终的实效相关。此外，取得实效还是检验各项工作质量的基本标准。因此，党代表提案、提议处理和回复机制必须力求实效、注重解决问题。在处理和回复党代表的提案、提议的工作中，应根据政策规定和实际情况，凡是有条件解决的，应认真研究抓紧解决；因条件限制一时不能解决的，要积极创造条件逐步解决，不要轻易划入不能解决的范围；确实不能解决的，要实事求是地说明理由，耐心细致地做好解释工作。一言概之，讲求实效应成为党代表提案、提议处理和回复机制运行的出发点和落脚点。当然，讲求实效并不是忽视时限基础上的实效，而是以又快又好为标准的实效。
（二）落实措施
认真办理党代表的提案、提议是发挥代表作用的重要方面，各级党委、政府及其所属部门，必须坚持全心全意为人民服务的宗旨，切实加强领导。各承办单位应以解决群众的困难为出发点和归属，努力改进工作，积极探索办理的新思路、新途径、新方法，推广灵活多样、行之有效的办理方式，在“认真、落实、满意”上下功夫。具体从以下几方面着力。
第一，健全工作机制。党代表提案、提议处理和回复机制得以运转，离不开健全的工作机制。这就要求各党代表常任制试点单位都应成立党代表提案、提议工作的领导小组，负责党代表提案、提议的处理和回复工作，并担负起如下职责：其一，负责党代表提案、提议审查工作，并确定办理方式、承办单位；其二，收集党代表对提案、提议办理情况的意见和建议，并向办理单位的党组织和相关领导报告；其三，对党代表提案、提议的办理情况进行跟踪检查、监督；其四，负责向党代会报告党代表提案、提议办理的情况。各承办单位也应建立健全以“主要领导负总责，分管领导具体负责，各业务处室具体承办”的办理工作责任制和目标考核制度，确保办理工作落实。
第二，完善沟通机制。有效的沟通是决策科学化的重要前提，进而使决策更具针对性和实效性。因此，在办理提案、提议过程中，承办党代表提案、提议的单位和个人应重视加强与党代表的沟通联系。主要是深入了解党代表的想法，充分听取党代表的意见，及时反馈办理工作情况。沟通的形式可以是走访代表、邀请代表实地考察、与代表共同座谈讨论等。此外，承办单位和主管党代表提案、提议的工作部门，对涉及需要上级党委及其相关部门审批的事项、应积极向上反映情况，争取上级部门的支持。
第三，强化监督机制。党代表提案、提议处理和回复机制要取得实效，必须健全监督保障机制。强化监督机制，必须明确监督重点，着重监督提案、提议的内容是否落实，处理和回复工作是否及时，执行是否到位。要建立责任制，把健全党代表提案、提议处理和回复机制的责任落实到各级党组织，落实到具体的人身上；还要建立责任追究制，对不严格按照制度的有关规定贯彻执行，在办理工作中出现重大失误的单位、领导和承办人员，要严肃追究其责任。
第四，落实奖惩机制。党代表提案、提议处理和回复机制要运转有效，离不开健全的奖惩机制。对此，党代表提案、提议主管领导和部门应定期和不定期地组织有关代表团（组）和党代表对办理工作满意度进行测评，并把各基层党组织办理党代表提案、提议情况作为党建工作考核的重要内容之一。对办理工作成效显著的单位、领导和承办人员予以表彰；对丢失、积压提案、提议或在办理工作中相互推诿、敷衍塞责、贻误工作、打击报复的，视其情况给予责令检查、限期改正，直至纪律处分。
三、健全党代会代表提案、提议处理和回复机制应注意的问题
党代表提案、提议处理和回复机制作为一种新生制度，成熟和完善还有很长的路要走。其发展要显示强大的生机和活力，必须切实解决好以下两方面的问题。
一是制度化问题。制度问题“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[2] 。制度作为调节人与人、人与组织以及组织之间相互关系的规则，还具有规范性、操作性和引导性等作用。一项好的制度，能够对人们的思想行为做出具体、明确、可供操作的规定，指导人们该做什么、不该做什么。因此，健全党代表提案、提议处理和回复机制也必须重视制度建设。十六大以来，尽管各地方相应出台了《关于党代会闭会期间发挥党代表作用的意见》、《党代表提议、提案制度》等规章，对监办制度、通报制度和回访制度等做了相关规定。但党代表提案、提议处理和回复机制的制度化程度不高。为适应新形势的发展，党中央有关部门应在总结实践经验的基础上出台《党代表工作条例》，并把党代表提案、提议的处理和回复机制的相关规定写入《中国共产党章程》，从而把它逐渐纳入法制化和制度化的轨道。
二是适应性问题。党代表提案、提议处理和回复机制的适应性，是指适应环境挑战的能力和存活的能力。适应性是衡量机制是否成熟的重要指标，也是机制运转取得良好效果的前提条件。因此，健全党代表提案、提议处理和回复机制必须重视其适应性问题。为此，一方面，在制订具体的规章制度时应坚持有粗有细的原则，这样就能使粗的规则符合灵活性要求，细的规则则符合原则性要求。另一方面，增强党代表提案、提议处理和回复机制的适应性，还必须对该机制进行适时的部分调适和有效革新。制度确立之后并不是一成不变的。实际上，制度总是因内外条件的变化而不断变动。制度要保持适应性，就应做到在时间与空间上分布恰如其分。因此，健全党代表提案、提议处理和回复机制，就应该根据不断变化的形势以及不同地区的实践经验，对过时和无效的部分规定进行改革。只有这样，党代表提案、提议处理和回复机制才会保持强大的生机和活力。
收稿日期：2006—10—10