新《公务员法》：新时代国家治理的重要保障
王 威1荀明俐2
(1.中共厦门市委党校 法学教研部，福建 厦门 361000；2.东北石油大学 人文科学学院，黑龙江 大庆 163318)
摘 要： 公务员是国家治理体系中最关键的主体，直接承担国家治理的任务。最新修订的《公务员法》通过制度设计，为新时代公务员行政伦理建设提供了法律支撑。新《公务员法》强调党在国家治理中的领导地位，有效衔接了以“功绩制”为核心的现代公务员制度与新时代党的干部路线，实现了现代公务员制与党的干部制度的全面融合，并为国家治理的法治化、科学化和现代化提供了坚实的法律保障。
关键词： 公务员法；国家治理；新时代
公务员肩负着国家治理责任，直接承担国家治理的任务，并具体执行各项国家政策切实履行国家的行政职能，因此，公务员是国家治理体系中最富于创造力与活力的主体。随着中国特色社会主义进入新时代，公务员管理及公务员队伍建设成为国家治理走向现代化的重要问题。2018年12月，《中华人民共和国公务员法》进行了较大规模的修订(以下简称为新《公务员法》)，对新时代公务员的行政行为提出了新的、更明确的要求，能够促进公务员履职尽责，从而，在法律层面保障国家治理的法治化、科学化与现代化。
一、新《公务员法》为新时代公务员行政伦理建设提供了法律支撑
针对新时代的国家治理问题，十九大报告指出：“建设人民满意的服务型政府。”这其中，行政伦理建设是其中最为关键的一环。行政伦理是指行政人员在执行政策过程中，所应当秉持的价值、规范、以及方法手段，其内容主要包括公务员对义务、纪律、职责等一系列伦理条件的遵守。2002年2月，国家人事部颁布实施了《国家公务员行为规范》，从政治品格、勤政务实、为官品行等方面，提出公务员应当遵守的32字规范。这是从国家公务员的价值取向、行政行为、工作作风等方面提出的道德目标，是公务员队伍建设的伦理要求，是规范公务员行政行为的基本原则。2018年7月，在全国组织工作会议上，习近平总书记也对建设忠诚、干净、担当的高素质专业化干部队伍提出了明确、具体的要求。在中国特色社会主义步入新时代的历史时期，公务员必须忠诚于党，坚决捍卫党执政地位，维护党的声誉，同时，还要不断加强职业道德建设，强化纪律要求，规范行政行为，在履职尽责、敢作为、勇担当的同时，积极引领社会道德新风。
新《公务员法》从伦理目标和道德要求的角度对公务员队伍建设提出了明确目标，总则第一条就指出，要“建设信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质专业化公务员队伍”。这一条款与现行的公务员伦理规范完全一致，是对公务员伦理道德要求的规范化与法律化，为公务员道德提供了刚性的制度约束，厘清了公务员行政伦理的法律边界，使公务员的各项行政实践有了明确的法律依据。
不仅如此，新《公务员法》第十四条关于公务员义务的条款，其中第一到第四款，分别要求公务员“忠于宪法”“忠于国家”“忠于人民”“忠于职守”。这四个“忠于”既是对公务员提出的关乎政治站位与信仰的要求，也充分体现了“忠诚”这一道德规范对公务员的严格约束；第六款要求公务员带头践行社会主义核心价值观，遵守各项纪律，并恪守职业道德、社会公德、家庭美德，这些规范直接明确了公务员的道德义务，与习近平总书记“明大德、守公德、严私德”的要求相一致。其中“家庭美德”是新增的内容，这说明新《公务员法》把对公务员的道德要求从“公德”范畴扩展到“私德”范畴；第七款“清正廉洁，公道正派”，则是从职业道德层面对公务员提出的职业义务。法律是道德的边界，因此，新《公务员法》的这些规定并不是对公务员提出的“至上的道德”，而意味着公务员要以此作为最基本的道德要求，以此向社会做出表率。总之，公务员代表国家执行管理社会公共事务的职权，并不断为社会提供公共产品与服务，在这一过程中当然产生深远的社会影响力，因此，公务员的道德水平与伦理取向直接关系到党和政府的形象，影响社会道德风尚的树立[1]。
此外，对公务员的选拔任用，新《公务员法》将道德标准列为首要条件。其中，第十三条明确提出，公务员必须“具有良好的政治素质和道德品行”，这一条款居于身体、心理、文化、工作能力及其他条件之前，表明新《公务员法》对于公务员任用的道德要求高于其职业能力和文化程度的要求；第二十六条将“被依法列为失信联合惩戒对象的”人员排除录用的新规，也强化了对公务员品行的要求；第三十五条在原有考核内容基础上，强调“重点考核政治素质和工作实绩”，再一次把道德标准放在前面。
服从并服务于我国现行的政治体制，是我国制定《公务员法》、建立和完善现代公务员制度的基本前提。在中国特色社会主义制度这一政治制度下，中国共产党作为唯一的执政党全面领导国家治理的实施，党在国家的政治生活和各项治理活动中的领导地位不可替代、不容动摇。而对于公务员的管理以及公务员队伍的建设，理应成为党治国理政的主要途径与重要方式之一，因此，与中国特色社会主义政治制度这一基本体制框架相适应，我国的现代公务员制度的政治性特征非常鲜明，《公务员法》的相关制度设计，既是对党管干部基本原则的体现，也是在国家治理过程中坚持和加强党的领导的重要保障。
二、新《公务员法》实现了现代公务员制与党的干部制度的全面融合
1.新公务员法强调了党在国家治理中的领导地位，贯彻 “党管干部”这一基本原则
所以生态旅游发展刻不容缓，其核心在于产业链循环系统以循环经济的理念为导向。与传统服务业相比，生态旅游服务业的管理上有着服务主体生态化，途径清洁化，消费模式绿色化，与其他产业生态耦合化的特点。
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此外，新《公务员法》更加注重通过科学管理、制度设计的方式来提高管理效能，尤其体现在对公务员分类管理制度的细化与完善。例如，用“职级”的概念取代相对模糊的“非领导职务”概念，使职务、职级并行制度更为清晰、明确；创新考核方式，增加了专项考核，根据不同职位类别及层级机关来详细设置考核指标和内容，变过去的粗放式考核为更为精准的具体考核。一系列分类管理措施，能够使公务员的考核评价体系更加客观、准确，从而促进公务员管理的科学性与规范性。
可见，新《公务员法》使我国的现代公务员制与党的干部制度实现了较为全面的融合，通过不断引入和持续建构现代以功绩制为原则的公务员制度，来增强党的干部制度的弹性和活力。这种融合发展，使我国的公务员制度不再停留在相对封闭的人事行政系统中，而更具开放型、包容性和流动性，已形成了“党管干部”下主体多元、内容丰富的人事行政系统。新《公务员法》还进一步充实了有关公开选拔的规定，使社会人才进入公务员队伍的渠道更为畅通，同时，这种开放、包容的人事行政模式，也成为我国现代公务员制的特色[6]。
把对立的意思或事物、或把事物的两个方面放在一起作比较，让人们在比较中分清好坏、辨别是非。对比有利于充分显示事物的矛盾，突出被表现事物的本质特征，使形象更鲜明，感受更强烈。田林平塘高山汉族谚语中有的对比也与对偶融为一体。例如：
2.新《公务员法》有效衔接了以“功绩制”为核心的现代公务员制度与新时代党的干部路线
建立和完善现代公务员制，其重要功用在于优化干部队伍和增强干部队伍活力，成为我国现代公务员制度的基本定位。从1993年《国家公务员暂行条例》到2005年《公务员法》，再到2018年新《公务员法》，除了一再强调公务员的“德优”标准之外，我国的公务员制度也在不断突出“任人唯贤”的标准，制定有关“工作效率”“工作实绩”的规范，充分体现现代公务员制现代性特征中的功绩制原则。这既是《公务员法》对公务员行为规范的基本要求，同时也是新时代党的干部路线在法律上的集中体现。具体来讲，新《公务员法》强化了“优选”思路，除前文阐述的“德优”，还在“才优”和“绩优”两方面提出了一系列要求。
另一方面，新《公务员法》还坚持 “绩优”的标准。“干部干部，干是当头的”，在“德优”“才优”的同时，更要求能够将干部的理想信念、聪明才智转化为实际的工作成绩。新《公务员法》规定，“工作实绩”是公务员晋升职务和职级的重要依据，避免徒有其表、眼高手低的人得到重用；再如，为避免一些公务员以“挂职锻炼”为名，行“镀金休假”之实，特别新增规定，政府机关可根据工作需要，选派公务员承担“重大工程、重大项目、重点任务或其他专项工作”，使挂职干部真正得到历练，同时，更好地发挥所长，取得实实在在的业绩。“绩优”标准，能够预防一些公务员片面追求“表面政纪”，沦为“言论上的巨人，行动上的矮子” [5]。
一方面，新《公务员法》强调了“才优”的标准。要求公务员应当具有相应的文化水平和工作能力[4]。自2006年施行《公务员法》以来，我国公务员队伍在学历层次、专业能力、业务水平等方面提升较快。但新时代对公务员的能力水平提出了新的、更高的要求，为此，新《公务员法》坚持择优的高标准，其中第六十七条第二款新增规定，国家有计划、有重点地加强对公务员，尤其是优秀年轻公务员的培训，要求各机关单位对优秀和年龄具有优势的人才，要通过各类培训的方式，使其在进入公务员队伍之后，得到长足的进步和发展，不断增长其理论知识和能力见识，为党和国家事业储备优质力量。通过对新法的落实，我国公务员队伍能够把那些知识文化水平高、职业技术能力强的人才吸引进来，并使其中的优秀者脱颖而出。
一方面，新《公务员法》再次重申中国特色社会主义进入新时代，要继续坚持“党管干部”原则。《公务员法》第四条在原有的“马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想”指导思想之上，加入了“科学发展观”和“习近平新时代中国特色社会主义思想”的内容；并强调“党管干部”的同时，将原有关于“党的干部路线和方针”部分内容，表述为“贯彻新时代中国共产党的组织路线”，这表明在国家发展的任何阶段，都要保证党对公务员工作的绝对领导[2]。《公务员法》的修订，更显示出我国公务员制度的政治性特征，其所要建设和完善的现代公务员制，正如第四条所规定的，不仅要体现党的意识形态、基本路线和方针政策，还要坚持党管干部原则，党对公务员队伍进行集中、统一的领导与管理。
通过逻辑模型分析所获得的 “产出、成效和影响”因素，即是确定项目产出指标和效益指标的基础。在此基础上，本着全面性、重要性、可考量、不重复的要求，进行归纳、提炼，即形成项目产出指标和项目效益指标。图2以培训类项目为例，解释项目逻辑模型。
三、新《公务员法》推动了基层治理水平的提高及优化
在新时代的国家治理过程中，基层治理问题尤为突出，新《公务员法》是国家治理体系和治理能力现代化的有效抓手，因此，同样期待新《公务员法》能在制度层面对基层治理问题有所作为。基层是整个国家和社会最基础的部分，是支撑整个国家治理体系的根基。基层治理水平高低、成效强弱，牵动党和国家工作全局，事关各项党和国家重大战略决策部署能否真正实施落地，关乎党和国家各项方针、政策、路线的具体执行与成效，决定着各级党委政府做出的系列改革及惠民决策能否贯彻落实到位。同时，基层干部的工作和心理状态好坏对于基层治理水平高低往往起到关键性作用。如果干部陷入疲于应付的境地，总是疲劳工作，自然难以产生成就感及幸福感幸，对前途、未来失去希望；或者其缺乏足够的精力与激情投入工作，缺乏干事创业的决心、勇气和担当，那么基层治理不可能搞好。总之，基层公务员的工作状态和履职情况是影响基层治理水平的关键因素，新《公务员法的》针对这一问题，抓住了问题的关键，突出强调对公务员的正向激励。
另一方面，新《公务员法》通过制度设计，在具体规范中落实并强化了“党管干部”原则。明确要求公务员在思想和行动上长期保持较强的政治回应性，要求公务员拥护中国共产党领导和社会主义制度，认同党的执政思想、组织路线，为实现党的根本任务，执行党和国家的基本方针、路线提供有力的组织和人才保证。因此，新修订的《公务员法》中将“拥护中国共产党领导和社会主义制度”作为担任公务员的基本条件，将“自觉接受中国共产党领导”列为公务员必须履行的义务；新《公务员法》第二条彰显了公务员的政治属性，即“社会主义事业的中坚力量” “人民的公仆”；第二十六条将“被开除中国共产党党籍”的人员列为不得录用为公务员的情形之一；第五十九条将“不得散布有损党的声誉的言论”列为必须遵守的纪律，这一系列规定，表明新《公务员法》的政治回应性已不仅是一种政治倡导，而是以制度设计的方式将坚持和加强党的领导具体落实到法律规范之中[3]。
其次，要把教学质量管理嵌入教学过程中，对于每个教学环节都要引入量化评价指标，将教学动态评价贯穿在线教学过程，把教学质量管理深入学习者社会能力培养的每一个细节。
首先，在晋升方面，新《公务员法》巩固了前期改革试点的成果，从法律层面确立了公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩的制度。依据最新修订，公务员在“职务”晋升之外，多了一条“职级”晋升通道，形成了更加公平、合理的晋升格局。尤其是基层级别较低，不易晋升职务的公务员，还可以通过晋升职级来提高工资待遇。这样的制度设计既是对公务员队伍的整体、持续激励，又体现了倾向基层、普惠多数的改革导向，让广大公务员特别是基层公务员，对自己的职业发展充满信心，更能沉下心来扎根基层，踏实工作；同时，职务、职级并行，也能让公务员的权力欲有所减退，从而更专注本职工作，立足岗位作贡献，真正成为“人民公仆”[7]。需要注意的是，职务、职级并行，并非职务与职级的绝对隔离与对立，依据最新修订，公务员的领导职务与职级之间存在明确的对应关系。在实际工作中，根据这种对应关系，二者可以互相转换、兼任，这就使整个队伍更具流动性；也有益于公务员随着职业进展阶段的变化，不断提高自身素质、拓展新的发展空间，从而创造更大的个人价值与社会价值；并最终从整体上提升公务员队伍的职业素养和专业化水平。此外，新法对综合管理类公务员设置了四等十二级的职级序列，区别于此前的改革试点，增加了四个层级，使公务员职级更富有弹性，受益的公务员更加广泛，激励的范围更大、效果更好。
其次，优化干部资源配置模式，畅通公务员任用渠道。新《公务员法》以从基层选人用人为思路，创新了公务员遴选制度。第七十一条第四款明确要求上级机关要关注基层，从基层公开遴选优秀公务员，这既有利于打通基层干部的上升渠道，使干部流通机制更加“活起来”，也有利于激发广大基层公务员的工作热情与激情，使其在基层工作能够沉心静气，做出成绩。进一步深化“五湖四海，任人唯贤”的原则，新法第六十九条明确了参公管理人员与公务员可以进行内部交流，在干部交流管理中，赋予参公管理人员与公务员同等的地位，使干部交流制度更加灵活、便捷，拓宽入口，从而使更多优秀人才进入公务员队伍。
再次，完善了有关奖励的规定。新法在第五十一条增加了关于定期奖励与及时奖励两种模式的规定，使公务员所取得的突出工作成效不但能受到奖励，而且可以及时得到组织认可，这样能更加充分地发挥其示范带动作用；同时，为鼓励公务员履职尽责，在第五十二条公务员个人或集体获得奖励的情形中，加入“勇于担当”的内容，并作为奖励的首要情形，从而产生强烈的正向激励；第五十五条新增规定，对于在“特定时期、特定领域的重大工作”中参与工作的公务员，以颁发纪念证书或者纪念章的形式予以奖励。这是在奖励集体工作成果的同时，对个人贡献、个人价值给予的肯定，是对公务员精神奖励与正向激励的创新形式。
最后，明确了关于津贴、补贴、加班补偿、社会保险等待遇与保障问题。长期以来，基层公务员工作级别低、压力大、收入少，在待遇得不到保障的情况下，基层公务员只能依靠职业心和责任感来服务群众和坚守基层。但显然这种单纯依靠职业心是难以持续的，一些人难免产生逃离基层、脱离公务员队伍的想法，甚至造成基层公务员人才流失、结构断层，不利于整个队伍的良性发展。新《公务员法》对公务员应有的待遇与保障加以明确规定，使基层干部在付出辛劳、不断加班后，能够通过补休和报酬得到补偿，获得到职业尊荣感，调动和激发广大基层干部的积极性，从而更好立足岗位、尽职工作[8]。
公务员是新时代国家治理的重要决定性因素，新《公务员法》为国家治理的法治化、科学化和现代化提供了坚实的法律保障。新《公务员法》以“优选、严管、厚爱”为基本管理思路，实现了现代公务员制度与党的干部路线的有机融合。新法注重向基层倾斜，解决广大公务员的后顾之忧，体现了法律设计的人文关怀。在持续激发公务员的积极性和创造力的同时，加强公务员管理的纪律约束，强调公务员伦理道德要求。按照新法，将会逐步建立起一支高素质、专业化、敢担当、有作为的公务员队伍，从而，实现新时代的新目标与新使命。
参考文献：
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[7]深圳特区报评论员新公务员法为“人民公仆”精准定位[N].深圳特区报,2019-01-04(A02)．
[8]夏自钊.基层公务员眼中的新《公务员法》[J].决策,2019(6).
New Civil Servant Law: the Important Guarantee for National Governance in the New Era
Wang Wei1 Xun Mingli2
(1. СРС Хiаmеn Мuniсiраl Раrtу Sсhооl, Lаw Теасhing аnd Rеsеаrсh Dераrtmеnt, Хiаmеn 361000; Сhinа; 2. Соllеgе оf Нumаnitiеs аnd Sсiеnсеs, Nоrthеаst Реtrоlеum Univеrsitу, Dаqing 163318, Сhinа)
Abstract: Civil servants are the most critical subjects in the national governance system, undertaking the task of national governance. The newly revised Civil Servant Law provides legal support for the construction of civil servants’ administrative ethics in the new era through system design, emphasizes the leading position of the party in national governance, effectively connects the modern civil servant system in which the “merit system” is the core with the party’s cadre line in the new era, realizes the comprehensive integration of the modern civil servant system and the party’s cadre system, and provides a solid legal guarantee for the legalization, scientization and modernization of national governance.
Key words: Civil Servant Law; national governance; new era
中图分类号： D035.4
文献标志码： A
文章编号： 1674-9499(2019)10-0072-03
收稿日期： 2019-09-11
基金项目： 国家社科基金“新时代资源型城市社会治理中政府责任困境及对策研究”(18BZZ065)
作者简介： 王威(1979—)，女，黑龙江安达人，副教授，主要从事行政法学、社会法学研究；荀明俐(1979—)，女，黑龙江安达人，教授，主要从事政府责任及国家治理问题研究。
doi： 10.3969/j.issn.1674-9499.2019.10.019
[责任编辑：李慧慧]
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