政府技术采购的权力寻租模型及规制措施，本文主要内容关键词为：规制论文,模型论文,权力论文,寻租论文,措施论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
政府技术采购是指政府对当前尚不存在，但可能在一定时期内研发出来的某种技术、产品或服务提出需求意向，通过采购的方式，将新的产品引入市场的方法（肖迪，2010）。[1]政府为了满足自身需求或实现特定的政策目标，采取政府技术采购的方式，向有关科研单位订购目前市场上尚不存在的产品或服务的活动。然而，在政府技术采购的过程中，技术研发需要投入资金，技术人才培养需要资金，技术产品的市场化也是需要购买力作为保障。一般来说，国家的财政实力越强，就越能够从环境、市场和引导等软方面来为政府技术采购铺路。但目前有些科研项目的经费审批权掌握在少数不懂技术的政府管理部门手里，他们掌握生杀予夺大权，造成“权力寻租”、“跑部进钱”等怪现象。
通过大量案例和实证研究，国外学者基本确认了政府技术采购在促进创新、提升国家竞争力方面的积极作用。如Jones和Williams(1998)提出了一种计算社会收益率的综合方法，建立了社会收益率和投资不足之间的关系模型，并估计社会最优R&D投入至少应是实际投入的2-4倍。[2]德国弗朗霍夫系统和创新研究所(Fraunhofer Institute for Systems and Innovation Research,2006)在分析来自不同国家的9个政府技术采购案例的基础上，总结了从中获得的一般经验，并进行了国别特征比较。[3]Jackob Edler和Luke Georghiou(2007)认为，在政府技术采购中存在信息缺乏和信息不对称现象，技术的使用者与供应者之间的互动和交流往往非常贫乏，分散的需求信息尚不足以让供应商从中识别到有用信息并转换成创新行动。[4]
但国内学者对政府技术采购的研究只是近几年才起步，研究成果非常有限。如高昌林等(2006)认为，政府技术采购比采购成形产品更能促进企业技术创新。[5]刘宝(2008)将政府技术采购视为一个特定的“项目”，对其实施项目管理有多方面的益处。[6]彭鸿广等(2008)从风险管理的角度分析了政府技术采购中所面临的各种风险，包括技术风险、市场风险、成本风险和道德风险。[7]
事实上，我国进行的市场经济改革并没有从根本上改变政府技术采购领域中权力对资源配置的主导，由增量改革引发权力寻租等腐败问题严重地破坏了社会公正（刘鸿，2010）。[8]陈富良(2004)推断其根本原因在于管制者和被管制者之间的互动、合谋、收买以及公共权力的寻租，直接影响着管制制度的均衡。[9]因此，专项资金的分配到现在还缺乏公平公正的标准和有效的监督，使下级部门采取各种方法来为本地争取尽可能多的资金，给掌握资金的部门和人员提供了权力寻租的空间（王新秀，2008）。[10]这就造成了公共资源管理体制改革滞后于市场经济体制改革，因而使权力寻租现象迅速严重化、组织化和公开化（刘仁彪，2005）。[11]
上述研究主要集中在两个方面：一是与其他形式的技术创新相比，政府技术采购更具有比较优势，但同时也蕴含了风险代价；二是认为由于自由裁量权的存在，导致了资源配置缺乏公平公正的标准，这样科研单位会基于寻租风险程度采用不同手段来进行权力寻租。不难发现，上述研究还没有将政府技术采购与权力寻租现象结合起来，因此，所得出的结论不能从根本上解决政府技术采购的权力寻租问题。为此，本文以政府技术采购的权力寻租模型为基础，分析权力寻租可能带来的种种社会危害，提出有必要对政府技术采购领域中的权力寻租现象加以规制。
二、模型构建
在政府技术采购领域，政府管理部门和科研单位作为一个博弈局中的两个主体，他们各自拥有自己的利益，彼此之间存在着信息不对称问题：一方面，政府管理部门作为委托人，由于拥有科研经费的支配使用权，可以采取一些限制性行为进行设租，委托某个或某些科研单位联合研发新产品。然而，研发新产品本身的风险系数高，成本难以准确衡量，以致政府管理部门很难依据可靠的信息来源判断新产品成本的大小和技术的高低。另一方面，目前权力寻租的空间仍然较大，科研单位既然不可能完全掌控新产品的需求信息，就有可能依靠政策或其他要素获得超常发展机遇，毕竟这个要比依靠研发新产品本身容易得多，如上报高价科研经费、串通部分管理者等违规行为。[12]
（一）基本假定
不同科研单位所研发的新产品在技术和成本上存在一定的差异。如果新产品的技术含量比较高，则成本相对来说就比较高，因而价格也就比较高；反之亦然。对政府管理部门来说，高技术新产品即使成本再高，只要其价格合理，政府管理部门也会从公共利益出发，在政府财力许可的前提下考虑采购高技术新产品。反过来，低技术新产品由于成本低，在产品推向市场的过程中，政府管理部门与科研单位就有可能通过抬高价格产生合谋，因而存在巨大的权力寻租空间和租金市场。
假定一：政府技术采购市场中研发某种新产品的科研单位只有两个，他们的总成本函数可以表示为C=F+f(P)，其中F表示所消耗的不变成本，f(P)表示所消耗的可变成本。
假定三：政府管理部门对相同性能的新产品具有单位需求，即他们要么采购1个单位的高技术新产品，要么采购1个单位的低技术新产品，但不会同时采购低技术和高技术的两种新产品。
（二）模型分析
在上述模型假定下，给定
，政府管理部门的净效用具有如下形式：
由此可以确定政府管理部门的两个临界情况：一是如果采购低技术新产品所获得的效用等同于不采购时所获得的效用，亦即为0时，有
；二是如果采购高技术新产品所获得的效用等同于采购低技术新产品所获得的效用，亦即
，可推导出
。
政府管理部门根据两种临界情况以及获取租金的大小，对科研单位研发新产品采取以下三种策略：一是如果政府管理部门获取租金
时，将考虑不采购科研单位所研发的低技术新产品。因为该类产品技术与价格实在太低，无法形成潜在的租金市场。二是如果政府管理部门获取租金界于两个临界点之间，即
时，则考虑采购科研单位所研发的低技术新产品。因为，此类新产品尽管技术与价格比较低，但政府管理部门采购新产品之后，可以较高的价格推向市场，因而潜在的租金市场规模巨大。三是如果政府管理部门获取租金
时，也将考虑采购高技术的新产品。因为，该类新产品技术含量比较高，尽管价格相对而言也比较高，占用政府的财政预算规模比较大，但只要该项新产品符合公共利益的需要，政府管理部门在权衡租金分配比例以及比较公共利益和部门利益差异的基础上，也会考虑购买。
从经济学意义上说，每个科研单位都是理性经济人，他们会在政府管理部门权力寻租的基础上来
使自己的利润最大化，分别将上面两个利润表达式对和求导，由此可以得到以下两个一阶条件：
三、社会危害
（一）破坏了社会的生产力水平
根据Brooks和Heijdra(1988)的理论，把政府管理部门的权力寻租竞争与纯粹的科技发明竞争相比较，可知政府技术采购领域中权力寻租对社会生产力造成了极大的破坏。[13]
在图1中，横轴t表示时间，纵轴Y表示产出，原先社会生产力的发展轨迹是
。假设第一种情况：在时点T进行了不存在权力寻租的政府技术采购。由于管理部门把有限的公共资源用于政府技术采购，减少了生产所需资金，所以，产出水平由A降低到B。但由于政府技术采购对社会生产力具有极大的推动作用，产出的增长速度在B点陡然增加，沿着一条较陡峭的轨迹
增长。又假设第二种情况：在时点T进行了存在权力寻租的政府技术采购，且政府管理部门用于技术采购的公共资源与第一种情况一样多。虽然一开始产出下降是一样的，但由于权力寻租活动白白耗费了公共资源，并造成公共资源的扭曲配置降低了生产效率，因此，产出增长的速度减缓，沿着一条较平缓的轨迹
增长。可见，政府技术采购中权力寻租对社会生产力所造成的破坏是极大的。
（二）降低了公众的福利水平
“现实世界中存在着两种价格和两种价格市场，在固定价格市场上，价格由生产者决定，而不取决于供求，弹性价格市场的情况与此截然不同，其价格取决于供求。”[14]公众对科技类公共产品的需求具有一定程度的强制性，所以，公众只能被动接受政府管理部门和科研单位所提供的公共产品。由此可以推断，假定公众仅消费私人产品和科技类公共产品，且全部收入用来消费而不会有剩余。一旦科技类公共产品的价格有所上涨而私人产品的价格不变，在私人产品与科技类公共产品的消费选择上，公众必然会压缩具有弹性需求的私人产品的消费量，来满足对具有刚性需求的科技类公共产品的消费量。
图1 权力寻租竞争与科技发明竞争对生产力的贡献比较
图2 无差异曲线与公众的社会福利水平
（三）导致了科研单位的X-低效率
Leibenstein(1996)认为，X-低效率的福利损失巨大以致它常常比配置无效率更加重要，X-低效率导致的福利损失可能比那些垄断条件下因低效率的配置而出现的福利损失大得多。[15]由于存在权力寻租行为，导致科技类公共产品的实际产出与最大产出之间出现缺口。即使使用更多的公共资源，科研单位也可能会出现X-低效率。图3用一个静态的局部均衡模型对此加以解释。
图3 公共产品的垄断供给与X-低效率
四、规制措施
（一）明确政府管理部门的角色定位，降低设租和寻租的门槛
由于政府技术采购的特性、委托—代理关系的存在和个人理性与集体理性差异的存在，结果导致权力寻租行为成为新技术生产和交易不可避免的伴生物。在政府技术采购中，要想彻底杜绝设租和寻租之类的灰色收入是很难的。目前所能做到的，就是明确政府技术采购中双方的角色定位，降低设租和寻租的门槛。政府管理部门自始至终地参与采购全过程各方面的组织、管理和协调工作，而且在其中很多阶段和环节要起支配或主导作用。因此，政府管理部门在其中拥有设租和寻租的主动权，所扮演的角色举足轻重。政府应当努力充当精明的购买者、科研单位的合作者以及技术创新的催化者，而不是为了部门利益肆意抬高设租和寻租的门槛。
（二）建立租金消散机制，减少权力寻租的租金数量
不可否认，要在政府技术采购领域彻底消除寻租行为，这是不现实的。必须通过创新和建立租金的消散机制，以市场手段代替行政手段来治理寻租活动。一是完善网络体系，形成采购大市场。网络管理是政府技术采购中的一个重要环节，对提高政府技术采购的工作质量和效益有着不可估量的作用。因此，要以电子计算机为中心，建立具有现代技术与手段的政府技术采购网络管理系统，便于各级政府、采购管理机构、投标者、科研单位等查询、研究、决策及其运用。二是建立完善的招投标机制，提高政府技术采购效益。科学、合理的招投标方式和运作规程，有利于减少设租者的设租机会，加大寻租者的寻租成本，从而减少政府技术采购中的租金数量。三是对政府技术采购官员实行在类似岗位上的定期轮换制度，使之不易构筑寻租圈，使寻租人的“前期投入”成为“泥牛入海”。四是实行科研单位的资格审查制度，规定进入政府技术采购市场的科研单位必须具备一定的条件，只有符合条件的科研单位，才能颁发市场准入资格证书。
（三）实行高薪养廉与预防寻租相结合的机制，提高权力寻租的机会成本
在现实生活中，“高薪养廉”确实可以抬高政府技术采购官员权力寻租的机会成本，并在一定程度上限制了权力寻租行为的发生概率。但在政府技术采购领域，仅仅采用“高薪养廉”的激励机制来抑制权力寻租行为，这是远远不够的。在他们面对较高租金时，如果他们没有进行权力寻租，则理当获得比别人更多的奖励。但实际上，上级主管部门并没有考虑到这一点，这就有可能导致政府技术采购官员选择铤而走险，以满足自身的收入预期。基于此，政府技术采购应该优化官员的激励机制，将工作效率的提高与权力寻租行为的抑制结合起来。唯有如此，“高薪”方可起到更好的“养廉”作用。具体而言，如果政府采购官员可以高效率低成本地完成技术采购工作，并在整个过程中没有任何权力寻租行为，那么他就应该拿到政府发给他的高薪。相反，如果政府技术采购官员被发现确实存在权力寻租行为，那么就要面临巨大的惩罚风险，足以影响到对未来成本—收益预期的判断。只有这样， “高薪养廉”激励机制方能真正发挥抑制寻租行为的作用。
（四）完善各种监督机制，提高对权力寻租行为的查处概率
从多角度对政府技术采购进行监督，形成一个主体清楚、责任明确，多层次、全方位、全过程、网络状的监督体系，以达到对政府技术采购监督的不缺位、不越位。一是建立内部监督机制，即政府技术采购当事人的相互监督。政府技术采购监督管理部门应根据相应的法律和政策对有关官员的采购执行情况进行监督。同时，有关官员应根据政府技术采购合同及商品、服务和工程反馈信息等情况，对科研单位的履约情况进行监督。参与竞争的科研单位，如果发现政府采购官员确实存在权力寻租行为，则可以通过控告、检举等途径进行监督。二是建立外部监督机制。应发挥各级人大对政府技术采购预算的监督，纪检监察部门对政府技术采购招投标活动的监督，审计监督部门对政府技术采购进行合规性和效益性审计。这些部门的外部监督作用虽然侧重于事后监督，但能够起到威慑和预防作用。三是形成有效的社会监督机制，即新闻媒体和群众等社会舆论监督。让新闻媒体积极介入政府技术采购活动，配合有关监管部门维护公平公正的采购秩序，以推动政府技术采购工作的健康运行。
（五）加大对租金交易的惩罚力度，提升寻租所带来的风险
《政府采购法》第十七条规定，集中采购应当符合“采购价格低于市场平均价格”的要求。然而，政府技术采购领域偶尔会出现采购价高于市场价，主要原因在于科研单位为谋求不正当中标或供货权，以各种手段拉拢、收买实权部门，并主动承诺给有关官员“好处”或“回扣”。为制止这类现象蔓延，必须在立法上规定从重从严惩处设租和寻租活动，并实行党纪处罚、行政处罚、刑事处罚和经济处罚四管齐下。特别是经济处罚要加大罚款的金额，使有关官员和科研单位在合谋权力寻租活动时，必须要考虑到因东窗事发而支付巨额罚金，从而对权力寻租活动望而却步。实施有效惩罚的目的在于增大权力寻租当事人的风险，使从事权力寻租行为的主体在权衡设租和寻租带来的收益与成本的比较中理性地选择放弃。这样，有利于打破权力寻租博弈双方结成生死与共的命运共同体，造成博弈局的不平衡，使权力寻租者的风险明显加大，从而不敢轻易入局。