创新特征与扩散：一个多案例比较研究，本文主要内容关键词为：特征论文,案例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D625 文献标志码：A 文章编号：1005－460X(2014)01－0001－07
一、引言
创新是指采用者(个人、团体、组织、地区乃至国家)采用相对于其而言是“新”的事物，包括理念、实践、实物、技术等[1]。1986年，为鼓励地方政府创新、促进效果明显的政府创新快速扩散，美国率先在全球范围内设立了地方政府创新奖。2000年，中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中共中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合创办了中国地方政府创新奖，每两年举办一次，至今已成功举办六届，共产生了139个获奖项目，其中优胜奖项目60项，入围奖项目79项。为深入了解中国地方政府创新的现状，国内众多学者都以中国地方政府创新奖获奖项目数据库为数据来源，运用内容分析[2],[3],[4]、问卷调查[5],[6]、案例分析[7],[8]、相关分析[4]等方法进行了相关探索。尽管中国地方政府创新的类型和分布[2]、中国地方政府创新的动因[5],[6]、中国地方政府创新与区域经济增长的相关性[4]、中国地方政府创新的相关绩效[9],[10]、中国地方政府创新获奖项目中绩效管理创新的“结果导向”[7]，中国地方政府创新获奖项目中的特定创新(如效能建设)[8]等已经受到国内学者的关注，但是有关中国地方政府创新扩散的研究却十分少见。据统计，在中国期刊网上以“政府创新”为主题搜索相关文献，发现截至2012年9月，已经发表文献1257篇，但是以“政府创新扩散”为主题进行搜索，却只有3篇已发表文献，其中以马亮[11]发表的关于府际关系与政府创新扩散的综述性文献较具有代表性，旨在探讨影响政府创新扩散的组织和环境因素，但并未对政府创新自身的特征对扩散情况的影响进行研究。
国外研究表明，创新的效益较明显是促进创新采纳的重要因素[12]，而在效果和成本效益中具有明确和清晰优势的政策也更容易被采纳和实施[1]。但是，仅靠创新的相对优势并不能保证创新得到广泛的采纳，如果创新与组织或专业规范、价值观以及工作方式兼容，那么创新将更容易被采纳[13]，同时，如果创新能够被分解成可操纵的部分，且仅有少量能够克服的障碍，创新的采纳率将得到提升，而对于使用者而言，能够在有限基础上进行实验的创新可以更容易得到采纳[1]；已有学者通过实证分析表明创新的类型[14],[15]、创新的成本、创新的复杂性和创新的影响确实是影响创新扩散的重要因素[16]。Jonathan Walters[17]利用对美国创新奖项获奖项目的多案例分析发现，概念简要化、执行简单化、结果反应迅速化、开支节省化、对选民的有效吸引、无政治意义等是美国地方政府创新奖获奖项目的六大特点。那么，对于中国地方政府创新而言，什么样的政府创新更容易发生扩散呢？本文基于中国地方政府创新奖获奖项目数据库的相关数据，运用多案例比较研究的方法，探索中国情境下更容易发生扩散的政府创新的特征。
二、数据来源及案例选择
由于中国地方政府创新奖是中国第一家由权威学术机构举办的、以科学的标准和程序对政府创新进行评选的民间奖项，加之举办机构的权威性及其财务运行的独立性[18](俞可平，2012)，中国地方政府创新奖获奖项目数据库自然成为了中国创新领域内最权威的案例库。因此，本文主要从中国地方政府创新奖获奖项目中选取相关案例，在选取案例时，主要遵循典型性原则，为了检验容易发生扩散的政府创新的特征，我们必须首先保证所选择的创新案例在扩散情况方面存在显著的差异性。同时，为了控制创新发起主体和创新类型[15]的影响，我们所选择的案例应当尽可能保证发起主体的相似性和创新类型的相近性。根据以上标准，我们选择了江苏省沭阳县的岗位任前公示制度、浙江省的效能革命和江苏省江阴市的“幸福江阴”三个创新案例，因为它们不仅在扩散速度方面存在显著差异，同时都是由党政机构发起的管理创新，而浙江省和江苏省都位于中国东部沿海地区，具有相近的经济发展状况。同时，考虑到效能建设首先是于2000年从福建省发起的，因此，在对效能建设的创新案例进行分析时，我们主要以福建省发起的效能建设为分析起点。
本文所用的数据以访谈数据等一手资料和网上收集的二手资料(如文献资料、宣传报道等)为主，其中访谈数据主要是2011年4月份赴四川省绵阳市对效能建设相关领导进行访谈与座谈的相关记录、2011年5月份对陕西省高陵县行政审批大厅工作人员的访谈记录和对陕西省高陵县部分政府部门相关领导的访谈记录及2011年7月份对陕西省相关领导就幸福指数的访谈记录等；所收集的二手资料主要是中国地方政府创新奖的相关材料，如中国地方政府创新网上所公布的历届获得地方政府创新奖的项目列表、地方政府创新网中所公布的项目申报奖项时的申报资料以及相关学者本身对申报项目的评价，万方数据库、中国期刊网上的文献资料及相关的媒体宣传、报道等。
三、案例介绍
(一)任前公示制度
1997年春天，沭阳县掀起一场反腐风暴，40多名贪官锒铛入狱。时任宿迁市委常委、副市长兼沭阳县县委书记的仇和同志想通过“反腐风暴”带来干部任命制度的变革。当时干部任用完全是封闭式运作，程序也比较简单，主要包括提名、考察、研究、任命四个环节，前三个环节要公开操作很难，而对于“任命”这一环节——是否需要公开？公开到什么程度？在多大范围公开？多年来，干部任用工作一直强调保密纪律，公开后岂不“天下大乱”？如果公开后有几个通不过，群众会不会责备组织考察不严？这些问题很现实，也很有道理。1997年盛夏，一次早饭时间，一位学者在与仇和书记探讨时，把上述捆绑着一大堆问题的“适度公开”和盘托出，仇和书记一听，把筷子一放说：“好！不说‘适度公开’，就叫‘公示制’。”1997年8月，一份《关于公示拟提拔干部名单的通知》在江苏沭阳县悄然问世，五年后，这一地方改革举措被写进《党政领导干部选拔任用工作条例》并在全国推广。
任前公示反响强烈，干部们受到触动，百姓们感到兴奋，用群众的话说就是“干部选得准不准，想让群众审一审”。开始有人不信，说是做做样子的，但当第一批拟公示的17名干部中有个别人因被群众举报并经查实未被任用时，他们信了。据沭阳县委组织部统计，自1997年首批公示以来，1170人次中，根据群众举报调查核实后，有21人未被任用、17人暂缓任用。后来，“公示”作为一项制度坚持下来，并逐步充实了公示的内容。1998年5月，一篇700字的《先“公示”后“加封”，沭阳提拔干部群众有了发言权》的消息在《宿迁日报》发表，一个月后，此稿被新华社作为通稿发出。“公示”随即走出沭阳，跳出宿迁，推及江苏，接着又被全国各省区市纷纷借鉴。1999年1月，当沭阳县实施公示制一年半后，中组部派人员到沭阳县进行专题调研。2002年7月，中共中央下发了《党政领导干部选拔任用工作条例》，明确规定“实行党政领导干部任职前公示制度”。
(二)“幸福江阴”
江苏省江阴市经济发展迅速，于2005年率先实现全面小康社会达标。华西村老书记吴仁宝曾经讲“什么是社会主义？人民幸福就是社会主义。”华西村的幸福有三条标准，就是生活富裕、精神愉快、身体健康。华西在江阴，样板在身边。2006年6月，江阴市委、市政府以科学发展观为指导，开全国县(市)之先河，在市第十一次党代会上提出了“幸福江阴”建设的战略构想，即“以民生为本，力求个个都有好工作；以民富为纲，力求家家都有好收入；以民享为先，力求处处都有好环境；以民安为基，力求天天都有好心情；以民强为重，力求人人都有好身体”。为切实推进“幸福江阴”建设，由江阴市统计局牵头，启动了“幸福江阴”综合评价指标体系的构建工作。在广泛征求了国家统计局、中央政策研究室、江苏省统计局、省全面小康社会建设评审组、省委党校等机构领导、专家的意见和建议的基础上，又认真听取了江阴市民的意见，经过反复论证，几易其稿，江阴市最终制订发布了“幸福江阴”综合评价指标体系。该指标体系分为客观评价指标和主观评价指标两部分。其中，客观指标分“好工作、好收入、好环境、好心情和好身体”五大类，含26个一级指标，44个单项指标；主观指标分五类有33个主要指标和14个辅助指标，反映江阴百姓对“幸福江阴”建设的满意度和幸福感。实践中，客观指标由市有关综合部门及具体责任部门负责，逐年制定目标分解和工作推进计划，年底由统计局会同相关部门测算当年度完成情况，并测算出完成状况综合指数。主观指标每年由市统计局组织相关人员，或委托专门的社会组织，在兼顾城镇居民和农民、本地市民和新市民的基础上，采用问卷调查、电话访问等形式进行抽样民意调查。最后，按客观指标占50％权重，主观指标占50％权重的比例进行加权平均，计算出全市的幸福指数，并及时公开发布。构建“幸福江阴”综合评价指标体系，是一次理论和实践的创新，系统性、复杂性都较强，需要在实践过程中不断加以完善。三年多来，江阴市每年都根据经济社会发展的要求，结合市民百姓的意愿，吸收各界领导专家的意见和建议，已对评价指标体系共计进行了三次较为系统、细致的修订，使“幸福江阴”综合评价指标体系不断完善。受此影响，我国越来越多的地方政府开展幸福指数调查，并将其作为政府绩效考核指标，如广东省深圳市、北京市、浙江省、山西省、江苏省江阴市、河南省平顶山市等，“幸福”自此也风靡一时。
(三)效能建设
政府部门工作中存在“门难进、脸难看、话难听、事难办”现象，以及工作拖沓扯皮，办事效率低，甚至刁难群众、吃拿卡要的问题。为解决上述问题，1999年4月，根据中央纪委、监察部的工作要求，福建省在福安市开展行政效能监察试点；1995年，各地根据福安试点工作经验，结合实际，全面推行行政效能监察工作，探索了一些有益的做法。至1999年底，全省9个设区市、62个县(市、区)、4000多个单位普遍开展了效能监察工作；1999年4月，漳州市委、市政府为了推进机关作风改变，优化经济发展环境，在效能监督、勤政建设的基础上，在全市乡镇以上机关及具有行政管理职能的事业单位全面开展机关效能建设工作。这项工作立刻引起福建省纪委、监察厅的关注，他们及时深入基层调查研究，并向省委、省政府提出在省内全面推广机关效能建设的建议。2000年3月23日，福建省政府印发了《关于开展机关效能建设工作的决定》，正式决定在全省范围内实施机关效能建设。经过十余年的发展，效能建设已涵盖制度建设、政务公开、行政审批改革、规范行政行为、转变工作作风、加强行政队伍建设、信息技术支持、组织建设、绩效评估和民主监督十项举措[8](吴建南等，2011)；已在浙江、四川、宁夏、江西、安徽、河北、广西等多个省份兴起和扩散，许多地市、区县、乡镇的政府部门也都开展了形式多样的效能建设活动，以至蔚然成风。
四、案例比较
对于岗位任前公示制度、“幸福江阴”和效能建设三个创新案例，笔者从扩散状况、概念界定、操作难易、短期效果、采纳成本、受益公众和相关阻力七个方面进行比较分析，分析结果见表1。
(一)扩散状况
自岗位任前公示制度于1998年在江苏省沭阳县诞生的四年后，2002年7月，中共中央下发了《党政领导干部选拔任用工作条例》，明确规定“实行党政领导干部任职前公示制度”。此后，岗位任前公示制度开始在全国各地纷纷推广，目前岗位任前公示制度已经成为各级地方党政机关及部门任用干部的必经环节。2006年，江苏省江阴市首先构建人民幸福指标体系，被形象地称为“幸福江阴”，经过五六年的发展，目前已在全国多个地方推广，如广东省、北京市、浙江省、山西省、河南省平顶山市、江苏省南京市等。效能建设于1999年首先在福建省漳州市开始实施，此后受到省委省政府高度重视，2000年福建省率先在全国范围内开展效能建设，截至2011年，全国范围内除香港、澳门和台湾三个省级行政单位以外的31个省级行政单位已经有福建省、浙江省、广西壮族自治区、四川省等17个开始在全省范围内开展效能建设，其中继福建省之后率先在全省范围内开展效能建设的省份是浙江省，时间是2004年2月，从效能建设诞生到第一个省份采纳经历了近四年之久。
毫无疑问，岗位任前公示制度在实施四年后便得到中央政府的重视，开始发文件明确要求在全国范围内实行岗位任前公示制度，可谓迅速遍及全国，而“幸福江阴”在短短五年时间，就已经扩散到广东、北京、浙江、河南等地，虽不及岗位任前公示制度的扩散来得那么迅猛，但是相对于诞生近四年后，才扩散到第一个省级行政单位的效能建设而言却也可以说是扩散迅速。
(二)概念界定
所谓任前公示制，就是将党委讨论的拟提拔对象的基本情况和拟任职务，通过新闻媒体或其他方式，在一定期限内向社会公开，广泛听取群众和社会各界的意见和反馈，经过调查核实后，再决定是否任用的制度[19]。“幸福江阴”主要是指在江苏省江阴市发起的“以民生为本，力求个个都有好工作；以民富为纲，力求家家都有好收入；以民享为先，力求处处都有好环境；以民安为基，力求天天都有好心情；以民强为重，力求人人都有好身体”五个好政府绩效考核体系[20]；机关效能建设，是指“在党委、政府的统一领导下，以提高工作效率、管理效益和社会效果为目标，以加强思想、作风、制度、业务、廉政、能力建设为内容，科学配置机关管理资源，优化机关管理要素，改善机关运作方式，改进机关工作作风，强化机关效能意识，按照廉洁、勤政、务实、高效的要求，构筑机关效能保障体系的综合性工作。这项工作以提高效能为目的，强化主体责任和作用，形成系统建设内容，综合多种工作手段，建立有效工作机制”[8]。单从概念的清晰度而言，干部任前公示制的表述更为清晰，就概念的复杂程度而言，效能建设的概念最为复杂，主要体现于包含的内容众多、追求的目标多样、实施手段丰富等几个方面。
(三)操作难易
1.干部任前公示制度
通常而言，公示程序分为四个步骤：(1)党委(党组)研究确定拟任人选后，以一定方式予以公示；(2)以组织(人事)部门为主受理群众意见；(3)调查核实群众反映的问题，并向署名或当面反映问题的群众反馈调查核实结果；(4)根据调查核实情况提出处理意见，决定是否实施对干部的任用，并予以公布[21]。
2.“幸福江阴”(详见表2)
3.效能建设(详见表3)
政府绩效管理体系实际上包括评价指标、评价主体、评价对象、结果使用等多个环节[22]。干部任前公示制度实际上是一种通过公开的形式规范干部任用的制度，鉴于干部任用通常是建立在考核结果之上的，因此，从某种意义上来讲，干部任前公示制度隶属于政府绩效评价体系中的结果使用环节。相对而言，“幸福江阴”实际上是一个政府绩效评价体系，因为幸福指数的测评需要解决谁组织测评(评价组织者)、为什么测评(评价定位)、谁来测评(评价主体)、测评什么(评价内容)、如何测评(评价机制)、测评结果如何使用等涉及政府绩效评价体系关键要素的核心问题。而就效能建设而言，其至少包含权力制约、能力建设、问责激励三个方面，其中绩效评估与绩效考核又仅仅是问责激励中的一种举措[8]，所以，效能建设实则是涵盖了政府绩效评估体系的“组合拳”，是一种大创新。“幸福江阴”是政府绩效评价体系的一种形式，而任前公示制度实则是政府绩效评价体系结果使用的一个环节，从其所包含的内容上来讲，效能建设包含的内容最广、最复杂，“幸福江阴”次之、任前公示制度则最简单，相反，从操作的难易程度上来讲，效能建设则是最难，而“幸福江阴”次之，任前公示制度则最简便。
(四)短期效果
吴建南等[23]通过问卷调查和实证分析表明任前公示制度在短期能够产生事得其人、人得其所、心悦诚服的效果，而在中期则能够产生改善信息沟通、优化人事任用和化解潜在风险的作用，从长期来看，则能够提升组织的内部和外部绩效。针对“幸福江阴”案例而言，有学者认为其促进了执政理念的转变，促进了发展方式的转型优化，完善了政府绩效考核体系，提升了江阴人民的幸福感[20]，从一般意义上来看，无论是执政理念的转变还是发展方式的转变或是幸福感的提升都不是一蹴而就的事情，都需要经历一定的时间，实际上是一种中长期的效果。由福建省发起的机关效能建设举措林立，当然不排除某些举措会产生某些短期效果，如行政审批改革在短期便能提升行政审批效率，但是对于多数举措，如规范行政行为、转变工作作风、提升公务员队伍素质、开展绩效评估等，都难以在短期内收效，若要实现效能建设创建廉洁型政府、服务型政府、透明型政府等长远目标，在短期看来更是遥不可及。
(五)采纳成本
任前公示制度的实施只是在干部选拔任用过程中对拟任用的干部实行一定的公示期，在任前公示制度实施以后，组织对人力、物力和财力等资源的需求基本没有发生明显变化。而“幸福江阴”实则是创造了一种幸福导向的政府绩效评价体系，无论是从幸福指标及考核方案的确定到问卷的发放与回收再到考核结果的统计及分析等整个过程，不仅需要动员民众、政府部门相关工作人员、专家学者等多种人力资源参与，同时整个问卷的发放、回收和调查结果的统计与分析也都需要花费大量的财力，因此，“幸福江阴”中幸福导向的政府绩效评价体系相对于任前公示制度而言，其采纳与实施成本要高得多。然而，对于包含绩效评价体系的效能建设而言，其对人力、物力、财力等资源的需求则更高。首先，行政审批改革要求对原有政府工作人员进行重新调配，效能投诉中心和效能办需要特定办公人员，而政府绩效评估和公务员培训等活动也需要相关的人员进行组织及实施，加之许多地方都配备了社会监督员，效能建设对人力及财力的需求可想而知；其次，开展行政审批改革，实现一站式服务，要求将各部门中具有行政审批职能的人员聚集起来设立行政服务大厅，进行集中办公，而行政大厅大楼及办公设备的筹备便成为了政府开展效能建设的一大负担；最后，政务公开和网站建设，需要强力的计算机技术和信息技术作为后盾，而网站的建立及维护等工作进一步增强了对政府财力的需求。因此，效能建设这项综合性创新的开展对政府人力、物力和财力的需求十分巨大(详见表4)。
(六)受益及阻力
任前公示制度的受益公众比较广泛，从群众到政府各部门工作人员再到各政府工作部门、决策者和学者实际上无一不是任前公示制度的受益者(详见下页表5)。首先，对于群众而言，任前公示制度的实施为群众在政府干部人员的任用过程中发表相关的意见提供了一个有效的途径，有效保证了群众监督权的实施。其次，对于政府内部的工作人员而言，干部任前公示制度的实施不仅有助于增进干部选拔任用的公开、透明，确保用人的公平、公正，同时有利于增强公务员的公平感和“组织承诺”。再次，对于上级领导和政府部门而言，任前公示制度能够增强用人的公开、公正和透明，不仅有助于树立自身的威信，提升百姓和下属对自己的满意度，同时通过充分发挥群众的监督作用，有助于组织任用能力较强、品质较好的公务人员，使得事得其人，人得其所，有效地化解组织内部的潜在风险，从而对提升组织内部和外部绩效大有裨益[23]。最后，任前公示制度的实施是政府对任用公务人员流程的科学化及透明化，从而也是政府工作向众多学者所倡导的善治理念[24]迈进的一大步。
对于“幸福江阴”案例而言，最大的受益者是公众，因为政府工作实际上已经开始从以前纯粹关注经济增长开始转向关注公众的幸福感。而对于政府中的决策层而言，幸福指标体系的出台其实是自身政绩的重要体现，同时对于提升本区域公众对自身工作的满意度也具有明显的积极作用。但是对于部分地方政府、政府部门和政府工作人员而言，幸福指标体系的出台却未必就是一件好事，因为人民的幸福感在很多时候很大程度上与政府的工作并没有直接联系，正如在对陕西省一名官员进行访谈时所说的那样，“由于本地方地理环境条件的限制，即使政府工作做得好，但是由于区域内生活环境本身比较恶劣，也会导致部分地方政府在政府绩效考核中的排名下降”。
最后，目前，学者本身对幸福指数也存在很大争议，反对方所持的理由主要是运用幸福指数对政府工作进行考核主观性太大[25]。Ryff[26]认为幸福并不意味着一切，因为与幸福有关的因素并没有得到实证支持，而Frey & Stutzer[27]也指出，虽然幸福水平测量的研究取得了长足进步，越来越多的政府和官员试图将其作为政治议程和政策干预的重要基础，但通过直接的政策干预来最大化幸福总水平并非适合的方式，因为忽视了现实中的激励问题和政治制度的特征。此外，将幸福作为优良政府的目标实际上无助于解决社会价值和政策目标的诸多问题[28]，因为经验证据表明，影响幸福指数的许多因素与政府治理的好坏没有必然的、直接的联系[25]。中国部分地区已经或试图将幸福指数引入政府绩效评价，却引发了诸多负面后果，导致媒体和官员的误读，甚至沦为形式化、庸俗化的“面团指数”和“政绩指数”[29]。
效能建设同样也不例外，从首问负责制、一次性告知制到限时办结制，从行政审批改革再到公开透明行政，其实很多工作都直接对百姓办理相关业务产生很大的益处，但是很多地方政府部门及工作人员却对效能建设“颇有怨言”，因为本身行政审批改革中行政审批事项和工作人员的集中实际上就是要求具有行政审批职能的政府部门将自己手中的行政审批权力让渡出来。行政审批权的让渡，一方面削弱了原有部门行政审批的权利，另一方面，从原部门中调度出来的行政审批人员在进入行政审批大厅之后，感觉与原单位的关系疏远了，没了归属感，往往有种“被抛弃”的感觉。此外，像电子监察、明察暗访和政府绩效评价实际上是加大了对政府工作人员的监督力度，笔者在访谈中了解到开展电子监察进行实时监控使工作人员感受到无形的压力。此外，资金不到位、领导多、做事的人少等问题也是效能建设开展遇到的困难之一。
五、结论
不同的政府创新具有不同的特征，而不同特征的政府创新的扩散速度也存在差异，本文以中国地方政府创新中的“任前公示制度”、“幸福江阴”和“效能建设”为例，通过多案例的比较分析发现：在中国情境下，概念较为简单、操作较为简便、短期效果较为明显、采纳成本较为低廉、获益群体广泛、相关阻力较少的政府创新更加容易扩散。本文的研究一定程度上深化了人们对易于扩散的地方政府创新的特征的认识和理解，同时也对政府创新的实践者具有一定的启示。首先，上级政府若想使得本辖区下级政府快速采纳政府创新，应当尽可能简化相关创新的概念、精简创新实施的流程，从而避繁就简，防止落入“繁文缛节”的困境；其次，对于某些短期效果不明显、长期效果比较显著但实施成本又相对较高的政府创新，上级政府应当给予一定的激励与支持，包括财政补贴、优惠政策、专业人员指导等等；最后，在采纳政府创新过程中，积极吸引学术界参与探讨，充分发挥学者的智囊作用，同时深入调查采纳创新导致的利益结构变化情况，适时、适当地采取缓解冲突的举措，可能是创新得以有效实施的有力保证。当然本研究也存在一定局限，主要体现在所选用的案例数量较少，同时并未对相关创新特征进行量化，从而进行变量的统计检验，而这启示基于大样本的实证分析可能是将来政府创新研究的大势所趋。
收稿日期：2013－11－12