法人#183;公法人与行政法人——关于行政法主体理论的阐发，本文主要内容关键词为：法人论文,公法论文,行政法论文,人与论文,主体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1980年代末以来，中国行政法学者运用法理学中法律关系主体、客体、内容三要素说，提出行政法主体理论（注：《法学》1986年第6期笔者曾发表《行政法人论》，文中较早地提出了行政主体（行政人）、相对主体（相对人）等行政法主体理论范畴。1989年张焕光、胡建淼著《行政法学原理》（劳动人事出版社出版）一书中专题阐述了行政主体及相对人的理论范畴。此后许多行政法学著作中开始运用这一理论范畴。）范畴并从行政法关系的产生、变更、实现和消灭的动态过程中考察行政法关系双方当事人的实质性法律地位，改变了过去乃至大陆法系国家（注：如德国行政法中将行政行为区分为公法行为与私法行为，显然在德国行政法中没有采用行政主体这一动态实质概念。）仅从静态角度来阐述行政机关及其公务员在形式意义上的法律地位的传统认识角度，增强了行政法主体理论的科学性和法律性，是十几年来中国行政法理论的一大突破和重要发展。
行政法主体，即行政法上的主体，通常是指行政法规范所规定的能够参与各种具体行政法关系的组织和个人，这些依行政法规定能够参与行政法关系的组织和个人，实际上被赋予了行政法上的人格，因此，采用行政法人这一法言法语较之行政主体这一哲人哲语，显得更具法律意味。本文试就这一论题作进一步阐发。
一、法人是什么
法人的实质在于法律规范赋予了法律上的人格。
“法人”(juristic person)这个名词首先是在德国民法典中使用的。在此以前，虽然没有这个名词，但法人的实质形式早已存在。
罗马法律制度是建立在二元体系上的，即市民法与万民法（含自然法）。只有罗马市民才能成为享有权利的主体。非罗马市民以及奴隶是不能成为市民法的权利主体的，其中外省人、外国人依自己民族固有的法律规范享受权利，而奴隶则只能依自然法而享受某些自然权利。这样，在正统的、高贵的罗马人看来，并非一切自然状态的人、生物意义上的人都可以成为市民法的权利主体（法律意义上的人）。要从前者到后者必须具备某种要素、某种条件、某种资格，这在法律术语中被称为“人格”或主体资格。罗马法中的人格学说构成了人法的核心和基石。
历史上各国学者创造了各种学说，从不同角度对法人这种法律关系主体的实质作了各种解释。如(1)法人拟制说：认为法人是法律虚拟，并非实际存在。美国著名大法官马歇尔曾说：“团体是人为的存在，看不见，摸不到。只是从法律观点来看它是存在的。由于它是纯法律产物，所以它只能具有成立章程所规定的性能，是成立章程直接或间接规定了团体存在的必要条件。”(2)管理者说：“认为权利主体就是对权利可以实际管理的人。”(3)全体共有说：认为法人的实质乃是全体成员的共同利益。18世纪德国莱比锡法庭有个规定：“一个团体全体成员的姓名都必须写在汇票上。”这实际上是用自然人的人格代替了法人的人格。各种学说，莫衷一是。本文倾向于这种观点：单体人或集合人都是法律规范赋予的人格，都是法律程序的产物，在社会法律制度中任何主体（无论是单体人或集合人）都是构成社会政治、经济、文化生活的组成单位、基本单位。这里的人格是指可以成为法律关系主体的资格，一方面不是任何一个有生理机能的人都可以具有独立的法律上的人格的，如奴隶社会中的奴隶被认为是“会说话的工具”，因此，在奴隶社会，奴隶就不具有法律上的人格。另一方面，可以具有法律上独立人格的也不一定是有生理机能的人，如团体、组织等。显然，法律上的人同一般意义上的人不是同一概念。法人的实质并不在于它是否是一个集合的主体，而在于它是否具有法律所赋予的人格。事实上法人在英美法中早已区分为集体法人(corporation aggergate)和单体法人(corporation cole)两种，前者是指多数人组成而可以永久存在的集合体，如市政府、商业公司、社会团体等，后者就是单个人由于某种法律拟制而享有某种法律关系主体的法人资格，如总统、护照申请人、救济申请人、纳税人等。享有某项职位或享有某种权利或承担某种义务的人的人格，事实上与该项职务或该项权利或义务并不是一回事。法律上的权能是永远存在的，而实际享有该项权利的人的人格与该项权能不应混同。
法人的实质在于：法律上的人格拟制。法律上的人与一般意义上的人是两种人格。法人的概念应被理解为是由法律赋予的具有法律上的人格的法律关系的全部当事人（包括单体人与集合人）。就单体人来讲，公民是法律上的人，自然人是一般意义上的人。公民通常指具有一个国家的国籍，并根据该国宪法和法律规定，享有权利并承担义务的法律意义上的人。在不同国度和不同社会制度中，公民的概念也不尽相同。公民一词来源于古希腊、罗马奴隶制国家。“在希腊人和罗马人那里，人们的不平等比任何平等受重视得多。如果认为希腊人和野蛮人、自由民和奴隶、公民和被保护民、罗马的公民和罗马的臣民（指广义而言），都可以要求平等的政治地位，那么这在古代人看来必定是发了疯。”（注：见《马克思恩格斯选集》第3卷，第134页。）可见，在古希腊、古罗马，公民仅仅是在法律上有特权的一部分人。在封建专制等级制度下，只有大小封建主享有经济、政治、法律上的特权，劳动人民处于被奴役、被压迫的地位，公民基本权利与他们无缘。17、18世纪以洛克、卢梭等人为代表的资产阶级思想家，提出了“天赋人权”、“主权在民”的思想，强调国家属于公民全体，宣称一国的人都是公民，彼此是平等的。这个概念以后也用在美国《独立宣言》和法国《人权宣言》及其他资产阶级国家的宪法中。在资本主义条件下，人和公民实际上不可能等同，只有在消灭了私有制和剥削制度的社会主义国家里，公民的权利才是真实的。但是，只要公民还赋有法律上的人格，公民就不能同自然人等同。从这个意义上讲，公民是法人，自然人则是“法人”的对称，它是基于生理学意义上的人。在法学上，通常把参加民事法律关系的公民称为“自然人”，这是因为公民的许多民事权利能力的取得始于公民的出生，终于公民的死亡，与人的自然属性紧密相连。但在某些情况下，根据法律规定，公民的民事权利能力不是自出生时就具有的而要达到一定的法定年龄，如婚姻法关于婚龄的规定，以及有关劳动权、休息权等都需达到法定年龄才能享有。公民在政治上的权利能力，可因未满法定年龄而受到限制或依法被剥夺等而丧失，可见，公民概念是具有法律属性的，而且公民的法律属性不尽相同，我们不应画地为牢，将法人（具有法律上的人格者）界定在集合人的范畴之内。
二、公法人与私法人
公法人与私法人的划分是大陆法系国家的一种重要的法人分类。公法人是指以公共利益为目的，即以提高政府效能、满足公众需要和改善公共福利为目的而设立的法人。如国家、国家机关、行政区域单位以及一些国家的国有企业事业单位等。私法人是指以私人利益为目的，即以其成员的财产利益或其他利益为目的而设立的法人。（注：参见江平主编：《法人制度论》，中国政法大学出版社1994年版，第41页。）
各国法学论著对公法人和私法人的划分标准尚未形成统一的结论。尽管如此，各种划分标准的实质内容是一致的，归根到底还是社会利益和公共利益的问题。在公法人和私法人划分标准上存在的差异是形式上的差异，而不是实质上的差异，在确定某个主体是公法人或私法人时，这些不同标准的结论又是大致相同的。
对于那些以私人目的而设立但又与公众有密切联系并被授予某些公共职能的法人，我们主张应定为准公法人。如铁路、桥梁、煤气、电力、市内交通、市政工程、运河、电报、电话公司等。这些法人本质上属于私法人，他们享有私法人的一切权能，同时，这些法人又是从事公用事业活动，为公众提供服务的，因此它们又被授予公共权力，如国家的征用权，在公共利益需要时，可以取得私人财产为自己所用，这种权力具有公定力，任何土地所有者都不能阻碍交通道路，不能强迫这类法人为此给付全部土地费用。同时，这种权力的使用必须考虑公众利益，并严格遵守法律的限制。
公法人、私法人的划分源自于公法、私法的划分。调整和保护社会生活和社会公共利益的法律构成公法，如宪法、行政法、刑法、刑事诉讼法、国际法等；调整和保护私人生活和私人利益的法律构成私法，如民法、商法、国际私法等。与公法、私法的划分相适应，法人也分为公法人与私法人，而公法人、私法人不过是公法、私法在法律关系的主体形式上的表现。公法所涉及的法律主体主要是公法人，私法所涉及的法律主体则主要是私法人，公法人的设立和活动以社会公共利益为目的，因而必然受公法调整，私法人的设立和活动是以私法理论作为其划分基础的，以私人利益为目的，因而当然由私法调整。当然这并不排除公法人有时进行纯民事性质的非公益活动而适用私法的情形，也并不排除私法人有时进行的非民事性质的公益活动而适用公法的情形。
法人不应是局限于民事权利主体的概念。虽然“法人”这个名词首先出现在德国民法中，但从法人的本质属性来看，没有理由认为法人仅仅只是民事权利主体的特有概念。
资产阶级民法学首先把法人区分为公法人和私法人。公法人所追求的是国家公共利益，如国家、国家行政机关、法庭、议会等。凡依私法组织起来的法人就称为私法人，它所追求的是私人目的，如以营利为目的的营利者或集团。人所共知，资产阶级民法是属于私法范畴的，显然，法人概念并没有局限于民法领域。
在民商分立的国家，民法人就是民法规定的法人，它只适用民法规范，而不能用商法规范调整。商法人则是商法规定的法人，它是商法关系的主体，完全适用商法规范。有的国家商法将商法人明确地区分为单体商法人和团体商法人。
法人作为法律规范赋予的法律上的人格者，除了民法人以外，是否在公法人中还可以分为行政法人、国际法人等公法人呢？
三、行政法主体作为公法人的有关范畴
（一）行政法关系主体与行政法关系当事人的区分。
行政法关系主体与行政法关系当事人在一般情况下是通用的，但在行政法关系主体与行政法关系当事人的关系问题上，还存在一些不同的理解。
1.有些学者认为行政法关系当事人与行政法关系主体不是一回事，并主张将行政法关系当事人区分为主体和客体，认为行政法关系主体就是行政机关，公民及其他相对当事人则处于被管理地位，是行政法关系的客体。
2.有些学者认为主体、客体可以互换，在行政法关系中，由于行政法关系产生的原因不同而当事人的地位随之变化，此行政法关系中的主体，在彼行政法关系中则变为客体。
以上意见混淆了行政法关系主体与客体的关系，错将行政管理客体当成了行政法关系的客体，我们认为，行政法关系的客体同行政管理的客体不是同一概念。行政管理的客体可以是物，也可以是组织和人，而组织和人本身是不能成为行政法关系的客体的，只有组织和人的行为和物才是行政法关系的客体。如果在行政法关系中将公民和社会组织视作客体，在这我们人民主权的国度里难免会引起颠倒主仆关系之嫌。因此为避免在行政法关系中主体与客体的歧义理解，回避主体概念而采用当事人这一概念则显得更具法律意味，动态意义更显明。当然，行政法关系当事人的行政法主体地位是不容含糊的。
值得注意的是，我们在使用“当事人”这一术语时，有许多场合误将“当事人”仅指相对一方当事人，而将行政主体一方似乎排除在当事人之外，甚至在些正式的法律文件中都犯了这样的错误，这不能不使人们感到“官本位”的观念在作祟。行政主体一方当然也是当事人。
（二）行政主体在行政法关系中拟称为行政人。
行政主体主要包括行政机关及其根据法律或法规授权行使行政管理职能的组织和个人，它的主体地位是基于行政职权产生的。行政主体恒作为行政法关系的主体一方，在行政法关系中往往居于主导的和决定性的地位，从这个意义上说，将行政主体称作管理主体未尝不可，但是推敲起来则不尽恰当，因为在某些行政法关系中行政主体的主导地位有可能丧失，而为相对主体所取代。因此行政主体这个静态主体概念就不如用行政人这个动态当事人概念恰当。所谓行政人就是指在行政法关系中行使行政职权的组织和个人，它包括集合人（如行政机关、得到授权的企事业组织和社会团体等）和单体人（如国家公务员、得到授权的公民等）。
（三）相对主体在行政法关系中拟称为相对人。
1.行政管理客体与行政法关系中的相对主体。在国家行政管理关系中，行政主体对国家各项行政事务进行管理，其他国家机关、企业事业组织、社会团体和公民等在一般场合下，往往处于受行政主体支配和管理的地位，因而他们均是行政管理的对象或称之为行政管理的客体。在行政法关系中，行政主体与相对一方都是行政法关系的主体，显然地，应该将行政主体的相对一方称作相对主体，简单地将之称为被管理人是不恰当的，将之称为行政法客体则是根本错误的。
2.相对主体与相对人。在行政法关系中，相对主体作为行政法关系的一方当事人，通常情况下，他们处于被动地适应行政法规定的地位，但在另外一些行政法关系中则有可能居于先导的主动地位。因此，相对主体这个抽象概念就不如用相对人这个具体概念更为确当。所谓相对人是指在行政法关系中，行使行政职权的行政人的对方当事人，它包括集合人（如国家机关、企业事业组织、社会团体等）和单体人（如本国公民、外国人等）。
四、行政法人理论值得研究
行政法主体问题是行政法的一个基本问题。行政法人作为一个法学概念，是理论上的抽象概括。行政法人理论的提出，有助于拓展行政法学的研究视野，有助于确立行政法学的一系列范畴。
传统的行政法学在行政法主体方面局限于只对拥有行政职权的行政机关及其工作人员的有关行政组织研究和探讨。正由于这种当事人理论的片面性和局限性，使得行政法行为理论也局限于研究行政机关及其工作人员的职权行为（即行政行为），而忽视了对行政人的职权行为以外的相对当事人的非职权的行政法行为的研究和探讨。行政法行为既包括行政人的职权行为——行政行为，也包括相对人的非职权行为——相对行为。将行政行为等同于行政法行为是不完整的。也正由于这种当事人理论的局限性，使得行政机关及其工作人员同其他拥有行政管理职能的社会组织和个人的行政法关系不甚明确。也正由于这种当事人理论的局限性，使得行政法制监督及行政诉讼等“保护性行政法关系”或“救济性行政法关系”中的当事人的行政法地位不甚明确，从而导致了行政法学中的许多理论及概念范畴陷入了逻辑上的贫困。
行政法人理论概念的提出，将会大大拓展行政法学的研究视野。首先，将行政法人区分为行政人和相对人，既反映了行政法关系当事人的不同的行政法地位，也反映了行政法关系不同于其他法律关系的特殊主体属性；其次，将行政法行为区分为职权行为（即行政行为）和非职权行为（即相对行为），从而使行政行为同行政法行为明确区分开来，这将有助于对各种行政法行为进行科学分析，有助于对相对当事人的非职权行为（即相对行为）进行必要的研究，使行政法制监督法律关系和行政诉讼法律关系中起主导作用的相对当事人的法律地位及非职权行为的实施方式得以明确。
行政法人理论对于行政法制实践也有着重要的指导意义。行政法人理论有助于分析和研究如何健全和完善各项行政法制度，如行政主体的组织制度、行政授权制度、行政委托制度、相对人的法律地位、申诉制度、控告制度、申请程序、检举制度、求偿制度、监督制度以及行政复议制度、行政诉讼制度等。行政法人理论也有助于分析和研究如何正确实施各项行政法制度，一方面充分保障行政主体依法行政，另一方面切实保障相对人的合法权益不致因为行政人的不良行政行为或违法行政行为而受到侵害，使相对人对行政人的监督和诉讼权利得以有效行使，从而保障国家行政管理活动正常进行，以维护一个良好的行政秩序，实现依法治国、依法行政，建设社会主义法治国家和法治政府的伟大目标。
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