欧美信息资源公共获取政策的比较研究，本文主要内容关键词为：信息资源论文,欧美论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
信息资源的公共获取是近几年引起国内外广泛关注的一个课题。世界各国都对此十分重视，尤其是信息化水平比较高的欧美国家，已经出台了一系列较为完善的法案，确立了诸如信息公开、信息寄存、国家许可证等制度来促进信息资源的公共获取，并且协调了促进信息公共获取与技术创新、信息产业发展、知识产权保护之间的平衡，实现了较好的社会经济效果，这无疑是制定我国信息资源公共获取政策的重要借鉴。
然而也应看到，无论是从不同国家的横向角度出发，还是从不同发展阶段的纵向角度来看，信息资源公共获取政策都不是一成不变的，而是在不同的国家、不同的时期，信息公共获取政策都会存在着诸多差异。了解这种差异，并了解产生这种差异的背后原因，对于我国更好地吸收借鉴国外在推进信息公共获取方面的成功经验，制定出符合我国国情的信息公共获取政策具有重要意义。
因此，本文将以美国和欧洲各国为重点，探讨它们现有的公共获取政策，比较它们在政策实施中存在的差异，并分析其产生原因，为推进我国的信息资源公共获取提供科学依据。
1 欧美信息资源公共获取政策简述
1.1 美国的信息资源公共获取政策
美国是最早制定比较完善的信息政策的国家，对世界各国信息政策的制定产生了深刻的影响。总的来说，美国信息政策的主要特点是：
1）在政策思想上，美国一直强调信息政策必须坚持3个原则：信息自由流动、信息市场竞争、政府实行优惠、扶植信息产业的发展。
2）美国信息政策的主要出发点是适应日新月异的技术需要，为美国谋求新的经济利益与政治利益，其政策目标的基本考虑是在各种相互冲突的利益中作出权衡和选择。
3）美国十分重视信息立法工作，制定了大量信息法规来强化对信息流通与利用活动的保护和制约。
在联邦范围内，美国对公共信息获取采取完全开放的政策，各个州也各自制定了相应的信息公开政策。例如得克萨斯州的《公共信息法》就规定公众可以申请要求浏览或复制政府信息，并详细规定了申请者的权利、政府机构的责任、申请的程序等。美国是个法治国家，它对信息资源的管理主要通过立法实现。
从1970年至今，美国颁布的信息法律有300多个。目前，构成美国政府公共信息获取法律核心的，一是《宪法》，规定了禁止政府干涉信息传播；二是《版权法》，规定了“版权保护不适用于任何美国政府的作品”，即政府对信息资源不具有版权；三是《信息自由法》，规定了政府必须免费提供信息；四是《文书消减法》，这是配合信息自由法而产生的；五是《阳光下的政府法》，它的侧重点在于会议信息。
通过从中央到地方的这一系列有关信息公开的法律与政策，美国逐步建立了一套较为完整的政府信息公开的法律法规体系。正是在这套体系的保障下，美国公众才可以自由地获取政府信息。这一方面增加了政府的透明度；另一方面也提高了民众参与政治的积极性。
1.2 欧洲的公共信息获取政策
从欧盟各成员国的层面上说，各成员国作为主权国家，根据各自的实际情况和需求，也分别制定了自己的法律规范。
其中，瑞典被认为是最早建立信息公开制度的国家，其1766年制定的《出版自由法》规定了公民为出版而阅览公文书的权利，公文书的公开机关包括政府行政机关、国会、法院、地方公共团体和教会会议等。近几年欧洲其他国家也纷纷出台了本国的信息公开法，如英国2001年制定的《信息自由法》、波兰2001年9月通过的《获取公共信息的法律》等都对本国的信息公共获取产生了深远影响。
欧盟推进信息资源公共获取的重要模式之一是对公共部门信息进行再利用，2003年11月17日，欧洲议会与欧盟理事会通过了《关于再利用公共部门信息的指令》，目的是为了确保其成员国的公共部门允许对其拥有的公共信息进行商业性或非商业性再利用。指令规定，公共部门应该在可能和恰当的情况下通过电子方式处理再利用的请求，应该将信息提供给申请者再利用。
如果公共部门拒绝申请者的要求，就应该根据所在成员国的获取制度或基于该指令制定的国内条款就拒绝理由与申请者交流。指令还规定，公共部门应该将信息以任何已存在的形式或语言提供给申请者。对于再利用信息的收费，指令规定不应该超过收集、产生、复制、分发信息的成本以及对投资的合理回报。为了保证执行的透明度，指令要求任何公共部门事先建立和公布信息再利用的适用条件和付费标准。
2 欧美公共信息获取政策的比较分析
2.1 横向比较
通过上述对欧美公共信息获取政策的探讨，可以发现两者在政策实施、法律制定以及促进信息公开和自由获取的方式方法上既有相似之处，也有许多不同的地方。
美国与欧盟国家的相同点主要体现在它们都是社会经济发展水平很高的民主国家，因此都在政府信息公开、民众信息权利保障等方面建立了比较完善的法规体制。而两者之间的差异点主要体现在它们在处理信息使用者与信息拥有者之间的关系时，欧盟国家更注重保护信息拥有者（包括商业信息机构和拥有信息的政府机构）的利益，而美国更注重保护信息使用者的利益。在商业信息服务领域，尽管欧美都是市场经济国家，商业信息服务主要是依赖市场机制进行调节，但欧盟的数据库版权保护政策比美国更加严格[1]，这也是这种指导思想差异的表现。
而在政府信息获取领域，这种指导思想的差异表现得更为充分，主要表现在两个方面。
1）美国实行完全免费的政府信息公开政策，不允许政府信息的商业化运作，美国版权法甚至不允许政府部门对信息具有版权；而在欧洲，政府信息的商业化运作是允许的，而且允许政府对信息拥有版权。
2）美国实行政府信息资源完全免费公开的政策，因此对信息的利用并没有明确的区分；而在欧洲，对信息的利用和再利用是进行区分的，民众可获取政府信息作一般性用途，但不能作商业性开发。
2.2 不同政府层级的比较
对欧美的比较，实际上主要是比较了美国联邦政府和欧洲各国中央政府的信息获取政策。然而，具体到美国或者欧洲内部，不同层级的政府，其信息资源的公共获取政府也是有很大差异的。
1）美国联邦政府和地方政府。根据美国宪法的规定并按照公共信息资源是全民财产的原则，目前在美国联邦政府这一层面上，政府信息是完全免费向全社会公开（除了极少数例外），任何美国公民（甚至包括外国公民）都可以要求获取联邦政府所拥有的任何文书[2]。而在地方政府层级上，信息资源公共获取机制各不相同。在州与地方层面上，情况有所不同的，没有禁止对政府信息的版权。有许多地方政府是效仿联邦政府，实行完全和免费的信息公开政策，而有些地方则允许利用政府信息版权来对政府信息进行封闭，然后直接或通过与中介签订合同将这些信息出售。州层面上有关版权的规定允许任何人（包括州本身）来最大化地开发信息的经济价值[3]。虽然有人指出政府信息获取法与州政府版权之间存在冲突并诉诸法律，但最终联邦法院的判决认可了地方政府的做法[4]。
目前美国至少有10多个州已与私有公司建立协议，让它们来运营政府网站，提供公共信息。
例如Kansas市的政府信息网络就由市政府交给一个私有的营利机构——Kansas信息公司来管理。这些政府信息中有80％是免费的，但要获得其他的信息，则必须每年支付50美元的年费并支付额外的交易费[4]。
2）欧盟和欧洲国家。欧洲各国中普遍存在着政府信息商业化的现象，此处不再赘述。而从欧盟层面上说，欧洲的公共信息获取政策与美国很相似，都是以信息完全公开和信息自由获取为前提的。为了推动公众对信息资源的获取，欧盟制定了一系列的信息公开政策，通过信息公开的形式使公众获取信息的权利得到多方面的保障。欧盟陆续发布了一系列用以规范和指导各国公共信息管理和获取的有关政策、法规或决定，如《对欧盟文献公共获取的决定》、《欧盟和理事会文献公共获取的管理法典》、《信息社会中的公共部门信息绿皮书》和《电子欧洲2002：创建一个开发公共部门信息的欧洲框架》。欧盟非常重视环境信息资源的公开。早在1990年6月，欧共体理事会就通过了《关于自由获取环境信息的指令》，该指令的目的是确保公众获取公共部门所持环境信息的自由。2001年5月，欧盟通过了《关于公众获取欧洲议会、部长理事会、欧盟委员会文件的规章》，该规章于2001年11月3日正式生效。
规章授予欧盟公民以及任何在欧盟成员国有自然或法定居所或设有注册办事处的民众或机构获取欧洲议会、部长理事会、欧洲委员会三大机构文件的权利。2002年6月5日，欧盟采纳了旨在促进公共部门信息的再利用与商业性开发的指令性建议——《提高和扩展公共部门信息的获取》。
2.3 不同发展阶段的比较
即使在同一个国家，在不同的发展阶段，受各种内外部因素的影响，它所采取的信息资源公共获取机制也会有所变化。以美国为例，虽然目前联邦政府实行完全免费的政府信息公开政策，但在过去许多联邦机构也实行过收费的政府获取策略。
1）自动关税归档和信息系统（ATFI）是由美国联邦海事委员会（FMC）建立的一个用于收集、管理和分发海关数据的系统，这些数据根据货物类型、运输目的地和服务合理条款等进行了归档。1992年11月，美国通过了High Seas Driftnet Fisheries Enforcement Act法案，这部法规中包括要求FMC从任何直接或间接使用ATFI数据的用户身上收取每分钟46美分的费用。
2）美国国家地图局在20世纪80年代初以提升各类数据产品包括地图的价格来争取实现成本回收，结果需求大幅下降，USGS被迫快速减少价格，以重新占领以前的市场。在将价格减少到以前的水平之后，USGS用了将近3年时间才将销售额恢复到以前的水平。
虽然这两个部门的收费策略最终都失败了，但也说明美国联邦政府的免费信息政策也并非与生俱来的，而是经过了一些探索逐渐演变而来。
3 原因分析
对于影响信息资源公共获取模式的因素，可以通过对比不同公共获取模式所依赖的内外部环境差异来进行分析。这种差异可以归纳为以下几点。
3.1 信息资源类型的差异
公共获取模式因信息资源的类型而异：同一个国家，对不同的信息，采取不同的公共获取模式。这种现象在大多数国家都十分普遍。
一般来说，对于一些政务信息、法律法规信息、宏观社会和经济信息，公众都可以免费获取；而对于一些地理信息、商业信息，则往往需要付费。这种差异说明，信息资源与民众权益的直接联系程度越高，信息的粒度越大，一般采取免费获取策略；反之则采取收费获取策略。
3.2 国情的差异
公共获取模式因国情而异，对同样的信息资源，不同的国家采取不同的公共获取模式。例如在美国，所有联邦政府机构信息都是免费提供的，而许多欧洲国家则允许政府对某些信息服务进行收费。
通过对大量文献的梳理和现实环境的分析，发现欧美之所以会存在获取模式上的差异，国情方面的原因大体如下。
1）文化价值的差异。无论从历史进程还是现代的发展来看，美国与欧洲国家在文化价值方面一直存在差异。
美国向来崇尚自由、民主，主张信息透明和民众共同监督。而欧洲国家则在思想上比较保守一些，更重视信息的保密和保存。也正是因为这种差异，形成了美国现行的完全信息公开和自由获取政策，而欧洲在信息开放和自由获取方面存在着一些差距。
2）经济方面的因素。从经济角度分析，当前欧洲的人口老龄化程度较为严重，各国基本上面临着财政紧张的困境，因此政府从增加政府收入的角度考虑，对公众获取信息适当收取一定的费用。而美国的这种情况相对好一些，因此可以较少地考虑经济方面的因素。
3）开展政府改革难易程度。欧洲与美国相比，在进行政府改革时遇到了更多的困难，政府财政的紧缩和赤字，通过节员减少开支，通过信息再利用增加财政收入，都不失为解决欧洲国家政府财政困难的方法，因此政府对信息享有版权，允许公共部门的商业性活动，都是出于这样的考虑。
而美国在进行政府改革的过程中要比欧洲顺利得多，因此也能够忽略这方面的考虑。
4）信息产业发展的角度。还有一方面原因可以从信息产业发展的角度来解释，欧洲国家在开发信息产业时优先考虑的是政府的财政预算平衡，因此它更容易偏向于制定能够直接增加政府收入的信息政策和相关法规。
而美国则考虑优先发展产业，大力发展信息产业，促进信息的高效流通和利用才是他们所关心的问题。
5）知识产权方面的差异。在知识产权方面，欧洲国家的指导思想是保护所有者的利益，因此，在调节信息获取与知识产权保护的关系时，更侧重于保护信息所有者的权利，因此获取信息时收取适当的费用也可以调节这种矛盾关系。而美国则相反，它的知识产权法更注重保护使用者的利益，因此免费和自由的信息获取方式，是对信息使用者利益的最好保护。
这说明，一个国家的文化环境、政府财政状况等国情因素会影响信息资源公共获取模式的选择。
3.3 政府层级的差异
公共获取模式因政府层级而异，在同一个国家，不同层级的政府采取了不同的公共获取模式。同样在美国，《自由信息法》规定所有联邦政府机构的信息都必须免费提供，但对于州、市、县政府提供的信息服务，则允许进行收费。
3.4 时代的差异
公共获取模式因时代发展而异，同一个国家，在不同的时期采取不同的公共获取模式。例如在一些欧洲国家，当政府预算吃紧时，政府机构往往会通过对信息服务进行收费来获取一部分资金；而当政府财政状况好转时，这些信息服务收费则可能被取消。
3.5 使用目标的差异
公共获取模式因信息使用目的而异，对于不同的信息用途，采取不同的公共获取模式。大多数欧洲国家在有关信息资源公共获取的法律规定中，都区分了信息的使用与再使用，前者指民众获取信息用于个人目的，后者是对信息进行商业性增值开发并再出售。在这些国家中，那些出于使用目的的信息获取是免费的，而那些出于再使用目的的信息获取则需要付费。
例如比利时联邦和各地方的法律中都规定了公众拥有获取公共行政部门文档的普遍权力，但这些法律也同时明确禁止对通过这项权力所获取的政府信息进行商业化开发[5]。
4 结束语
综上所述，从欧美等国信息资源公共获取机制的现状比较分析可以看出，即使是在那些经济社会发展水平相当、社会文化和价值观相似的国家中，其信息资源的公共获取机制也存在着比较大的不同，这证明信息资源公共获取机制既没有固定模式，也不是一成不变的，它受社会、经济、文化、政治等多方面因素的影响。
而造成信息获取模式差异的因素主要包括以下几方面：
1）信息资源方面的因素。主要是：①信息与公众权益的密切程度。信息资源公开后，是全社会受益，还是仅使少部分人受益。②信息资源的使用目的。主要是指信息资源获取后，是一般性个人使用，还是作为商业增值开发。
2）外部环境方面的因素。主要是：①政府的财力状况。例如欧洲国家对某些公共信息资源的获取采取收费策略，与欧洲国家普遍面临的财政压力是分不开的；同样是欧洲国家，随着其财政状况的改变，采取收费策略的信息的范围也会相应的调整。②政府制定政策时的价值取向。例如政府是优先保证预算平衡还是优先保证社会福利，政府是优先减轻财政负担还是优先发展信息产业，等等。③社会文化传统。包括在知识产权问题上的社会共识，对于隐私权范围的理解，是重视保密还是重视开放等。
收稿日期：2009－07－09