立法确保九亿农民土地使用权——与全国人大、农业部官员谈制定《农村土地承包法》，本文主要内容关键词为：农业部论文,全国人大论文,土地使用权论文,土地承包论文,官员论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
时间：2000年10月
地点：全国人大农委
采访对象：王宗非（全国人大农委办公室副主任）
李生（农业部政策法规司副司长）
采访人：赵晓谦（本刊记者）
记者：改革开放之初形成的家庭联产承包制，在中央连续不断的政策性文件推动下，不断得到完善，第二轮延包30年的工作也已接近尾声。最近我们又了解到，全国人大正在起草《农村土地承包法》，以彻底实现由政策调整到法律调整的转变，这对全国九亿将土地视为生命的农民来说，无疑是件备受关注的大事。今天请二位来一起谈谈这个话题。
王宗非：这部法律的起草工作正在进行，准确地说，从去年初就开始，现在已有了草稿，正在征求意见，修改完善，希望尽快提交全国人大常委会审议。
家庭联产承包制，作为一种政策从80年代初开始至今已将近20年。总的看，这个政策符合生产力发展和广大农民的要求，但在实践中也有许多不按政策办的事例。要切实保证农民的合法权益不受侵犯，最好的办法就是把土地承包政策上升为法律，作为国家意志，通过强制力来保证实施。这样，农民对土地才会有个长期、稳定的预期，积极性才会更高。
李生：应当说，我们20年来的农村政策是正确的，也是成功的，但随着时间的推移，政策本身固有的局限性、不稳定性逐渐显露出来。推行这个制度之初，我们是靠每年发个“一号文件”的办法来稳定农民对承包制的信心，告诉农民这个制度不会变，但许多农民仍有顾虑。如果制定一个法律，把家庭承包作为一种国家制度，既可不用每年再发文，而且更让农民放心。
记者：尽管家庭联产承包的出现有偶然因素，推行过程也并非一帆风顺，但从20年的发展过程来看，其中又孕含着一种必然。这种必然，是否就是这部法律产生的社会基础？
王宗非：家庭联产承包是由安徽等地的农民自发创造的，就当时而言，的确有偶然的一面。
1978年，一些农村出现了包产到户，但当时对这种现象的看法并不一致。直到80年代初期，承包到户这种做法得到中央肯定。此后的宪法修正案，以及民法、土地管理法、农业法、草原法都对家庭联产承包制进行了基本的规范。1998年10月，中共中央十五届三中全会通过了《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，再次肯定了这种形式，并将“联产承包责任制”的提法，改为“家庭承包经营”，以便更准确地反映农村经营体制的实际情况。
实行家庭承包经营，农民生产什么、价格多少由自己来定，农民的生产积极性有了充分发挥的空间。可以说，这是生产关系必须适应生产力的一种必然，这也就为制定《农村土地承包法》奠定了基础。
李生：就必然性而言，突出表现在两个方面。一是从人的基本需求上看，追求生存和发展是人们最基本的要求，人的本性就是要生存，要生活，而且是很好地生活。但当吃饭的问题都难以解决的时候，生存就失去了基础，很好地生活更无从谈及。1958年到1978年，农业发展十分缓慢，三分之一的农村人口温饱没解决，吃饭成为最紧迫的大事，农民的生存出现了危机，不改革再也没有出路。
再就是从历史背景上看，改革开放前农村实行的是“大帮哄”、“大锅饭”的“统一生产，统一分配”体制，直接后果就是生产活动本身与生产者的利益脱节，出不出工没什么区别，出了工但出不出力也没有什么区别，直接影响了生产力的发展。
安徽凤阳的农民为什么搞大包干？就是因为我们传统的经济体制，窒息了农民的劳动热情，导致了贫穷和落后。因为产出总是不行，吃饭就成了问题，安徽凤阳的农民每年冬春两季不得不出去集体要饭。整天出门要饭不是长久之计，于是这些农民就想辙了，就有了十几户农民冒着极大的政治风险签定的“生死状”。用他们的话说：“这是被逼出来的，不改革，只有要饭，只有死路一条”。
另外，承包制还给了农民一个预期：只要我努力生产，交够了集体和国家的，肯定会有剩余，生活肯定会越来越好。这与以前干了一天也换不回一个油饼、一根冰棍相比，当然更实惠，生产的期望值当然更高。要说这部法律产生的社会基础，我看这就是。
记者：近些年来，在市场经济的推动下，二、三产业的改革如日中天，其深刻程度已触及到了产权领域。而我国农村现行的主要经营模式，仍是出现于20多年前计划经济末期，确立在市场经济过渡期的家庭联产承包制。这里是否有个如何适应的问题？
王宗非：首先强调一点，家庭承包经营，适应了农村市场经济的发展，20多年的实践也充分证明了这一点。
市场经济在农村推行的结果，必然使政府对农村土地的管理方式发生变化，农民享有了对土地的占有、使用、收益和部分处置权。农民的占有、使用、收益等权益越充分，土地所有权弱化的程度就越高。承包制打破了计划经济体制的高度集中，由市场配置土地资源，农民有了更多的自主权。由此可见，承包制与市场经济的基本要求是相吻合的。应当说，这种模式有着广泛的适应性和旺盛的生命力。
当然，从目前看，农村土地承包经营还在完善，在适应市场经济过程中，也遇到了许多问题，这些问题也正需要通过立法来解决。
李生：的确如此。家庭联产承包制确实有它的优越性，但由于这个制度本身的局限，也会带来一些不利因素。例如土地平均分配，好坏搭配，户户均等，造成土地的“碎化”。这种土地经营上的分散，导致经营规模小；经营规模小，又导致生产经营的成本增高。尤其是我国即将加入WTO，这一问题会显得越来越突出，使我国的农产品因价格偏高而缺乏国际竞争力。
再如，人地矛盾比较突出。主要表现在，农村人口的不断变化，导致对土地需求和依赖的程度发生变化。目前，绝大多数农民都有稳定自己已经承包耕地的要求，同时，还希望在家庭人口增加时再多承包一些耕地。由于我国农村土地具有社会保障的功能，新增一个农业人口往往就要给他一块地，不断增加的人口，导致对土地需求量的不断增加，使得耕地不断“碎化”。另一种情况出现在二、三产比较发达的地区，由于农民对耕地的依赖性减弱，随之出现了一些弃耕、撂荒现象。
针对这两个问题，各级地方政府在不断寻求解决的办法，逐步引进市场的机制。比如，在强化使用权方面，有的地方采取了转让的办法，让需要土地的人从不愿种地的人那里租来一份或承包一份土地，从而使土地稍微集中一些。有些地方允许土地继承，允许转包，使土地承包经营权变得比较灵活。还有一些地方为解决以农户为单位的小生产与农村大市场的矛盾，推出了公司加农户、专业协会加农户、专业市场加农户等农业产业化的经营方式。在一些二、三产业比较发达的地区，还出现了由集体将弃耕、撂荒的土地收回，出租给种田能手耕种的“大户经营”方式。
在集体所有权实现形式上，一些地方实行了股份制，把所有的土地作价，然后按本社区成员的人数划分成若干股份，如果有人需要一块地，只需把股权买过来。还有一种近两年新出现并引起许多农业专家关注的“反租倒包”形式，就是当一些承包户因种种原因不愿耕种，或者觉得无利可图时，由集体再从这些农户手里将土地包回来，统一经营。
以上这些办法，在一定程度上克服了承包制的不足，但要更充分地适应市场经济，还需要建立完善的土地流转机制。
记者：建立土地流转机制是近几年出现的新事物，许多人对它还很陌生。可否介绍一下，什么是土地流转机制，它与稳定承包制是种什么关系？
李生：土地流转机制，是指在不改变土地用途的前提下，允许农民以多种方式转让土地，使土地使用权按照自愿、依法、有偿的原则，有序流动起来，促使土地在流转中与其他生产要素形成最佳组合，实现农业生产利润的最大化。
王宗非：建立土地流转机制，是农村土地市场化的必然趋势，也是完善土地承包制的必然要求，它与稳定承包关系相辅相成。我认为，稳定承包关系必备要素有两个，一个是要使承包期有足够的长度；另一个就是要使承包经营权有足够的广度，就是说，要使承包地“流动”起来，使承包权更加充分。不能认为，稳定承包关系就是不让农民去干别的，只要把承包地种好就行。这样的理解是十分片面的，是混同了农民的承包权与简单的田间耕作权。
承包关系的稳定不是静止的、“僵化”式的稳定，而是一种动态中的稳定，也就是在承包期内，把土地作为一种有价值、可交换的资产，使它流动起来。比如，农民可以不去直接种地，而把土地作为资本入股，交给他人经营，有了收益后参与分红。再如，农民可采用转包、转让、抵押、拍卖等方式，从自己承包的那块土地上获得应有的收益。
因此，那种认为农民只有种地的权利，而没有进入市场的权利；认为稳定承包关系就是让农民先种好自己那“一亩二分地”的观念，实际上是对农民利益的一种忽视。
记者：市场化趋势逐步加强，产权逐步明晰，制度逐步完善，是今后一个时期农村经济体制改革总的方向。而调整理顺各方面的利益关系，保护好农民的积极性，又是实现这个目标的关键。能否结合当前及今后一个时期的农村工作，谈谈在这方面哪些问题最值得引起注意？
王宗非：理顺利益关系是为了保护好农民的生产积极性，而保护好农民的积极性的关键，就是在处理涉及农民切身利益问题时，充分尊重农民的选择。拿适度规模经营来说，它要具备两个基本条件，一是一定的生产能力，二是劳动者有较好的素质，不能脱离这两点搞“一刀切”。包产到户、家庭经营也好，适度规模经营也好，只是生产方式的不同，最终目的都是要让农民得到利益。如果农民不愿意做，我们的各级地方政府可以用政策去引导，用市场的手段去调节，但绝不能强迫。应把最终的选择权交给农民，让农民自主作决定。
李生：如何处理好农村土地问题有两个关键，第一要尊重农民的选择，第二要靠市场手段。比如近两年农产品价格下跌，赚不到钱，有些农民不愿再种地，他们将土地连同应承担的提留统筹、农业税等义务一并转包出去。还有些比较偏远的地方，因种地获利很少或者根本无利可图，有些农民将土地以“倒贴”的形式转包给他人，不仅放弃了土地的收益权，而且每年还给接手者二三百块钱，也就是说，权利给了别人，但义务仍是自己的。这种做法尽管看上去有些不尽合理，但农民双方自愿，对此就应尊重。
现在有人担心光靠市场、光靠农民自愿，以后农民遇到了难题很难自行解决。其实这种担心是多余的，因为我国的农民和基层干部的创造力是无穷的，当他们遇到问题和困难的时候，他们肯定会创造出种种更合时宜的办法来解决，就像当年凤阳农民发明联产承包制一样。
记者：农民积极性是农业发展的根本动力，决定着农业现代化的进程。尽管党中央三令五申要保护农民的合法权益，但在具体执行中还是常出问题，农民对此十分不满。
王宗非：是这样的。仅从土地承包方面来说，侵犯农民利益主要表现就有：签订合同后，发包方不履行合同，将农民的承包地随意收回；以建设公益事业项目为名，随意占用农民已经承包的土地，有的农民不但没了地，而且连应得的补偿也没得到；随便调整农民的承包地，有的乡村干部甚至将收回的土地又私下发包给自己的亲戚朋友；未经农民同意，随意提高承包费等等。
李生：当前还有两种侵权现象十分突出，一是随意缩短土地承包期，对中央要求再延长30年的决定有些地方执行不到位，在第二轮延包中并没达到中央的要求。二是多留机动地，或采取“两田制”打乱第一轮承包关系。这里所说的“两田制”，就是把第一轮承包的土地收回来，分成口粮田和责任田，口粮田继续交农民承包，责任田采取招标等办法，变相提高承包费。中央已明令不让这样搞，可有的地方就是听不进去，结果，侵犯了农民的切身利益，挫伤了农民的积极性。
记者：侵犯农民权益的现象屡禁不止，因土地问题而产生的纠纷越来越多，除了基层干部的素质等因素外，这些现象的发生是否与我国在这方面的立法不完善有关？
李生：当然有关系。尽管原因是多方面的，但绝不能忽略法律制度尚不健全这个重要因素。例如，我国宪法、土地管理法、农业法都规定土地都归农民集体所有，但谁是这个“集体”的主体并没有明确下来，谁来行使这个“集体”的所有权也很模糊，造成本来是自然村、村民小组的土地，却被村委会发包了。应当说，“集体所有”应是本社区范围内的农民集体所有，而不是几个乡村干部所有，乡村干部只是代表集体行使一部分管理权。但我们一些乡村干部却有意无意地把集体所有权的行使，理解为就是他个人行使，认为自己不仅享有管理权，而且还享有随意的分配、处置权。这样一来，在整个土地所有权行使当中，缺乏农民的参与，或者说，作为所有者之一的农民没有机会，或很少有机会参与到所有权的行使当中，即使参与了也没有发言权。
再如，我们的乡村集体经济组织，在社区内是以经济社会事务管理者身份出现的。由于它享有这种准行政权，因而就与享有土地所有权一分子的农民之间，存在着一种实际上的不平等。这种不平等很容易导致乡村干部个人说了算。虽然名义上叫承包合同，乡村干部表面上是在代表平等的当事人一方在签合同，但实际上是以管理者的身份在行使权力。这种有强大行政力量做后盾的不平等，很容易导致强行撕毁合同，随意缩短承包期等个人说了算的后果。所以说，当前出现的问题，诸如多留机动地、搞“两田制”等，都是一些乡村干部在那里操纵，并不是农民的一种集体行为。
另外还有，现行法律对“所有权归集体所有，使用权归农户所有”中两项权利的边界界定不清；对农户行使土地使用权带来的财产权利未予充分肯定；对土地承包经营权的含义、内容定义不明等。现行法律、政策存在的这些缺陷，对减少土地纠纷，维护农民的合法权益不受侵犯，都是十分不利的，必须通过国家立法彻底解决。
记者：党的十五届五中全会通过的第十个五年计划建议，已将“加快农村土地制度法制化建设”列入其中，这对加快《农村土地承包法》立法步伐必会产生巨大的推动作用。今天，可否先透露一下起草这部法律的立法意图，以及哪些问题有望在立法中得到解决？
王宗非：起草这部法律的总的指导思想是，全面贯彻党的十五届三中全会精神，稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益。立法的重点有四个方面：
一是明确国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定，承包期至少为30年，期满后法律如没有新规定仍将继续承包。
二是加强承包合同的管理。明确发包与承包双方的权利义务，确定合同必备条款，规定变更、解除合同的条件，以及合同纠纷的处理。
三是对土地流转做出明确规定。肯定转让、转包、入股、互换、抵押等流转方式，确定土地流转应具备的条件。
四是强化法律责任。诸如对发包时随意剥夺、限制农民承包权；擅自变更、解除承包合同；随意在承包期内调整承包地；妨碍农民自主生产经营；强迫、阻碍农民流转土地等违法行为，有关部门要承担法律责任。
李生：我国有九亿农民，土地既是他们最基本的生活资料，又是他们的社会保障。要实现农业的现代化，用好土地、理顺土地与农民的关系是基础，也是前提。这正是制定好这部法律的深远意义，对此我们是充满信心的。
记者：谢谢二位接受我的采访。
标签：农民论文; 土地承包经营权流转论文; 集体土地使用权论文; 农村论文; 立法原则论文; 法律制定论文; 三农论文; 全国人大论文; 法律论文; 时政论文;