如何解聘不合格教师——美国的经验与问题，本文主要内容关键词为：美国论文,不合格论文,经验论文,教师论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在教育普及与数量扩张阶段，我国中小学教师长期存在供不应求的现象。为了解决教师数量短缺问题，大量民办教师、代课教师涌入教师队伍，由于缺乏相应的质量保证措施，造成中小学教师特别是农村地区出现了大量不合格老师。随着九年义务教育基本普及，我国基础教育发展已经由量的扩张进入到质的提升的新阶段。再加上学龄人口的大幅减少、学校布局调整的快速推进、学校规模效益的初步显现，许多地区出现了教师老龄化和数量相对“饱和”的现象，教师“有数量”而“没有合理结构”、“没有质量”的问题日益凸显。但是另一方面，虽然国家在《教师法》中早就提出要逐步实行教师聘任制，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》也明确提出，要“加强教师管理，完善教师退出机制”。但是，受传统任命制观念的影响和各种现实因素的制约，这一制度在全国范围内并没有很好地落实，真正意义上的教师聘任制并没有完全建立起来。这导致教师队伍“能进不能退”，“能上不能下”，许多不合格教师充斥在教师队伍当中，影响了教师工作积极性的发挥和教师队伍整体质量的提高。研究美国中小学解聘不合格教师的做法，总结其经验和存在的问题，对于完善我国的教师聘任制，建立合理的教师退出机制，都具有重要意义。 一、美国解聘不合格教师的过程 由于美国是分权制的国家，各州甚至是学区都有很大的教育权力。因此美国不同地区解聘不合格教师的具体过程会有所差别，但大体程序是一致的。以纽约州为例，美国解聘不合格教师的完整过程大致包括以下几个阶段。[1] (一)学校鉴别阶段 这一阶段属于证据收集阶段，主要任务是通过进行教师评价，及时发现不合格教师，以便学校管理者能对他们进行处理。对不合格教师的鉴别是一个非常复杂的过程，充足翔实的证据资料依赖于平时对教师的评价。就美国教师评价的现状和实际操作来看，常用的教师评价方法包括教室观察、学生成就、同行评价等，这些评价方法的运用能够为鉴别不合格教师提供佐证资料。[2]校长负责把所收集的证据资料放在教师本人的档案资料当中保存，并由教师本人过目并签字，教师本人可以针对证据资料作出回应说明并一起存档，如果3年内教师没有被校长起诉为不合格教师，则这些证据资料必须要清理出教师的档案。 (二)学区评议阶段 如果校长认为已经收集了足够的证据证明某个教师不能胜任，并决定解聘教师，就需要向该教师发出正式通知。教师在接到通知后可以向当地的教育行政部门申诉，当地教育行政部门会召开一个由教育行政主管负责的听证会，在听证会上，学校和教师都可以互相反驳并出示自己的证据。听证会最后要做出决定，如果认为学校证据资料不足的话，学校就不能解雇教师；如果支持学校的决定，那么听证会需要把这个决定提交给当地的行政主管，由当地的教育行政主管做出最后裁决。如果教育行政主管不支持听证会的决定，那么需要重新返回第一个阶段；如果支持听证会的决定则进入下一个程序。 (三)州教育部门(Section 310 of the New York State Education Law)主管复议阶段 为了保护教师的合法权益，防止教师受到不公正待遇，学区教育行政主管做出解聘教师的判决后，教师还是不能被解聘的。这时教师可以采取三种措施来保护自己：第一，向纽约州教育行政主管申诉，请求复议；第二，提交纽约州法院作出裁决；第三，即使在这一阶段教师不采取任何措施申诉，教师也不能被解聘，最终裁决要由纽约州教育主管部门(Section 3020－A of the New York State Education Law)召开的听证会最终决定。如果教师采取第一种措施，那么有关部门(Section 310 of the New York State Education Law)的主管会在6－8个月甚至更长的时间内做出裁决，如果该主管认为处罚教师的证据不充分、处罚不合理或者程序不公正，那么学区的评议结果就会被驳回。而如果该主管认为这个教师确实不能胜任，学区裁决合理的话，那么就会进入下一个评议程序。但这并不意味着学校就可以解聘教师了，这只意味着学校鉴别不合格教师所提供佐证的资料是充分的，如果要解聘老师，还要把材料提交到纽约州教育主管部门(Section 3020－A of the New York State Eduction Law)做出进一步裁决。 (四)州教育相关部门(Section 3020－A of the New York State Education Law)评议阶段 在召开州教育相关部门(Section 3020－A of the New York State Education Law)最终的听证会之前，学校董事会要告诉拟解聘教师可能受到的处罚和在听证会上所享有的权利。学校和教师双方在听证会召开前需要交换双方的证据、证词等。在听证会上，双方都可以聘请律师为自己辩护，出示有利于自己的证人证据，听证会结束以后，工作人员必须在30日内作出最后判决，并把判决书发送给相关教育部门、教师和学校手中。在作出判决之前，听证会办公人员必须考虑到学校是否采取了补救措施来矫正教师的不称职行为，是否有同事的介入以及自我发展计划等等。如果学校被认定采取了相应的补救措施，那么教师就可以被解聘。如果听证会认为学校没有采取相应的补救措施来矫正教师的不称职行为，那么，听证会工作人员就会要求学校采取措施纠正教师的不称职行为而不是被解雇。 (五)州最高法院判决阶段 在州教育相关部门(Section 3020－A of the New York State Eduction Law)的听证会作出判决后的10日内，教师和学校如果对判决结果有异议，都可以上诉到纽约州最高法院来做出终审判决。 二、可资借鉴的经验 通过对美国纽约州解聘不合格教师的过程描述可以看出，美国非常重视对教师合法权益的保护，有几个原则在解聘教师的过程中是必须要遵守的。 (一)解聘教师必须要有充足的证据支持 在美国，解聘教师首先要遵循的原则就是必须有充足的证据支持。证据的收集是和教师评价紧密联合在一起的，美国对教师的评价是非常多元和开放性的，只要是能够证明教师不合格或不胜任的证据都可以在解聘过程当中使用。这些证据包括：校长平时对教师表现资料的收集、当地督学或其他人的教室观察和听课记录、来自家长和社会的投诉、其他教师的评价、学生评价、当事教师自评、教师教案和备课情况、学生作业与考试成绩、对不合格教师进行补救的记录、教师缺乏进步的证据等等。这些证据资料的有效性并不是无限期的，超过时限，就不能作为证明教师不合格的证据，也不能成为解聘教师的依据。 (二)补救优先原则 学校校长或其他管理者在鉴别、认定某位教师不合格之后，有责任采取补救措施来帮助其改正缺点，取得进步。对不合格教师，如果学校没有采取任何补救措施来矫正其不称职行为，教育管理部门或者法院是不允许直接解聘教师的。只有学校证明自己确实采取了恰当的措施来补救教师的不称职行为，但是教师仍没有明显改观的，教育管理部门或者法院才会支持解聘教师。一般来说，对教师的补救工作主要包括以下几个方面：首先，需要给不合格教师下达正式的书面通知，告知他们的不称职行为及对其进行补救的计划，并还要当事教师知道，对其采取补救措施之后，如果不能取得满意的进步，学校将保留采取进一步措施的权利。其次，学校校长或其他管理者要与不合格教师协商，共同制定可行性的补救计划，补救计划的内容应包括：不合格教师存在的不称职行为及成因；采取补救措施后教师应达到的目标；在补救过程中学校所能提供的资源与策略；补救的实施进度表等。再次，补救实施的过程监控。在补救措施实施过程中，学校会对教师进行实时评价并反馈，督促教师的改进行为。最后，补救工作结束之时，学校需要搜集并整理相关的文件资料，评估补救工作的成效并备案。 (三)重视程序正义 在美国，解聘一名教师不仅需要获得足够的证据支持，遵循实体公正，还必须在程序上合法，维护程序正义。在解聘教师的过程中，程序上需要满足以下要求：学校及学区教育部门要及时对教师发出解聘通知；教师有要求举办听证会的权利；教师应有充足的时间准备听证会的反驳；在听证会之前，学校和教师双方都有权获得对方的证据、证词等；在听证会上，学校和教师双方都可以聘请律师为自己辩护，出示有利于自己的证人证据；学校与教师均有交叉检验对方证据的权利；听证判决书要及时发送到相关教育部门、教师和学校手中；教师和学校如果对判决结果有异议，都可以提请上级教育部门审议或向法院上诉。 三、存在的问题 (一)处理程序复杂繁琐 从美国纽约州解聘一名不合格教师的完整过程来看，其处理程序是相当复杂繁琐的，涉及对不合格教师的评价鉴定、补救矫正和解聘等环节。其中，对不合格教师的评价和补救环节包含着大量的观察和文字记录工作，由于充足的证据资料是处理不合格教师的基础，校长必须对不合格教师在学校表现出来的行为和主要事件等作出详细的记录，并在上边签署姓名，这大大增加了校长的工作量，使许多校长望而却步。教师的解聘环节在程序上则更为复杂，如果教师认为自己不应该被解雇而逐级提起上诉的话，情况尤其如此。而且，由于程序正义原则的存在，稍有疏忽就可能因程序问题而无法完成对不合格教师的处理。由于处理不合格教师的过程复杂繁琐，许多校长对处理不合格教师缺乏热情，对教师尤其是正式教师中的表现不佳者采取放任自流的态度。根据调查，大约有30％－45％的校长以及教育局长不愿意面对不合格教师处理的问题。[3]面对不合格教师，校长们更多的是把他们调到另一所学校或者是调整工作岗位，而不是解聘。 (二)处理过程漫长持久，花费巨大 由于对不合格教师的处理程序复杂繁琐，涉及教师评价、证据资料收集、补救、反复的评议与听证、法院判决等环节，导致对不合格教师的处理往往漫长持久。通常情况下，仅在不合格教师的认定与证据资料收集环节，就可能持续1－2年的时间，再加上解聘环节，花费的时间可能更长。处理不合格教师的持久性与复杂性也决定了其花费成本的昂贵。除去时间成本，仅以直接成本为例，在美国有些地方解聘一位教师的平均花费达到了60000美元，甚至更多。[4]以纽约州的一则案例为例，某学校已有充足的证据证明一位老师性骚扰女学生，并且老师也承认自己所犯的错误。虽然经过六年漫长的诉讼最终解雇了这名教师，但是学校却花费了巨额的诉讼费用，并且这名教师在不上课的情况下依然在这六年获得了超过350000美元的薪水。[5]在另一种情况下，如果法院判决教师获胜，则学校除了要支付教师的工资、承担法律诉讼费用之外，还可能要对教师所受的伤害进行赔偿，一旦教师能提出身心受损的证据，赔偿金额可能会高达数十万美元。[6] (三)正式教师受到过度保护 美国的教师大体可以分为两类。一类是正式教师或者终身教师(tenured teacher)，一类是临时教师或者是试用期教师(temporary assignment teacher或probationary teacher)。正式教师可以长期担任教师职位；而临时教师或者试用期教师都有一定聘期，聘期过后可以随时解聘。但是，如果临时教师或者是试用期教师连续服务超过一定期限，就会自动转为终身教师。纽约州法律规定教师连续服务5年以上就可以获得终身教职。在美国大部分地区，由于终身聘用的法律规定的存在，对正式教师的保护是很严格的，一旦临时或试用期教师转为正式教师，解聘他们将变得非常困难。这种过度保障正式教师的法律是校长处理不合格教师时所面临的最主要障碍。据美国有关研究显示，在所有被解聘的教师当中，拥有终身职位的教师只占总数的5.2％，临时教师占到了70％，试用期教师占到了大概剩下的25％。[7]鉴于终身教师职位这种弊端的存在，美国部分州已经废除了教师的终身聘任制度。 由于以上几个问题，导致校长即使在解聘真正不合格教师时也需要付出巨大的成本和精力，稍有疏漏，就会前功尽弃。同时还可能遭到教师团体的反对，担心教师报复等，心理承受巨大压力。尽管在美国的公立学校系统的数百万中小学教师当中，大概存在着5％－15％的不合格教师，但真正进行处理的比例却很低，被解雇的教师甚至远远低于1％的比例。[8] 四、对我国不合格教师退出机制建立和完善的启示 教师退出机制是教师人事管理中进、管、出三个环节中的最后一环，既与“进”有密切的联系，又与“管”有一定的关系，而退出人员的安置与管理，更关系到社会的稳定，同时对在职人员的情绪和行为也会产生一定的影响。目前，随着国家“农村教师特岗计划”、“免费师范生”等政策的实行和“国培”、“省培”等培训项目的实施，我国义务教育阶段教师在补充、培训等制度设计和实施方面已经取得了明显的成效，但在退出机制的建设方面却相对滞后，影响了年轻、优秀教师的补充，成为制约教师队伍建设的瓶颈。 当前，我国中小学不合格教师退出机制有两个核心问题还没有完全解决。首先，对不合格教师判定的标准还不明确，而这恰恰是建立农村义务教育阶段教师退出机制的首要问题；其次，在最小化冲突并能有效执行的不合格教师退出程序的体制机制建构方面也还没有获得实质性突破。 对于不合格教师的判定可以从国家层面和学校层面两个方面展开。从国家层面来看就是有没有获得教师资格证书；从学校层面来看，我们应从师德、教学能力、知识结构、身心健康、教学结果、工作态度等多维度建立不合格教师的判定标准，并根据不同的维度对不合格教师进行分类，不同类型的不合格教师的处置政策也会有所不同。比如对师德方面的问题实行一票否决制，对有严重失德行为、影响恶劣者按有关规定予以严肃处理直至撤销教师资格。[9]而对专业知识和技能方面有缺陷的老师则要通过培训等手段给予其纠正提高的机会和时间。 不合格教师退出机制不仅需要实体性公正，让真正不合格的教师退出教师队伍；而且需要程序性公正，保护教师的合法权益，让退出者心服口服，真心接受。目前，我国的相关教育法律法规当中虽然规定了可以解聘教师的几种情形，但对解聘教师的具体程序并没有相应的规定。《中华人民共和国劳动合同法》也只是规定了解除劳动合同用人单位需要提前30日以书面形式通知劳动者。《中华人民共和国行政处罚法》明确规定了行政处罚当事人有要求举行听证的权利，但是，目前在教师解聘中，学校很少采用通知和听证制度，导致教师未经提前通知和申辩就被解聘。同时，根据《中华人民共和国民事诉讼法》和《教师法》的规定，教师与校方发生的包括教师聘任在内的法律争议，目前是不能通过诉讼方式来解决的。[10]也就是说，当前我国被解聘教师寻求法律救济的主要途径是非诉讼的救济方式，具体表现为教师申诉制度和人事仲裁两种。但是在现实操作当中，不管是教师申诉还是人事仲裁，由于受受理部门不够明确、制度程序缺失、司法解释不统一的影响，这两种救济方式也并未得到充分有效的实施。为保障教师聘任制能够切实发挥作用，维护处于相对弱势地位的教师的合法权益，学校应按照国家有关法律规定认真执行教师解聘的通知和听证制度，给予拟解聘教师陈述和申辩的机会，从而更好地保障教师解聘程序的公正性与合法性，使其更具说服力。同时，国家应进一步明确《教师法》中所规定的申诉制度，对教师的劳动争议是否符合人事仲裁给出进一步的司法解释，并将教师聘任争议列入民事诉讼的范围。使得教师的合法权益能够通过诉讼来得到司法的最终保护。[11] 美国虽然在解聘不合格教师方面具有清晰的程序和实体规范，但任何事物和做法都具有两面性，美国制度虽然完备，却又陷入了处理不合格教师程序复杂繁琐，过程旷日持久，耗资巨大的困境，造成了正式教师的过度保护问题，使得许多真正不合格的教师也很难被解聘。如何在原则性和灵活性之间找一个平衡，既能真正鉴别并清退不合格教师，又能避免复杂的程序，是摆在任何一个国家的巨大难题，需要通过精密的体制机制设计来加以解决。