农村计生家庭夫妇“体面保”养老制度及可行性分析——对苏北睢宁一县的调研，本文主要内容关键词为：睢宁论文,苏北论文,计生论文,体面论文,夫妇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.2 文献标识码：A 文章编号：1009-0150(2010)02-0017-08
一、问题的提出及缘由
2009年5月23日，笔者在上海财经大学召开的“应对老龄社会的挑战”国际学术研讨会上提出了建立“农村计生家庭夫妇‘体面保’养老制度”的政策建议。提出这一政策建议是旨在对中国农村社会养老保障的建立做更长远的考虑，即农村老年人口最终如何才能真正享受到有保障的社会养老保险。从2009年下半年，中国开始启动新型农村社会养老保险试点，即所谓的“新农保”，但是从社会保障水平来看，这种“普惠制”是相当有限的。对此，中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧给出的代表性观点是：低不要紧，只要能做到全覆盖，将来国家钱多了还可以继续上调。①应该指出，这种比较流行的学术观点在肯定政府责任的同时也把人们对政府的期望值推到了不切实际的地步，所以笔者很难苟同。原因在于：(1)对于中国农村庞大的1.2亿老年人口基数，只要每人每月增加5元基础养老金，国家每年就要增加60亿元投入；(2)未来基本生活费用的上涨将很可能抵消国家投入增加对实际提高农民养老社会保障水平的作用；(3)农村老年人口基数上升趋势是否根本得以扭转尚难断定。实际上，如果说连发达国家也会频遭福利困境的话，那么我国农村社会保险需求和供给之巨大缺口即使政府能拿出再多钱也无法填补。
不过，就农民这类自雇劳动者的社会养老保障水平而言，国家增加养老投入和所要承载的养老人口两者是分子和分母的关系。既然如此，要使农民社会养老保障水平真正逐步提高，另一条政策思路便是缩小分母。由此笔者提出了建立“农村计生家庭夫妇‘体面保’养老制度”的政策主张。这种将新型农村养老保障制度和计划生育国策捆绑起来的制度设计，旨在形成这样一种正反馈的社会机制：其所发挥的巨大导向作用将使计划生育国策在广大农村也得到较好落实，而计生政策的较好落实将确保农村社会养老保险所要负担的人口逐步减少。这样一来，即使国家拿出同样的钱，参保农民得到的社会养老待遇也会逐步提高。如果在分母逐步缩小的基础上，再有国家投入的逐年增加，即分子逐步有所增大，我国社会养老保障制度的城乡并轨才会成为可望又可及。
对于“中国农村计生家庭夫妇‘体面保’养老制度”，笔者的主要政策建议是“普惠”加“优惠”，具体由两部分构成：第一，给参保农村计生家庭夫妇以眼前的实惠。如目前江苏省正在推行的计划四年（2009-2012年）实现全覆盖的“新农保”，其缴费比例是上年农民纯收入的15%，其中个人缴纳12%，县级财政补贴3%。对农村计生家庭夫妇参保，政策则可调整为个人只需缴纳5%，政府负担10%。第二，政府对达到养老金领取年龄的农村计生家庭夫妇给予“普惠”制外的养老金补贴。两项补贴合计，要使农村计生家庭夫妇的“老有所养”能够达到当地“体面”生活水平。②
建立中国农村计生家庭夫妇“体面保”养老制度的意义显而易见：第一，它无疑是朝向城乡基本养老保险制度接轨迈进的坚实的一步；第二，因为目标人群有限（在经济落后的欠发达地区计生家庭在农村家庭中的占比不超过10%），所以它能与目前我国国家财力和农村生产力水平相适应；第三，在农村，目标人群的家庭养老保障最弱，因而较之其他人群有对社会养老保障的最大需求；第四，“体面保”能对目标人群提供真正意义上的社会养老保障，而不是蜻蜓点水或撒胡椒面；第五，由于靠政策正面的积极引导，而不是靠强制性，所以它能打开计划生育国策在农村有效执行的全新局面。
二、对政策主张成立的考量
但是，一项政策建议即使再有意义，如果不可行，那也是政策“花瓶”，不能成立。所以一项社会保障新制度的设计不能光讨论它符不符合保民生这个大道理，事先仔细的可行性研究是必不可少的。面对社会经济发展中所要解决的重大问题，建言献策当然要解放思想，但有关建议有没有可行性和有多大的可行性，我们一定要实事求是。对于社会政策的研究，解放思想和实事求是一个整体。如果我们不能做到应然和实然的统一，走弯路和“交学费”就实属难免。就如何建立农村社会养老保障制度而言，的确是有历史教训可以总结的，那就是“老农保”所走的弯路。
对建立农村社会养老保险制度的重要性和必要性，如今人们在认识上已无多大分歧。因为从现实上看，在经济体制变革、家庭结构变化、人口老龄化及城市化的多重冲击下，农村传统“养儿防老，积谷防饥”的家庭养老模式不堪重负，如今已无法再维系下去了。从法理上讲，现代社会保障具有普遍性，它所保障的对象不是社会上的特定人群或少数人，而应覆盖全体社会成员。对于社会成员来说，不分城乡、行业和部门，都是社会保障制度的参与者和受益者。中国作为社会主义国家，当然更强调要为包括农民在内的全体社会成员的基本生活权利提供安全保护。
正因为如此，民政部于1992年颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》，我国农村社会养老保险制度也自此开始。但迄今十几年实施下来，事实证明政策效果很不理想。问题的症结在于：20世纪90年代推行的“老农保”仍套用“三方付费制”来进行制度设计——个人缴费、集体补助和政府政策扶持相结合，但由于政府并不承担直接财力支持的责任（其中中央财政对农民养老的投入几乎为零），集体补助又常常落空，致使绝大多数参保农民得不到任何补贴，社会保险演变为“个人储蓄保险”。
对社会养老保险基金的筹集，众所周知的是“三方付费制”，即国家、企业（用人单位）、个人三方共同负担。但要为农民这类自雇劳动者建立全国范围内的基本社会养老保障，我们必须以经济欠发达地区能不能施行为参照系，基于“二方付费制”（而不是“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”）来进行制度设计。原因在于，农村的社会保险缴费缺失了基于雇佣关系的单位负担这一块。所以，回答建立农村养老保险制度的必要性、紧迫性固然重要，但更为重要的是要回答基于“二方付费制”而不是基于“三方付费制”这种制度应该如何设计才真正可行而有效。因为如果只厘清前者不厘清后者，前者势必就会落空。中国农村社会养老保障制度难定，实行起来一波三折，就充分说明了这一点。
“二方付费制”意味着政府在农村基本社会养老保险制度中要扮演比在城镇社会养老保险制度中更重要的角色，承担更重要的责任，这就是“新农保”与“老农保”不同而向前迈出的一大步，在“老农保”中，中央财政对农民养老保险的投入几乎为零，“新农保”的最大亮点则是中央财政出了钱。
但是，当前试点中的“新农保”还不能说是一个能够担负起跨世纪农村社会养老责任的制度，因为“广覆盖”固然通过“低水平”的设计使其获得了可行性，但其有效性因此却大打折扣。因为每月55元基础养老金相当有限（此标准比目前全国农村平均最低生活保障水平的57元还低），更何况还存在基金保值增值困难、机构管理费挤占等许多问题，农民到养老年龄究竟真正能够有多少养老社会保障，应该说“新农保”无论在理论层面上还是在操作层面上都“存在着重大的不确定性”。
本文关于农村计生家庭夫妇“体面保”养老制度（以下简称“体面保”）的政策建议是就改进农村基本社会养老保险制度之需并意在寻求治本之策而提出的，但它自身的可行性如何，同样需要经得起推敲、经得起质疑。为此，本文选择江苏睢宁对“体面保”做了一县的实证研究。
三、睢宁调研：“体面保”的一县测算
中国农村经济的发展具有极大的不平衡性，“体面保”制度的可行性必须首先定位在广大经济欠发达农村地区才能实施，由此笔者选择了睢宁做了一县调研。睢宁县隶属于江苏省徐州市，2007年，该县地区生产总值84.5亿元，在江苏省排名第46名，倒数第7；地方财政一般预算收入排名第48位，倒数第5；农村年人均纯收入4849元（2007年全国农民年人均纯收入4140元），排名第46位，倒数第7。而“体面保”的推出和实施是需要政府拿钱的，于是就睢宁县而言，究竟需要一县财政拿多少钱以及一县财政能否承担，就成了可行性论证的关键。
1.“体面保”的结构
在给出一县财政的具体测算前，笔者首先对“体面保”制度做出了如下具体设计，即该制度由两部分构成：(1)政府对未达到养老金领取年龄的农村计生家庭夫妇给予与“普惠制”（即“新农保”）接轨的降低个人缴费比例的优待，称为体面保A；(2)政府对达到养老金领取年龄的农村计生家庭夫妇为了使他们“老有所养”能够达到当地“体面”生活水平，给予每人在按标准领取的养老金之外的额外补贴，称为体面保B。
第一，之所以要设计体面保A，是因为该制度要能真正发挥使农村家庭自愿少生孩子的导向作用，就要使农村计生家庭青年夫妇能够享受到“眼前的实惠”。这样一来，广大农村生育期男女青年也就能够看到计划生育的确可以给他们带来触手可及并且是长远的好处。睢宁县计生委的刘主任如是说：“根据我这么多年的农村工作经验，我认为‘体面保’这种创意是不错的，但是农民还有这么个特点，他们目光相对比较短浅，更注重眼前的利益，对于那种承诺几十年后给予多少补贴的政策，他们是心存疑虑、不完全放心的，他们害怕几十年后政策发生变化，所以这种设计必须能够同时给予农民以眼前的实惠。”
如前所述，目前江苏省正在推行的计划四年（2009-2012年）实现全覆盖的“新农保”，其缴费比例是上年农民纯收入的15%，其中个人缴纳12%，县级财政补贴3%。与“普惠制”接轨的体面保A，旨在对农村计生家庭夫妇参保给予降低个人缴费比例的优待。本文具体测算时是将其调整为个人只需缴纳4%，政府负担11%。
江苏省政府于2008年12月17日颁布的《省政府关于建立农村社会养老保险制度的指导意见》（以下简称《江苏省“新农保”指导意见》）规定：新农保基金一般以当地上一年农民人均纯收入为缴费基数。这样一来，由于2008年睢宁县农民人均纯收入约为5000元／年，2009年如果是普通农民参加新农保，12%意味着个人需缴纳600元／年；3%意味着每人得到的政府补贴为150元／年。现在本研究的政策设计将未达到养老金领取年龄的农村计生家庭夫妇的参保缴费比例调整为普通农民的1/3，即个人只需缴纳200元／年；政府补贴调整为缴费基数的11%，即每人得到的政府补贴为550元／年。如此一来，在新农保中，体面保A将使未达到养老金领取年龄的农村计生家庭夫妇比普通农民多享受11%-3%=8%的政府补贴。换算成绝对数，由于个人缴费比例降低将使每位农村计生家庭夫妇在政府补贴上得到了400元／年的优待。
第二，体面保B是指政府对达到养老金领取年龄的农村计生家庭夫妇给予每人在按标准领取的养老金之外的额外补贴。在《“江苏省“新农保”指导意见”》中，对待遇享受规定的条件是：(1)男满60周岁、女满55周岁；(2)按规定足额缴纳养老保险费；(3)累计缴费年限满15年（180个月）。这样一来，一名农民参保15年累计缴费约为1.6万元，个人账户本息（银行同期一年期利率，2.25%）合计约为1.9万元。依国发[2005]38号文件计发月数，加上基础养老金30元／月不变，此名农民达到养老金领取年龄按标准估计可领取养老金170元／月。至于当地“体面”生活水平，笔者是通过对睢宁县农村家庭（包括奖扶对象）的问卷调查来估计的，数据分析结果如下：如果财政条件许可，600元／月／人是理想标准；如果财政条件受限，而又要实现计生导向的政策效果，那么最低标准是400元／月／人。
在后文的测算中，笔者取2009年睢宁县农村老年计生夫妇每人每月得到400-170=230元政府养老金补贴为体面保B（一年是230×12=2760元）。此外，根据睢宁县统计年鉴计算，该县农民人均支出近五年平均年增长率为11%，因此本文在后面的测算中，体面保B又考虑到了每年10%的增长。
2.“体面保”优待对象
体面保A的优待对象是社会养老保险缴费年龄段的农村计生家庭夫妇，体面保B的优待对象是达到养老金领取年龄的农村计生家庭夫妇，两者合并就是“体面保”的优待对象。睢宁县计划生育委员会提供的官方资料表明，2008年该县农村人口中共有计划生育家庭14000户，计28000人左右。根据人口高估原则（本研究所有测算均采用此原则），笔者在测算时，取体面保A优待对象人数的最初水平（2008年）为3万人。另外，江苏省此前有如下农村计划生育家庭奖励扶助制度已经施行：针对农村只有一个子女和两个女孩的计划生育家庭，夫妻年满60周岁后，按人年均不低于600元的标准，由中央和省级财政安排专项资金进行奖励扶助。睢宁县计划生育委员会提供的官方资料表明，2008年末该县农村人口中共有奖扶对象2239人。于是根据人口高估原则，笔者在测算时，取体面保B优待对象人数的最初水平（2008年）为0.23万人。
为了做出具体测算，笔者还采集了以下有关数据，对它们的动态也一并说明如下：(1)农村养老需保障人口及变化。据睢宁县统计年鉴显示，2008年末该县共有农村人口约113万人，其中农村居民男16周岁至未满60周岁、女16周岁至未满55周岁的农业人口约63万人，其中劳务输出26万人，尚有需要保障务农人口37万人。从该县农村人口年龄结构图预测，如果劳务输出比不变的情况下，未来农村养老需保障人口总数将呈下降趋势。鉴于具体下降幅度难以计算，按人口高估原则，本研究取未来睢宁县农村养老需保障人口总数37万人不变进行测算。(2)缴费基数及变化。自1996年以来农民年人均纯收入年均增长7%，而近三年的年均增长为12%，鉴于国家正在日益加大对“三农”的投入，并考虑到江苏省力争要在2020年前实现农村全面小康，本研究以年均8%计算缴费基数的动态增长。这样一来，以2008年睢宁县农民人均纯收入5000元／年为缴费基数，则2009年“新农保”个人应缴费600元／年，政府给予每人参保补贴150元／年。按8%的动态增长计算，2012年该县农民人均纯收入预计达到6 299元。当年“新农保”个人缴费为756元／年，政府给予每人参保补贴为189元／年。(3)县财政总支出预测。据睢宁县统计年鉴显示，该县2008年财政支出为17.5亿元，环比增长26.4%；而2000-2008年该县财政支出平均增速为27%，以此测算，2012年县财政总支出预计达到45.5亿元。
另外，根据江苏省政府四年内实现新农保全覆盖的工作要求，睢宁县劳动和社会保障局的工作推进计划是第一年（2009年）覆盖30%，第二年（2010年）覆盖60%，第三年（2011年）覆盖80%，第四年（2012年）覆盖100%。于是，笔者在表1中对睢宁先给出了2009-2020年推行“新农保”的一县财政支出的测算。
表2是笔者就“体面保”对睢宁给出的2009-2020年的一县财政支出的测算。因为预期“体面保”对农村计划生育有正面影响，所以以2008年3万人为体面保A优待对象人数的最初水平，以2008年0.23万人为体面保B优待对象人数的最初水平，该表必须对体面保优待对象人数的动态变动有所考虑：(1)睢宁县目前农村计划生育率约1.5万户／28.5万户=5.3%，而20--25岁年龄段（计生重点）农村人口约10万人，每年龄层人口约1.7万人。如果计生率10年时间提高到10%，按人口高估原则，笔者在表2中取睢宁县农村计生夫妻数（即体面保A优待对象人数）每年新增约0.3万人。(2)睢宁县目前35-60岁年龄段农村人口约40万人，每年龄层人口约1.6万人。考虑到计生率在50、40、30、20代年龄段存在递增趋势，因此我们把50代年龄段计生率大约定在3%，故其中年均计生夫妻人数约为1.6×3%＝0.048万人，即480人。而前文笔者已说明体面保B优待对象人数的最初水平取0.23万人，若以平均预期寿命75岁计，年均计生夫妻人数约0.23/20=0.0115万人，即115人。故可测算睢宁县体面保B优待对象人数每年新增约480-115=365人，笔者在表2中取每年新增约350人。
另外，对照睢宁县劳动和社会保障局对新农保的工作推进计划，由于体面保对于计生家庭参保具有明显的政策优待，故可假设计生夫妇参保积极性将高于普通农户，对其覆盖率进度设计为第一年（2009年）覆盖50%，第二年（2010年）覆盖80%，第三年（2011年）覆盖100%。于是，笔者在表2中对睢宁又给出了2009-2020年推行“体面保”的一县财政支出的测算。
表1和表2相结合即得到表3，表3就睢宁给出了2009-2020年“体面保A”、“体面保B”、“新农保”及“新农保+体面保”的各项财政支出在一县财政总支出中占比的所有测算。由表可见，在我国推行和实施农村计生家庭夫妇“体面保”养老制度即便在经济欠发达的农村地区也是可行的，“体面保”固然相当程度地提高了对农村计生家庭夫妇养老的社会保障水平，但这并不会给一县财政带来沉重的负担。测算表明，“新农保+体面保”的各项支出在一县财政总支出中的占比，随着农村养老保险逐步实现全覆盖一开始是上行的，但在2012年前后达到高位后就会进入下降通道。就睢宁县而言，2020年“新农保+体面保”财政支出合计在县财政总支出中的占比大约只有0.8%。
四、结语
美国哈佛大学教授达奇·李奥那多认为：一项公共政策是否可行，应该从“价值、能力和支持”三个方面去考虑，即著名的“三圈理论”。③很显然，本文提出建立“农村计生家庭夫妇‘体面保’养老制度”的政策建议，既充分考虑了该方案所要体现的公共价值，又仔细考虑了该方案实施与执行中的各种约束条件，还认真考虑了该方案所涉及的利益关系者的态度与意见。由此，在应然和实然的辩证统一之中，本政策主张获得了可行性。
当然，本文在通过“体面保A”和“体面保B”明确呈现该政策方案的制度框架时，也由于优待标准可选择而使该政策方案有了很大的制度张力。例如在体面保A中，参保对象的个人缴费比例与政府补贴比例是可以有所浮动的；再如，在体面保B中，作为参照基准的当地“体面”生活水平可以就高也可以就低。换言之，就是对睢宁一县，本文的测算也并非唯一。因为只要优待标准有变，测算结果就会随之有变。但可以肯定的是，不管优待标准如何选择，有了本文给出的框架性方案，具体测算结果总可以出来。于是，决策部门也就有了权衡或者取舍的科学依据。④应该指出，实际上建议要将农村社会养老保险制度与计划生育政策捆绑起来，如今已是许多有识之土的共识。例如2007年1月，由蒋正华、徐匡迪和宋健同志任组长的国家人口发展战略研究课题组发表的《国家人口发展战略研究报告》就明确提出：“以解决农村计划生育家庭养老保险问题为重点，探索建立新型农村社会养老保险制度和最低生活保障制度，逐步完善覆盖城乡居民的社会养老保障体系。”⑤现在有待回答的问题是，究竟如何才能实现？由知到行，正是本文所探索的。
收稿日期：2009-01-08
注释：
①孙春艳、马莉：《农民普惠养老：梦想能否照进现实》，《中国新闻周刊》，2009年第30期。
②张彦：《农村养老保障应该优先惠及农村计生夫妇》，《探索与争鸣》，2009年第7期。
③龚维斌：《中国农民工社会养老保险制度研究》，中国社会保障网，2008-07-11。
④刘子兰、侯向群：《中国社会养老保险制度改革的帕累托有效性研究》，《湖南师范大学社会科学学报》，2008年第5期。
⑤国家人口发展战略研究课题组：《国家人口发展战略研究报告》，中华人民共和国国家人口和计划生育委员会网站，2007-01-11。
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