试析事业单位职员制度难以出台的原因，本文主要内容关键词为：职员论文,事业单位论文,原因论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国现阶段，根据各种机构的不同性质和任务，国家编制仍然划分为行政编制、事业编制和企业编制三种类型。按理讲，事业单位实行统一的职员制度在我国社会主义初级阶段应该是可行的。但是，职员制度酝酿10年之久却迟迟未见踪影。认真分析职员制度难以出台的原因，对于事业单位进行整体谋划的综合改革和人力资源的有效配置有重要的现实意义。
事业单位是我国各类人才的集中场所，是增强综合国力的重要领域，是实施科教兴国战略的主打阵地。我国早在酝酿机关实施公务员制度的同时，就有学者试图从事业单位人员管理体制的角度提出“关于在事业单位实施全国统一职员制度”的动议，并且以此作为人事制度改革的重大突破，以便从全局出发、从事业发展统一考虑事业单位的机构编制、人员配置。但是，国内外没有人直接就这一问题进行深入探讨和有机梳理。
当前，事业单位的综合改革是热门话题，如何对人事管理制度、收入分配制度、财务管理制度、编制管理制度、社会保险制度等涉及到事业单位管理的微观层面的一系列制度进行全面、配套的改革，是建立事业单位良性运行机制的保障。
笔者认为，研究任何问题都不能不考虑当时的特殊背景和历史渊源，深思职员制度难以走到前台的缘由，可以透视事业单位综合改革推进缓慢的深层原因，进而在今后的改革中，科学决策成分多些，工作思考角度宽些，具体执行措施实些。至于职员制度难以出台的原因，初步分析有五个方面。
一、理论上没有正确导向
随着政治体制改革的深化，事业单位作为一种编制类型是否可以独立存在下去？这是建立事业单位职员制度首先需要回答的问题，而恰恰在这一首要问题上，主管部门和专家学者都感到迷茫，以致缺少理论的定向和构建的根基。
其实，“每一历史时代主要的经济生产方式与交换方式以及必然由此产生的社会结构，是该时代政治的和精神的历史所赖以确立的基础，并且只有从这一基础出发，这一历史才能得到说明。提出事业单位职员制度设想处于这样的背景之下：对每一个个人来说，社会逐步开放，人负流动加快，机会日益均等，竞争倡导公平成为主要的社会流动机制，能力主义准则取代身份主义原则，成为社会流动的主要依据。对每一个单位来说，对国家的依赖性、服从性有所减弱，自主性有了较大增强；单位之间的收入和资源占有情况的差距迅速扩大，有的还表现得极为明显。
综观这些变迁可以发现：个人虽然有了较大的流动权力和自主的选择权利，但是，在社会差距越来越大，而且这种差距在很大程度上是以单位为边界时，所属的单位就具有更为重要的意义，例如，住房、收入和福利等对个人来说是至关重要的社会资源，如果这些资源能够直接依靠单位就能获得，那么，个人实际上在很多方面更加依赖自己的单位。所以，“身份制”、“单位制”、“行政制”的影响只是相对减弱。有学者分析道：现在更重要的是研究事业单位的根本性质和体制，要将传统的所谓的“上层建筑”转变为社会的“非赢利机构”和为现代经济增长和社会发展的“三次产业”，这就必然首先涉及到比如投资形式和组织形式等，而不是人事制度。
反思事业单位职员制度在理论导向上的不确定现象，笔者认为，无论运用哪一种理论思辨，彼得·德鲁克在《革新和企业化》中的一个说明和见解是令人寻味的：从1875年至20世纪30年代，社会的革新采取了建立新的公共事业机构的方式……今后的20年或30年情况将很不相同。对社会革新的需要可能更大，但在很大程度上将是在现存的公共事业机构内部进行社会革新。在现存的公共事业机构内建立企业化的管理机构可能会是这一代人的最重要的政治任务。
二、观念上没有市场意识
新中国建立以后，我国事业单位的管理人员体制主要是按照全额拨款事业单位、差额拨款事业单位和自收自支事业单位这三种形式加以区分并予以管理的。这“三种形式”一实行就是40多年。而据有关调查资料显示，在很长一段时期内，全额拨款的事业单位没有稳定的经常性收入，各项支出全部或主要靠国家预算拨款，这类事业单位大约占70％。差额拨款的事业单位有一定数量稳定的经常性收入，但是，一般还不足以抵补本单位的经常性支出，支大于收的差额需国家拨款补助，这类事业单位大约占20％。自收自支的事业单位，有稳定的经常性收入，可以抵补本单位的经常性支出，这类事业单位大约占10％。正是缺少市场观念，各类事业单位才长期采用单一的、与政府行政机关基本雷同的科层制模式。
虽然，中共中央组织部和国家人事部在2000年7月就下发了《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》，并且明确规定：“改变用管理党政机关工作人员的办法管理事业单位人员的做法，逐步取消事业单位的行政级别，不再按行政级别确定事业单位人员的待遇”。但是，我国事业单位管理八员与机关干部同吃“皇粮”的现象可谓由来已久，根据北京市体改委有关文章的研究，这源于根据地时期形成的对“党的革命队伍”的特殊管理体制。建国50多年的改来革去，实在难以从干部管理体制上真正厘清，比如说，各级党委的组织部门依然分机关、事业、企业管理着一定相当于行政级别的领导干部，这无疑增加了事业单位人员通盘管理和建立职员制度的难度。
其实，“在公共组织内部，经典的韦伯管理理论已不像从前那样适用，取而代之的是各种各样的关于组织权力和权威的替代模式，市场已日渐成为和衡量政府绩效和结构的重要标准。”当代中国现代化社会阶层的基本构成成分已经具备，初步确立了现代化的社会阶层位序，现代社会流动机制正在逐渐取代传统流动机制。因而，必须引进市场观念，有必要借鉴企业组织机构建设中的一些有益经验，实行组织结构的多样化。诸如，应该按照市场经济的运行机制，根据社会职能、经费来源和岗位性质的不同，建立符合不同类型事业单位特点和不同岗位特点的人事制度，实行分类管理，逐步将自收自支的事业单位独立成企业，从事业单位分离出去，使其变成真正的企业；扶持差额拨款的事业单位，使部分能够自力更生；在精简全额拨款事业单位的基础上，对其实行总额包干的事业单位工资管理办法，进一步增加事业单位人员管理的自由度。
此外，贯彻公开、平等、竞争、择优的原则，引入竞争激励机制，可以借鉴上海市的经验，在部分单位试行实施由人才价值和市场供求关系决定工资报酬，对专业技术人员实行专利、技术、成果入股的办法，从而在制度上、政策上体现按生产要素分配的导向，通过建立和推行聘用制度，搞活工资分配制度，建立充满生机活力的用人机制。
三、操作上没有职位分析
美国行政学家怀特认为，“当代的人事管理有两大支柱：一是选拔人才，一是职位分类，二者缺一不可。”构思事业单位职员制度必须以职位分类建立工作平台，这是因为，职位分类作为人力资源管理的一项基础工作，在整个人力资源管理中具有广泛而重要的功能。
诚然，国家对学者提出关于在事业单位实施全国统一职员制度的建议没有直接应对，但是，在国发[1993]79号和85号文件决定事业单位进行工资改革的重大决策中，实际上对事业单位实施全国统一职员制度作了肯定的宣告：“事业单位的管理人员，根据自身特点，在建立职员职务序列的基础上，实行职员职务等级工资制。”据悉，中央和国务院以及有关部门在1993年实施公务员制度不久就草拟了职员制度的初稿，并且在中国科学院及其所属系统进行了局部的试点，尽管实施知识创新试点5年来体制机制改革取得突破性进展，然而，时至今日究竟是否实施中国职员制度却杳无音信。
其实，这些现象之所以产生，原因之一就是在操作上缺少可靠的职位分类。科学的职位分类对事业单位加强人力资源管理的法制建设以及确保岗位有合适人选、坚持退休制度都有很强的指导性和实用性。它一方面是招考、录用工作人员、制定职务工资和岗位责任制、控制机构编制、防止机构膨胀的重要基础，另一方面是进行考核、奖惩、升降、培训、人才预测以及教育部门制定专业设置计划和招生计划等工作的依据。管理实践已经表明，在职位调查基础上的工作分析（或称职务分析、岗位分析等）是现代人力资源管理所有职能的基础和前提，只有做好了工作分析与设计工作，才能据此有效完成人力资源的获取与整合、保持与激励、控制与调整、开发与利用等职能工作。世界范围内的经验也证实，一个国家的职位分类是否科学、合理，在一定程度上标志这个国家人力资源管理水平的高低。
我国于1993年8月颁布的《国家公务员条例》明文规定，我国公务员实行职位分类制度。尽管我国机关原有工作人员经过公务员的过渡考试，基本上成建制地都换到了公务员的牌子，但是，至今仍没有对公务员进行系统的职位调查，事业单位工作人员更加没有相应的职位规范说明书，这就使公共人力资源管理的录用、考核、升迁、薪金等环节失去了基石。如果说，我国一直未能建立科学的职位分类，其主要原因是畏惧传统工业经济下职位分类的繁文缛节、工程庞大的话，那么，在新经济的今天，职位分类趋于简化，成本相对降低，这正是适应人力资源配置要求，一步到位建立职位分类制度的良机。
四、体系上没有借鉴模式
模式通常被看作是在某种理论思想指导下，某种事物各要素之间的一种组合方式和运作流程的范式。它一般含有三大要素：目标、功能、机制。其中，目标是模式中的最高层次，它引导其他因素相互作用的方向，规定和制约着系统的基本行为；功能是系统内部各要素的排列组合方式和相互作用方式；机制是系统各要素之间的相互作用和相互关系。
倘若与其他国家相比较，事业单位是中国特色社会主义的“国粹”，在客观上造成无现成的模式借鉴。但是，事物的原理是相通的，我国事业单位的管理模式至少也需要借鉴企业精神如何改革公营部门的思维定式，原来那种“单位办社会”负担多元化职能的模式必须深刻反思。当前，迫切需要在合理划分政府和事业单位职责权限的基础上，进一步扩大事业单位的人事管理自主权，建立健全事业单位用人上的自我约束机制，进而通过制度创新，配套改革，充分调动各类人员的积极性和创造性，促进优秀人才成长，增强事业单位活力和自我发展能力，减轻国家财政负担，加速高素质、社会化的专业技术人员队伍建设。
五、环境上没有社会关注
任何制度的确立过程都是一个非常复杂的过程，不仅建立一种制度需要一定的环境支撑，而且一种制度的有效实施同样也离不开环境的影响和制约。事业单位职员制度整体构建的实质是人力资源配置的重大决策，必然以公共部门的一般环境作为“生长气候”。
从文化与技术环境分析，在两个方面对事业单位人力资源的管理产生影响：一方面，事业单位的人力资源来自于一定社会文化环境中，他们具有一定的价值观和行为准则，会促使人力资源管理选择特定的模式；另一方面，管理者接受与形成的社会意识形态、价值观，会作用于人力资源管理的过程和活动。至于技术环境它关系到人力资源管理系统使用新的技术方法的可能性。鉴于此，建立事业单位职员制度在目前就这几个方面尚有严重缺失，起码得不到足够的环境支撑。
当然，我国的事业单位自改革开放以来就一直处在不断改革与发展之中，应该充分肯定它有很大的改观和成绩。然而，“广泛存在的有碍于事业单位发展的诸多弊端又是显而易见的，事业单位改革的力度仍然不够，而且各项改革之间时有相抵触、不配套、难衔接之处。究其原因，其中重要的一点就是有关事业单位的改革一直缺乏一种整合机制，即一种将分散在不同行业、不同部门的各项改革内容、措施统合起来，进行整体谋划，以确定一个合理的推进方略和机制。”最近，新一轮政治体制改革和机构改革启动，党的十六大提出的“按照政事分开原则，改革事业单位管理体制”的战略任务需要落实。为了推进改革的深入，认真分析职员制度难以出台的原因，可以借助逆向思维，尽快形成问题意识和整合理念，这对于事业单位进行整体谋划的综合改革和人力资源的有效配置是有现实意义的。
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