关于加快我国基础领域改革的若干建议，本文主要内容关键词为：关于加快论文,领域论文,建议论文,我国论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国当前的宏观经济背景下，扩大内需和拉动社会投资，重要的途径之一是加快基础领域改革。这是因为，当前制约社会投资启动的原因是一般加工业投资饱和，民间不愿投，而市场空间较大、具有长期稳定效益的基础设施产业和服务业，如电信、铁路、航空、城市基础设施、教育、金融等产业门槛过高，存在着较强的行政垄断，过多的行政干预和过滥的不合理收费，使社会资金的进入受到市场准入的限制。尽管改革开放以来，某些行业、局部地区为了发展的需要，有限度引入民间资金和外资投资基础设施。但是从整体上看，基础领域市场化改革并未有实质性的突破，尚未建立比较完善的市场竞争机制。基础领域投资体制改革的严重滞后不仅对国民经济的发展产生严重制约，而且远不能满足广大群众日益增长的消费需求。更为紧迫的背景在于，我国即将加入WTO，而我国基础领域与发达国家相比， 不论是在管理体制和经营机制方面，还是在技术装备、资金、人才、管理、服务等各方面均有很大的差距。因此，如何把握好近两、三年的时间，加快推进基础领域改革，初步完成基础领域引入民间投资和建立竞争机制的改革任务，已成为相当严峻和迫切的重大课题。
一、从我国经济社会发展的全局出发，正确判断基础领域改革的迫切性
1.加快基础领域改革，推进基础领域投融资的市场化进程，是通货紧缩压力下我国宏观经济政策的重要内容。
1998年以来，针对我国出现通货紧缩的趋向，政府实施积极的财政政策，加大对基础领域的投资，这一政策选择不仅对制止经济下滑，改善宏观经济环境起到重要作用，而且也反映了我国经济发展对基础设施的内在需求。从基础设施和经济增长的内在关系来看，当一国经济发展到一定阶段，就需要相应增加基础设施的供应，这时增加基础设施投资所产生的边际效益将会大大超过用于其它方面的等量投资的边际效益。问题在于，面对基础设施庞大的投资需求，政府的力量是有限的，政府不可能成为投资的主体，真正的主体是企业和社会。如果社会投资没有启动，仅仅依靠政府发行国债，扩大政府的直接投资来刺激经济增长，其效果只能是暂时和有限的。
民间投资迟迟不能启动的根本原因在于我国基础领域的管理体制和运行机制严重不适合基础领域发展的需要，产业门槛太高，民间资本进入受到市场准入的限制。因此，只有通过开放基础设施投资领域，放松市场准入限制，采取多种措施，充分调动民间和社会各方面投资的积极性，让民间资本大规模的进入基础领域，加快改变基础设施落后面貌，才能为经济长期稳定发展奠定基础。
2.产业结构失衡是我国经济增长低速、通货紧缩的深层次原因，基础领域改革是改变制约我国经济增长的产业结构偏差的重要环节。
交通运输、邮电通信、金融保险、教育科技等第三产业部门，不仅是连接第一、二产业与市场的中间环节，还是一、二产业发展的重要条件。我国第二产业的产出比重过大，是传统计划经济体制下片面推行工业化的产物。当我国的市场经济有了一定发展时，由于市场制约使工业增长不能恢复到较高速度，从而主要由工业增长支撑的经济增长就不可避免地受到影响。目前世界经济结构有了根本性的改变，以制造业为主的第一、二产业比重逐步下降，包括金融、旅游、电讯等在内的服务业比重已上升为50%，少数国家更是高达2/3左右。而90年代以来我国交通运输、邮电通信、金融保险业以及教育科技在GDP 中的比重一直是很低的，有的还有所下降。从我国现实的情况分析，交通运输、邮电通信等基础领域发展滞后的局面，与基础领域的改革滞后直接相关。正是由于基础领域行政垄断，不仅导致基础设施供不应求、产品短缺、服务质量差、收费价格高，而且造成一些竞争性较强的行业，如制造业、加工业、零售业等出现投资过度，供大于求，恶性竞争，加大企业投资的风险，导致供给结构与需求结构的严重脱节，造成资源配置的低效率。这是我国整个经济不能转入效率提高型持续增长轨道的直接原因。目前国民经济运行中通缩现象表明，我国经济发展必须以较大的经济结构调整为前提，而基础领域改革为产业结构调整提供了有利条件。通过基础领域市场化改革，使社会资金向基础领域转移，既能改变基础领域供不应求状况，又能通过投资结构的转变实现产业结构的调整。
3.市场经济的发展和社会的稳定对公共产品提出新的要求，加快基础领域改革是政府保证公共产品供给的有效途径。
二十世纪五十年代以来，随着科学技术的进步，社会财富的增长，人民生活水平的不断提高，公众对公共产品的需求也不断提高。人们需要有安全稳定的社会环境，效率高、服务好的发达的基础设施，和谐的生态环境，良好的福利待遇等。面对公众日益增长的需求，西方发达国家为了提高公共产品和服务的供给效率，改善服务质量，满足公众需求，减轻财政支出的负担，纷纷对过去由国家垄断垂直经营的公用事业部门，如供水、供电、通信、航空等这一领域进行市场化、私有化改革，将这一部分公共产品和服务供给交给私人资本去完成，政府提供的公共产品则更多的集中于医疗、教育、社会保障等福利性支出，这一改革不仅极大地促进了基础领域的发展，而且也促进了整个社会福利水平的提高和社会的稳定发展。
长期以来，我国政府在公共产品的提供上一是偏重生产性的盈利性的经济类基础设施，而对社会保障、文教、环保等公共事业的投入长期不足。二是在公共事业的投入上，又没有把经营性的和非经营性的分开，导致公共产品领域不断扩大，给财政形成沉重的负担，使财政支出捉襟见肘，这既限制了基础设施的发展，使这个新经济增长点难以发挥对推动经济增长的贡献作用，又限制了公共事业的发展，难以满足社会公众对公共产品的日益增长的需求。政府只有有所不为，才能更好的有所为。通过基础领域改革，把一部分竞争性、经营性强的传统公共产品交给民间去投资，减轻财政负担，才能使财政对生产经营领域的投入转到提供基础教育、卫生、文化等公共服务及健全社会保障体系上来。同时，加强对经济的宏观调控，促进经济结构协调平衡并不断升级，通过财政资金投入方式的根本转变，重点保证政府向全社会提供最有效的公共产品，由此为经济发展和社会稳定创造最重要的保障条件。
4.中国加入WTO 后所形成的大开放的格局“倒逼”基础领域的改革，基础领域改革的时间和空间都已经十分有限，对此要有清醒的判断。
我国即将加入WTO，改革开放也将进入与国际接轨、 与跨国公司合作竞争的新阶段。在短时期内，对基础领域来说，所带来的冲击与机遇并存。目前我国基础设施领域与发达国家相比不仅在技术、装备、资金、人才、管理和市场化等方面均处于明显劣势，更重要的是我国基础领域尚未建立完善的竞争机制，企业尚未在真正的竞争环境下磨炼过内功，基础设施产业的管理体制和充分的市场经济下的管理体制相比，还有很大的差距，缺少规范行业行为的法律文件等。因此，进入WTO 后对基础领域的冲击肯定会有的，但是，冲击才会带来发展，企业的发展来自于利润的动力和竞争的压力，引入竞争是提高水平的有效手段。从现在到加入WTO、到取消对部分行业的保护期限，只有两、 三年左右的时间，留给基础领域自我调整和发展的空间已经十分有限。在有限的时间里，基础领域的产业和企业要增强危机感和紧迫意识，充分利用我国加入WTO带来的压力，大刀阔斧地推进改革， 尽快完成基础领域引入民间资本建立竞争机制的基本任务。以改革推动基础领域优先发展，提高基础领域自身竞争力，尽量减少外国资本进入对自身的冲击。
二、基础领域改革的目标是建立充分的市场竞争机制
5.加快打破垄断、引入竞争机制是基础领域改革的重中之重。
当前基础领域存在的问题很多，矛盾重重，如政企不分、产权不清、行业垄断、人浮于事、互相扯皮、服务质量差、经营成本高、集团利益重、资源浪费严重、信息封闭、技术落后、设备老化、管理僵化等。垄断造成的经济低效的种种现象严重地存在于我国的基础领域。因此，解决基础领域各种矛盾的关键是竞争，竞争是反对垄断力量，保持消费者利益的最有效而且是唯一有效的手段。在竞争的环境下，所有企业的管理者的刺激机制是建立在可比较的绩效标准基础上，从而促使管理者尽可能降低成本，提高生产效率，提供更好的产品和服务。竞争还能产生许多信息，消除所有者与代理人、管制者与被管制者之间的信息不对称，打破信息垄断，迫使企业按照边际成本或平均成本的原则定价，以实现分配效率，从而促使整个社会效率的提高。
竞争在一定时期对不同的所有制企业都有兼容性。在竞争的环境下，不仅私有企业会提高效率，国有企业也会提高效率。但如果不存在竞争，被管制的私人企业效率并不一定高于国有企业，也可能会低于国有企业。基础领域国有企业的低效率，其根源在于缺乏竞争。因此解决基础领域改革的重中之重，就是增加市场竞争，而不是在竞争建立之前，就匆忙进行所有制的变革。
6.我国基础领域引入充分竞争的关键是尽快形成以市场为基础的价格竞争机制。
价格机制是市场机制的核心。建立反应灵敏、信号准确、功能齐全、运转健康的价格制度是基础领域改革的基础性工作。长期以来，我国在基础设施产业主要不是根据一定的经济原理，而是较多地考虑非经济性因素来制定管制价格的，具有较大的行政规定性。这种定价原理不仅缺乏对企业生产效率的刺激，企业没有自我发展的潜力，而且，许多管制价格低于边际成本，这也不符合社会资源配置效率的要求。
近几年，政府放松了对部分电信、电力产品（服务）的价格管制，导致这些基础设施产业中的某些业务领域资本过度进入，无序竞争，从另一极偏离价格形成的经济原理。可见，我国基础领域价格管制急需改革。
随着市场经济改革的深入进行，基础领域价格管制应主要针对自然垄断行业，而不是在一般非自然垄断性业务领域。由于多家企业竞争性经营，竞争机制会自动调节价格，因此对竞争性强的基础领域产品价格，要逐步放开，根据供求关系，由市场决定价格。只有自由竞争形成的价格，才能反映资源相对紧缺程度，指导投资者的投资方向，实现资源的有效配置。
对带有自然垄断性的行业的产品和服务，其定价方法应遵循“公平合理、切实可行”的原则，由政府、企业、消费者共同谈判、协调，针对市场准入、价格、服务建立约束市场供求双方的准则，达到既能最大限度保护消费者的应有权益，又能保障生产者开展正常经营的积极性。同时，还要提高价格管制效率，防止有的行业和企业滥用市场垄断力量谋取高额利润，充分发挥价格机制在市场经济中调节资源配置的作用。
7.政府管制应以维护有效竞争为前提。
我国在过去被认为自然垄断的一些部门引入竞争，这是一重大进步。目前需要解决的突出矛盾是，一些行业中一部分业务带有自然垄断性特征，因其显著的规模经济，直接的、过度的竞争，反而会导致浪费和低效率，出现消极的竞争结果，如电网、信息网、供水网、铁路网等物质网络经济，这些部门内部存在着竞争有限的问题。但是这并不意味着这些领域就不能引入竞争。在这样的部门引入竞争是为争夺市场而进行的竞争。通过拍卖机制，选择谁成为主要生产者，主要生产者一旦确立，市场潜在进入者的竞争压力和对正在市场上的供给者行为加以很强的约束机制，会促使现有生产供给者提高经营绩效，提高本企业信誉，提高竞争新市场的能力。
政府管制是维护自然垄断性行业有效竞争的前提和基础。当政府决定对那些具有相当市场垄断力量的国有企业进行市场化改革，引入竞争机制时，企业利益和社会利益的冲突就十分明显。为了保护消费者的利益，防止垄断者利用垄断权力获取其它部门的市场权力，政府应通过设计适当的管制机制，采取适当的政策措施来控制企业的垄断力量，例如通过取消壁垒或调整垄断性市场结构，增强现实或潜在竞争的力量；打破企业对信息垄断，获得有关企业降低成本潜力的信息，进行价格管制等。
8.区别对待、分类推进，是探索基础领域建立竞争机制的有效途径。
基础领域不同的行业引入竞争的方式和途径是不一样的，要积极探索各行业改革的整体方案：
中国电信改革：总的原则和方向应是统一规划、多元投资、开放经营。具体地说：①在政府成立授权的专业机构经过充分调查、科学研究的基础上，统一制定信息基础设施建设规划，并以立法的方式保障其权威性；②对信息基础设施建设实行统一标准、统一规范，确保通信设施先进、实用和各种网络之间互联互通；③在投资方面，为了保障竞争，强调投资结构的多元化，这样既可拓宽投资渠道，加快建设速度，又可以优化资产结构，改善经营状况；④在电信基础设施和服务业务的经营方面，打破垄断，实行长话与市话和传输网络与电信业务的分离，保证电信部门内部竞争机制的建立。
电力行业的改革：应当进一步放松管制，政企分开，网厂分离，竞争上网。具体地说：①政企分开，一是国家电力公司要将自己定位在企业的位置上进行公司化改造，而不要办成第二个电力专业主管部门。二是中央政府要改变政企不分的管理模式，科学界定政府、电力企业、电力行业管理的职能，减少政府对电力行业的行政干预；②网厂分离，竞争上网。即发电与输、配电分离，国家电力公司独资经营管理国家电网，国家电力公司所属的发电公司按区域分解成若干独立的经营实体，并在此基础上进行股份制改革，成为独立的股份制公司，实行所有发电企业，无论国有、中外合资、股份制企业都在公开、公正、公平的原则下竞争上网，迫使电力企业加强管理、降低成本、降低电价；③进一步放松管制。在发电领域进一步打破垄断，放松限制，逐步放宽用户对电力企业选择的限制，允许大用户通过输电网向发电公司直接购电，输配电企业只收一定的“过网费”，不再从事电力买卖。
中国铁路改革：大方向是：上下分离、分类建设、分类经营。具体地说：①上下分离。打破目前铁路运输行业的大一统管理体制，将铁路的基础设施（路网部分）与路网上的运营设备部分（客货运输）分开，分别组建线路公司和运输公司，把运输经营推向市场；②分类建设。铁路的线网建设中要区分公益性铁路建设和商业性的铁路建设，一些属于国土开发，消除地区间经济发展不均衡，加强民族团结，支持边疆建设，满足军事需要等类型的铁路具有明显公益性，这类铁路不能通过市场经营获得正常的收益和回报，其建设应由国家投入。除公益性铁路网之外的商业性铁路具备了市场化建设和经营条件，对其建设和经营能产生足够的商业利润，这种类型的铁路，应建立市场化的多元投资机制，鼓励地方和广大民间投资主体投资铁路，拓宽铁路建设资金的来源渠道。③分类经营。目前我国铁路运输企业除商业运营之外，还承担大量以优惠价或无偿性方式提供的公益性运输业务，如抢险、救灾、支农、军运、专列等，这部分业务造成的亏损应由国家有关部门来承担。
中国民航的改革：我国民航虽然局部初步实现了政企分开和企业分割，但管制尚未完全放开，表现为不完全竞争。为了使人为推动的民航竞争市场进一步生存、发展、壮大，民航业尚需进一步改革。①进一步放松管制，鼓励竞争，保护企业间竞争的有效进行。②在产品竞争发展到一定程度，鼓励企业相互之间的兼并与联合，将产品市场竞争转向资本市场的竞争。③在管制价格达到均衡价格后，应逐步放开价格的管制，通过竞争抑制企业提高价格和取消垄断利润。
9.扩大股份制规模，培育基础领域市场的竞争主体。
基础领域竞争机制建立与基础领域企业的产权制度改革是同步进行的。只有建立明晰的产权关系和完善的内部治理结构的企业，才是基础领域市场的竞争主体，而股份制正是在保护投资主体多元化的条件下，最适合现代基础领域发展要求的投资组织制度和企业组织制度。现代股份公司管理体制的一个重要特征是资本所有者和经营者的分离。在基础设施产业推行股份制的好处：一是能在较短的时间内集中大量的资金，实现资金使用社会化；二是能使具有专业技术知识和管理经验的经营者享有独立的经营权利，有权独立地开展经营管理，提高经营效益；三是股份制把投资者的责任权利紧密结合在一起，引入动力机制，投资的损失浪费现象会大大减少，工期也会进一步缩短，从而提高了基础设施项目的建设效率和效益；四是有利于建立政企分离的政府管制体制；五是股份制有利于优势企业和核心企业通过资本市场形成以资本为纽带的现代企业集团，优化市场竞争主体结构。由此看来，股份制应成为基础领域企业的主体形式。对未来一些盈利性的运输、通信、能源等基础产业和基础设施，要大力鼓励采用股份制的方式进行建设，加快推进基础领域股份制规模的扩大。
三、尽快采取有效措施吸收民间资本进入基础领域
10.尽快引入民间资本是基础领域改革的关键环节。
当前，基础领域改革的主要矛盾是引入民间资本。这不仅在于民间资本的进入能够解决基础领域的资金短缺、投资不足的问题，而且民间资本的进入还是基础领域建立竞争机制、投资约束机制和风险机制的基本条件。首先，引入民间资本与竞争机制建立是相辅相成的，如果某一行业政企分开、引入竞争后，没有大量的民间资本进入，只有少数几个国有企业经营，其结果要么行业的竞争难以真正形成，要么进入竞争的企业缺乏持久的竞争力，从而形成新的几个寡头垄断格局。这比单一行政垄断更能损害国家和消费者利益，电信、电力改革都提供了这方面的案例。其次，引入民间资本是投资风险约束机制建立的基础和前提。民间资本产权清晰、自我决策、自担风险、自负盈亏，具有很强的自我约束能力，投资比较谨慎和理性，能够充分论证项目的可行性，减少项目决策的失误率。一旦投资以后，为了维护自己的利益，民间投资者更加关注项目，加强管理，降低成本，从而降低项目投资风险。
当前，民间投资迟迟不能启动的重要原因，是基础领域产业门槛太高，阻碍民间资本的进入。目前在基础服务和新兴服务业均存在着较强的行政垄断，过多的行政干预和过滥的不合理收费，使民间资本的进入受到市场准入的限制。正是由于基础领域的投资体制严重滞后，不仅导致基础领域普遍缺乏竞争力，而且使这些有发展前景的产业，不能成为拉动国民经济的新增长点。
11.采用多种途径和方式，吸引民间资本进入基础领域。
从国际经验来看，民私营经济进入基础设施领域的方式有多种多样，每种方式都有利有弊，不同部门的企业可根据本部门和业务的特点，结合自身的情况，在市场化不同阶段，慎重选择引入的方式，尽量趋利避害，降低风险。
（1）管理合同。 当政府不想把某基础设施领域完全让私人经营或者在放手让私人经营以前通常都先采用管理合同的方式。管理合同是指一家私营公司与一家基础设施领域的国有企业签约，由这家私营公司代为管理国有企业的日常经营活动，私营公司不需投入自己的资金，也不全盘承担包括收缴费用在内的一系列事情的商业风险。管理合同方式有助于帮助政府摸清企业及其市场的情况。私营企业之所以愿意承揽管理合同的部分动机，是希望由此能在将来的特许权颁发或私有化过程中享有特殊待遇，他们将对这个企业及其市场了解更多，并可能由此击败其它潜在投标者。
（2）租赁。即由私人公司经营并维持一家国营企业， 自己承担商业风险，其收入直接从收费中得来。租赁形式一般要求对收费做出承诺，收缴的费用必须至少能弥补运营和维修的成本，并通过确保收费的管理以及经营成本的最小化来提高经营者的积极性。
（3）经营权转让。 基础设施经营权转让是政府以特许经营的方式将已建成的基础设施经营权以一定价格在一定期限内出让给购买方进行自主经营，期满后，受让方将基础设施无偿归还转让方，然后可能重新招标。这是吸引民间资本直接投资基础设施领域，盘活基础领域现有大批固定资产的一种很有效的方式。经营权转让方式在供水、海港、机场和收费公路领域是个普遍运用的方式，在这些领域，政府需要私人投资，但从长远看又不愿意放弃资产所有权，可以采用这种方式。
（4）开放某一细分市场，鼓励民私营企业的加入。 这种方法是对基础设施领域某一细分市场完全或部分取消垄断，并允许私人投资者自担风险进入市场。被批准进入的私人企业与现存的国有企业的关系有两种情况：一是互相补充型，二是互相竞争型。如果竞争型市场准入战略被采纳，尽管在许多情况下要想在国有企业和私人投资者之间建立起“平等竞争市场”是比较困难的，但竞争压力还是会促使国有企业提高业绩表现和改善企业形象。如果互补型的市场准入战略被采纳，则效率高的私人企业将起到模范作用，从而通过互相比较的竞争，间接影响国有企业的业绩表现。以上这两种准入战略也是培养政府和公众对私人参与基础设施建设信心的机会，可以促进公共企业非国有化的发展。
（5）出售国有资产。将一部分基础领域的国有资本卖给民、 私营企业，是国家实现以价值形态管理经济的有效办法。
（6）优先股融资。一些基础设施本身带有特殊性， 涉及国计民生，对这一类项目，如果引进民间资本进行建设，政府就面临是否可以牺牲对基础设施的控制权来换取私人资本的投入问题，利用优先股的方式，可以解决这一问题。优先股是一种旨在保持基础设施控制权掌握在国家手中的一种融资方法。
（7）股份合作制。 股份合作制是吸引民间资本直接参与基础设施项目建设的一种有效方法，它主要是由一家或几家企业（或个人）与政府授权的国有资产投资经营公司联合成立项目公司对项目进行投资建设，并按协定比例出资和占有股份。此种形式，由于有政府的参与，可以提高投资者对投资的信心，由于有私人资本的参与可以提高资金效率和经营服务水平。
（8）捆绑组合型。 这是一种通过两个或两个以上项目（无投资回报和有投资回报项目）的捆绑与组合，将投资负担与投资回报相结合，从而形成一个项目成为另一个项目的信用保证的投融资方式，采用这种方式的先决条件是两个或两个以上项目同属于一家项目公司。这种投融资方式的操作是多种多样的，如道路的修建与道路两边土地的开发捆绑组合，污水处理与排污收费项目组合等，对于一些小型基础设施项目还可采用公与民相组合的方式，如民建公助、公建民助或民建公营、公建民营等，通过这种可以把民间资本引入那些看起来无投资回报的但能产生较好社会和生态效益的项目中去，如公园、道路、污水处理等。
12.建立公私营合作中心是民间资本进入基础领域的必要保障。
当前我国基础领域已经有了许多公私营合作的尝试，特别是在能源与收费公路部门。但是由于每个公私营合作的个案都有其独特性，目前还未能归纳出各类模式的优点及其需要改进的地方。为了有效地推进民间资本进入基础领域并保证其实施能使所有利益相关者（政府、消费者、企业等）受益，对于民间资本的进入提供能力建设和体制扶持，政府应当尽快建立促进公私营合作的专门机构——公私营合作中心。这个中心是一个不同于一般政府部门运作的机构，是在融资与管理方面具有附加职能的政府部门。这个中心的职能在于保证将一批具有投资潜力的可行性项目推向市场；培养一批具有公私营合作项目专业知识的人才队伍；为所有考虑公私营合作形式的官员准备相应的手册工具；成为公私营合作的权威，担负着重要的协调职能，保持政策的连续性以及贯彻执行，为私营企业提供融资方面的咨询和代理服务，增强竞争性投标的透明度，减少项目资金的浪费、欺诈与滥用等。
公私营合作中心的成功运作和职能的发挥还必须要有相关政策、法律以及制度作为保障。为了避免民私营企业进入基础领域后可能出现的误解、失望、损失、企业经营者与官方的意见分歧，民私营企业进入基础领域之前，相关法律和制度框架必须在政府与民私营企业之间达成一致，而且相关制度安排的细节和具体条件还应对大众公开，从而保证企业与政府之间的合约履行朝着有利于公私合营顺利进行的方向进行，一旦出现违反合约行为时，需要采取一些处罚措施。
13.政府要加大政策扶持力度，提高民私营经济投资积极性。
由于基础领域所提供的服务是面向全社会的生产者和消费者，具有竞争性与垄断性并存、公益性和盈利性并存的特征，政府要对民间资本加大政策扶持力度，提高民间资本的融资能力，降低民间资本的投资风险，促进民间资本的可持续发展。从国际经验来看，政府对民间资本投资基础设施的扶持可归结为四大类：
（1）提高收费，实物资助以及扩大特许权限。 政府通过充分建立与特许项目配套设施来达到提高收费的目的。
（2）赞助和二级贷款。 政府赞助和二级贷款的提供是为了在项目的启动阶段推动特许权所有者的融资活动以及减轻原始资金的开支负担。赞助是无须偿还的，有时政府还提供无息长期贷款。二级贷款，即后于一级贷款而先于股东分红偿还的一种贷款，是补充在资金构成中一级贷款和个人股之间的断层的一种手段，在出现成本上涨或收费不足的情况下，二级贷款显得尤其重要。
（3）收入担保。即政府保证收入低于一个特定的最低水平时， 以现金向特许权人补足。这种利益与共的方法的目的是为了稳定股东的投资信心直到项目圆满完成。总的来说，这种方法对提高私营融资的影响力很大，但政府要承担的金融风险也会相对提高。
（4）个人股、借贷利率和外汇兑换率担保。 政府提供个人股担保就意味着特许权公司在盈利达到政府担保的最低个人股回报时，可以选择让政府买下。借贷担保实际上是政府为贷款的偿还提供一个现金流量不足担保，与个人股担保一样，如果项目不能产生足够的现金来偿还债务，国家就必须使用公共财产来补足。外汇兑换风险担保也是当汇率变动所造成损失超过最低额度，由政府来补贴。这一类政府扶持风险是最高的，因为这与项目的营运行为密切相关。
政府对私营付费特许项目的资金扶持，其类型和数额必须明确、公正。具体地说，政府扶持的项目应当是那些基础薄弱的、但具有现金流量潜力的项目，也只有这些项目，才适合进行私营特许。这类项目政府可以不直接投资，但需要政府给予一定扶持来吸引大量的私人投资。但政府的扶持一定要有最高限额限制，要以促进项目成功为目的。如果对政府扶持上限不做控制，不但起不到调动私营部门积极性的作用，反而会造成政府所扶持项目的成本从消费者转到纳税人身上。
14.启动民间投资进入基础领域要高度重视发挥证券市场的重要作用。
我国基础设施资产的资本化、市场化程度很低。以电力行业为例，我国是第二大电力供应国，电力资产总值和美国相差不多，总装机容量和发电量是2亿7千万千瓦，是美国的4倍。但是， 美国电力行业上市公司总市值是3500亿美元，英国是1200亿美元，而我国到目前为止，海内海外上市的电力公司共有7家，加在一起市值大概是72亿， 我国以电力资产总量衡量是一个超级大国，但整体的资本化程度却属第三世界，资本化程度低意味着基础设施总量上没有充分利用股市资金，导致基础设施资产的长期固化、低效，限制了基础设施领域通过资本市场实现产业结构调整的能力。
目前，我国证券市场已有960多家上市公司， 但主业在基础设施领域的上市公司只有60多家，基础设施产业利用证券发展的空间还很广阔。从国际经验来看，基础设施产业市场需求稳定，行业风险小，收益较为稳定，利润成长性好，具有很高的长期投资价值，而且基础领域企业盘子大，不易被炒作，具有稳定股市的作用。为了将证券的发展与基础领域改革和产业结构的调整结合起来，当前国家应当赋予交通、能源、通讯等瓶颈产业以优先运用股票、债券筹资的权利，向上市公司注入公用事业，架起资本市场和发展基础设施之间的桥梁，利用资本市场盘活基础领域庞大的国有资产并引入增量资金以求大力发展。
从基础设施进入证券市场的模式上，可以考虑：①在大城市运用投资控股运作模式。大城市基础设施较为发达，有相当的优质资产，可以作为发起设立股份公司的基础；②在中小城市，可以对当地发展前景暗淡但又有配股资格的上市公司加以改造，注入当地优质公用事业资产，调整经营结构，逐步发展成为当地公用事业的主要投资主体；③对于发展前景一般的上市公司，鼓励并引导它们投资收益比较清晰稳定的公用事业、基础设施产业，达到分散公司经营风险，给股东稳定回报的目的。
四、以建立独立监管机构为目标，加快基础领域政府管制体制的改革
15.在市场经济条件下， 应尽快明确规定政府对基础领域管制的基本职能。
实行政企分离的政府管制体制后，企业以追求利润最大化为经营目标。但由于基础设施经营企业的许多经营业务具有自然垄断性质，这些企业就有可能利用其市场垄断力量，通过制定垄断价格，提供较低的服务质量而取得垄断利润。这就需要政府采取必要的管制措施来规范企业的市场行为。在政企分离的政府管制体制下，政府管制的职能应主要包括以下内容：
（1）制定有关政府管制法规。 即针对特定基础设施产业的技术经济特征，政府要通过法规的形式规定政府管制机构的设置、责权划分、市场结构的重大调整等内容。这些法规应由政府立法机构制定，确定新的政府管制体制的基本框架，这实际上就是政府管制体制改革的纲领性文件。
（2）颁发和修改企业经营许可证。 企业经营许可证的颁发和修改职能可授权各基础设施产业的专门政府管制机构来执行。经营许可证应详细规定企业应当承担的各项义务，在价格、服务质量、公平交易等方面的业务规范。同时，政府管制机构还应根据具体产业的发展状况和供求变化等因素，修改经营许可证的部分条款。
（3）制定和监督执行管制价格。 对基础设施产业的价格管制是政府管制的重要内容。政府应根据具体基础设施产业的成本状况、科技进步、生产效率的提高潜力等因素制定管制价格水平，并周期性地实行价格调整，以刺激企业提高生产效率。
（4）实行进入市场的管制。 基础设施产业政府管制体制改革的重要目标是促进竞争，发挥竞争机制的作用，这要求允许新企业进入产业；另一方面，基础设施产业具有较显著的规模经济和范围经济，这又需要控制进入产业的企业数量，以避免过度竞争。这就要求政府实行进入市场的管制。这种管制实质上就是控制发放经营许可证的数量和时间。
16.尽快建立独立的专门的管制机构，是维护基础领域公正、 平等竞争机制的前提。
作为行政执法机构，行政管制者代表的应该是公共利益，即站在中立的立场上，尽管避免受到任何利益集团的干扰，它制定出来的任何一项公共政策，必须尽可能体现各相关利益集团的利益。为了使管制者保持中立的立场，应该在取消政企合一的政府管制体制的同时，在电力、电信、煤气、航空等基础产业设立独立的专门的监管机构来执行政府管制的新职能。只有这样，才能真正实现基础领域政府管制体制的政企分离。
监管机构和一般政府部委相比，有很大不同，尽管各国对独立监管机构的定义不一样，但独立监管机构至少具有这样几个方面共同特征：①有较大财政上的灵活性，它们可以向监管企业收取管理费，财政独立、自负盈亏；②管理机构与被监管的公司没有利益冲突；③监管机构应免于政治的压力，有充分的自主权；④监管必须有独立的很强的专业能力。监管是很复杂的，监管机构要有自己的技术鉴定能力；⑤人员比一般公务员薪水要高，其工资不是来源于税收，而是来自行业本身的运营。
17.以建立独立监管机构为目标， 加快推进我国基础设施产业的管制体制改革。
为了尽快解决我国基础领域管制体制政企不分或政企同盟问题，维护市场有效竞争，我国政府应改革由原来部委行使管制者职能的管制模式，尽快建立独立的监管机构。由于基础设施产业具有专业技术性强的特点，我国应在特定的基础设施产业单独成立精干、办事效率高的专门管制机构。考虑到建立新的管制机构又会增加人员编制，而原有部委又面临着职能削减，冗员过多的情况，独立的新的管制机构可以从原有基础设施产业管理部门中招聘一批懂技术、善管理的人员。同时，由于政府管制必然涉及经济、政治、技术、法律等方面，这就要求向社会招聘一些专家参与政府管制，从而形成由行业管理专家、技术专家、经济学家、法学家等组成的专门管制机构。结合我国各基础设施产业改制的情况，特定行业监管机构成立的思路是：
（1）建议电信行业组建一个具有法律地位的、 由通信产业的技术管理专家、经济学家和法学家组成的电信管制局，直属国务院管辖，原有市县的电信管理机构也相应实行政企分离，形成电信管制局的垂直管制网络，对全国电信进行公平、有效控制，在条件成熟时，逐步取消信息产业部。
（2 ）对电力产业实行有效管制也必须建立一个与政府部门分开的独立的管制机构，这个机构可称之为电力管制局，作为事业法人性质，由国务院建立并接受国家监督。
（3）铁道行业目前并未真正实现政企分离，难以实行有效管制， 造成实际上的管制者缺位。为此，建议成立独立的监管机构——国家铁路监管局行使管制职能。
（4）从民航业改革情况来看，民航已初步实现政企分离， 民航总局及各地方的管理局实际上正在担当着民航业管制者的重任。目前的关键是一要通过立法，明确民航管理局的管制者地位；二是要借鉴国外独立管制机构的经验，改革现行的民航管理体制，实现完全的政企分开，使其成为真正独立的民航监管机构。
18.在政府管制体制改革中， 要防止管制者从政企不分到政企同盟。
政府管制体制的核心内容是政府与企业的关系。因此，政府管制体制改革的关键是调整政府与企业的关系。中国基础设施产业一直实行的是典型的政企合一管制体制。改革开放以来，有些行业为了引入竞争，开始进行政企分离为特征的管制体制改革。在这一过程中，过去的政府管理部门（各部委）逐步从所有者、管理者、经营者过渡到市场的管制者，具有行业管理职能和市场准入管制职能。由原来的部委充当管制者的一个最大特点就是，行政管制者同时又是行业的主管部门，甚至是原有企业的老板。在我国由于缺乏监管管制者的市场，管制者的产生与公开投票机制是相互分开的，管制者不用追求选票的最大化，它追求的目标几乎是和企业一样，即部门效益最大化，因此它在制定规则的时候，很容易偏向它原来管辖的企业集团。管制者与企业之间这种在父子关系基础上形成的天然利益同盟对正在建立过程中的政府管制及其效果的消极影响是致命的：第一，既是行政部门又兼行业主管的管制者不可能站在中立的立场上平等对待所有的市场参与者，新的市场进入者或非国有企业很可能受到歧视；第二，这种政企同盟一旦形成，便完全有可能在立法和执法过程中藐视消费者利益集团和新进入企业集团的力量，置他们的合法权益于不顾；第三，由于目前的政治法律制度还无法打破这种企业同盟，管制者在滥用其行政职权的同时，使这些受管制产业的资源配置效率惊人的低下。
19.把立法提到重要日程， 用法律制度确定独立管制机构的法律地位和法定权力。
从发达国家基础设施产业政府管制改革的经验来看，政府管制改革要以立法为先导，按法定程序进行改革，以法制为依据进行政府管制。我国基础产业政府管制体制改革沿袭一种先改革，后立法的传统。由于行政管制法律体系的严重滞后，虽然某些领域取得一定的改革成效，如民航、电信等，但由于缺少总体法律框架，产生许多问题，如政企职责不分，部门互相扯皮，市场秩序混乱，重复投资建设，项目效益低下，损失浪费严重等。即使颁布了相应产业的立法，但这些法律是由产业主管部门起草的，有一定的局限性。更重要的是，我们已经颁布的一些法规中缺乏明确的、统一的、具有权威的专门执法机构进行统一执法，而是交给一些现行的国家行政管理部门进行统一执法，而这些管理部门之间又存在着职能交叉现象，这又必然引起管理部门责权不明、执法严度不一，相互推诿、有法不依等问题。
为适应社会主义市场经济要求，解决当前基础领域改革中存在的问题，提高管制效率，我国基础领域应加快立法，目前应提上重要议程的立法应当是：《中国电讯法》、《中国航空法》。同时，修改电力法和铁路法。这些法规由全国人大联合有关部门根据不同基础设施产业的技术经济特征，结合现行的政府管制体制和改革的目标进行制定和修改，然后由全国人大颁布实施。基础设施产业政府管制法规的主要内容应包括：改革的目标、程序；确定专门的执法机构，明确其责权；规定企业经营许可证的具体内容，明确企业的责权利关系；对价格、服务质量、市场进入条件等重大政策问题作出规定。
为了提高独立执法机构的公正性，了解公众的反应，也可考虑在有关基础设施产业建立消费者协会之类的机构。基础领域政府管制的框架应是政府管制立法，按照法律设立专门的、独立的监管机构，依法执行有关管制法规，消费者协会再对管制机构实行社会监督。
五、统筹规则，总体设计，先立后破，积极稳步推进基础领域改革
20.统一规则，总体设计，防止基础设施项目的重复建设。
基础领域的市场化改革刺激投资的积极性和主动性，并提高投资效益和减少资源浪费。但是仅仅靠市场调节基础领域的投资活动是不够的。基础设施发挥作用时间长，有些甚至是永久性的，所需投资大，而且沉淀下来很难收回，因此基础设施投资总量和投资结构对国民经济的平衡发展极为重要，因此，必须要有宏观调节的补充，只有把市场和宏观调节结合在一起，才能保证投资活动既有利益，又能使国民经济平衡协调发展。政府对基础领域的宏观调节既有总量调节又有结构调节。在当前我国基础设施相对短缺和结构失衡的背景下，结构调节尤为重要，结构调节要求政府对全国基础设施建设要总体考虑，全盘布局，统一布署，整体规划，把重大的基础设施投资项目都纳入国家的整体规划中去，使基础设施建设的资源在全国范围内调拨使用，从而使大的基础设施投资在符合国民经济总体要求的基础上实现高效发展。
21.先立后破，循序渐进， 是基础领域市场化改革的基础思路。
基础领域市场化改革要立足长远，不能要求一步到位，应该允许有一个过渡的时间。但是在改革具体步骤的实施上，又必须坚决果断，迎难而上，有计划、有目标、有时间表、有步骤、分阶段的推进。
借鉴国际经验，中国基础领域改革也必须循序渐进，先立后破，其改革步骤建议为：
制定法律框架，成立独立的管制机构，确定改革目标，进行方案设计，这是改革的准备阶段。
对基础领域国有企业实行股份制改造，改造的方式可以有多种，债权转换、出售部分国有资产、发行股票吸收民间资本，改变企业股权结构，从而实现企业所有权和经营权彻底分离。这是改革的启动阶段，在这一阶段，国有股可以控股，但要吸收其它入股者参与管理。
国有控股企业要加强管理，争取扭亏为盈。在这一过程中，政府要成立专门的投资公司，负责股份制改革后的国有资产（国有股）的管理和运作，并对没有入股的国有资产，如土地、建筑物以及其它资产进行管理运作，利用这些资产和国家提供的补偿金偿还分摊的债务，当股份制企业扭亏为盈后，争取使这些企业的股票公开上市，成为规范的上市公司。
基础领域的股份公司在资本市场运作一段时期后，在市场运转规范正常的情况下，再完全取消相应的政府管理部门。
22.加快配套体系的建设， 为基础领域改革创造良好的外部环境。
基础领域改革离不开金融、财政、社会保障、社会中介等部门和企业机构的支持与配合。因此，要加快配套体系建设，为改革创造良好的外部环境。
（1 ）银行要为基础领域市场化改革发挥“融资中介”和“投资桥梁”的作用。按照我国商业银行法规定，银行虽不能直接投资基础设施，但它可以通过提供全方位的服务，促进基础领域改革顺利进行。如为基础领域投资企业提供融资咨询，财务顾问服务；加大对基础领域投资企业信贷支持力度；建立基础领域投资的风险预警机制和风险防范机制等。
（2）资本市场要为基础领域股权转换、 资产重组提供良好的市场环境。
（3）加快人事制度和社会保障体制的改革， 使各基础设施产业原管理部门分流出来的公务员能够得到妥善安排，尽量减少基础领域政府管制体制改革中来自现有集团成员的阻力和摩擦。
（4）财政要大力支持基础领域的市场化改革， 并尽力给予优惠政策和资金的扶持。在民间投资低速的情况下，财政要扩大直接投资，增加基础设施产品和服务供应。除此之外，在今后更多情况下，财政要善于运用低息、贴息参股，财政偿债资金、政府订货、专项补助等方式，充分发挥财政对公共产品供给的指导、协调和支持作用。
（5）政府要改革对各类行业协会、 研究咨询机构和社会中介组织的管理办法，减少官办和垄断色彩，引入竞争机制，使其成为自筹经费、自我管理、独立行使社会职能的法人。向基础领域企业提供政策咨询、信息收集、技术开发、经济研究、改制方案、财务分析、人才培训、资产评估等高质量的全方面服务，使其真正成为政府与企业之间的桥梁和纽带，成为维护市场竞争秩序的主导力量。
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