政府职能转型与机构改革原则，本文主要内容关键词为：政府职能论文,机构改革论文,原则论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府部门的设置是政府职能转型的基本前提。设置的合理性在形式上是回答如何处理政府部门的职能定位和横向关系问题，实质上是要解决如何在政府部门实现价值正义、程序正义和节约交易费用的统一。政府部门设置的合理——结构和功能清晰的“条条”，不仅能为有效处理各级政府部门之间的关系即“块块”之间的协调关系创造条件，而且是政府部门制度安排与政府收支透明度相适应的制度基础和组织保证。本文从价值正义、程序正义、权力的受托责任、竞争与X—效率、横向专业化和权力的配置模式方面，使用新政治经济学与公共管理理论相结合的范式，来进行相关政府机构设置与改革的原则构建。
一、价值正义原则
自我利益的作用能否在政府部门受到制度性因素的限制是判断政府部门是否有效和是否应该存在的必要条件。
政府部门是体现公共利益的组织，行为的理性化是其存在的前提。从本质上说，国家与决策制定的规范模型首先要解决政府部门的价值或道德正义问题。虽然价值或道德正义在不同历史时期是可变的，但它确实存在，并构成政府部门行为理性化基础。
在政府部门中，存在公民与执政集团之间、执政集团与官僚之间等多重委托人—代理人关系。委托人—代理人关系中存在的典型问题，在传统文献中被简化为公民（选民）与官僚之间的关系，重点描述对政府部门的监督成本与机会主义、道德风险、小数目问题和信息不对称等形成的两难冲突。实际上，执政集团与公民（选民）之间由政治结构和意识形态所规定的一系列约束，是我们更要重视的：执政集团与公民（选民）之间的总交易费用，将由当事人的机会成本决定；执政集团的净费用为总费用减官僚制度的代理费用。官僚制度的代理费用构成政府部门的生产成本，执政集团的净费用构成公共商品和服务的配置总量。在现实中，这部分净费用或公共供给量的大小，首先是由体制内社会经济单位和面临外来威胁竞争的执政集团与公民（选民）之间形成的议价地位决定的，然后才是由官僚制度的代理成本所决定。“公共利益”是执政集团、官僚和公民（选民）之间基于自身利益和价值判断所达成的妥协，即利益最大公约数；反之，无法达成妥协往往就是体制崩溃的前兆。
这种分析是假设当事人的行动是理性的，个人和集团的利益最大化的新古典行为模式，要受到信仰、文化禁忌、道德规范、法律意识和对不确定性厌恶这类人类行为的约束。
家庭、企业和非营利部门是世俗社会的组织形式，作为代理机构的政府部门同样也是。在提供市场经济的基础条件——产权的界定、保护经济自由和提供和平的政治环境方面，政府具有规模优势。政治经济史表明，只有经过长期的重复博弈才能演进出政府承诺的可信性来保证这种优势。事实上，由政府部门所制定的规则往往有利于部门垄断，而且由于“无知之幕”（veil of ignorance）的存在[1]，政府失灵也是与生俱来的。在政府部门中，尤其是在发展中国家的政府中，最致命的问题还是各自为政和腐化堕落，即官员们或利用自己的职位为其亲朋好友谋取私利，或者想方设法扩大自己个人的财富、权力和地位。如何从体制上消解公共利益部门化、公共权力个人化的诸多负面效应，是不同国家所面临的共同挑战。将政府部门作为世俗社会一部分来对待，通过制度化的安排来保证委托人对其监督的可靠性，明确不受约束的政府部门是不被允许的，是政府部门价值正义的最低要求，也是其存在的必要条件。
公共服务分配和资助方式长期以来一直是公共经济学的核心问题[2]168。在国家层面上，分配责任的宪政化安排有效地将集体决策的两个方面分开来，这样就明显地缩小了以分配为动机的特定期限内的政治幅度。也许哈耶克（Hayek）正是认识到了这个结果，才提出两院制立法机构，把分摊责任的配置权（allocation authority）交给“上”院，把常规预算权交给“下”院[3]。市场经济国家无论其政治体制有多大差异，从政府财政预算制度的安排上来克服政府部门和官僚的形形色色的机会主义行为，是被证明行之有效的途径。这是因为预算制度是国家政治体制最重要的组成部分，其重要性不亚于选举制度、政党政治、议会制度和舆论监督制度。预算改革过程实质上也是政治改革的过程，是政治体制改革的最佳切入口。它是低调而务实的，可以在不太长的时间内产生看得见的变化[4]34。显然，中国对现行《预算法》进行全面修订应体现价值正义、程序正义与节约交易费用的统一。
二、程序正义原则
政府部门信息的公开程度是判定它是否有效和是否应该存在的充分条件。
政府部门行为的理性化程度是部门信息透明度的增函数，是部门信息不对称度的减函数。只要保证政府部门具有信息公开极大化的机制，包括违宪审查、司法和舆论的监督、立法机构的制衡、公民及其代表的问责机制，政府部门的运作就可以被看作是有效和公平的。
从程序上来理解，公共利益是从某些道德所接受的决策过程的运作中产生的。因此，在承认政府部门具有价值正义功能的基础上，还应该解决形式或程序正义的问题。
效用最大化问题对于政府决策者来说是无形的，而一个人效用最大化同其他人效用最大化的两难冲突就更复杂，不仅政府决策者不能计算它们，就算能，也不能通过仁慈的方式实现[15]15。在政府部门，决策程序的公正性是行为理性化的衡量尺度。作为公共利益执行机构的政府部门的决策程序是否公正，就决定了政府部门提供的服务和从事的项目是否体现了公共利益以及体现的程度。而信息的透明度则是公正性的充分条件，这个条件构成了政府部门行为理性的不变性命题。
政府部门的理性化程度是由政府部门信息的获取费用（包括搜寻、测量、核实和监督费用）和不对称信息造成的扭曲之间两难冲突折衷的结果。理性依赖于信息成本，而减少不对称信息造成的扭曲的最好方式是基于透明信息和程序公开之上的竞争。公共机构中存在着各种各样的利益，而且，这些利益都会参与政策制定、执行与管理的过程。这样，政府部门作为一种组织制度发挥作用时就有可能被具体集团和个人所“俘获”甚至“劫持”。这种情况会导致制度的不稳定甚至崩溃。道格拉斯·C．诺斯对美国利益集团的压力在政府结构变革中的作用（包括农业部、商务部、劳工部、“政府委员会”和联邦储蓄系统的设立）进行了生动的描述，他也论及了体现意识形态的宪法和司法制度对结构变革所起的重要约束作用[5]184－194。
公民（选民）——政治家（执政集团）、政治家（执政集团）——公共机构（官僚）之间的竞争是否公正，取决于信息的公开性。换句话说，不公正的竞争源于信息不透明。对称的信息是决定政府部门有效性的充分条件。
政府部门的决策者不能秘密运作。公共行政的特点就是程序公开（openness of process）的定位。政府部门的特点是通过各种机制对决策者进行严密监视，如公开讨论、书面决议、公开的任命程序、决策与招募的明确标准、明确的上诉程序。政府部门在基本行为方式上有别于私人部门之处，在于后者是将秘密作为行为的重要部分。政府部门对保密的需求可以使一国的投资从价值最高的项目转移到毫无用处的项目上，比如，从教育和卫生转移到国防和基础设施上，因为后者为秘密的腐败提供了更好的机会[6]94－98。
公开与可靠的信息传播在政府部门运作中非常有价值，所以人们已经将许多规则制度化以保护这种价值，这些安排构成了政府部门的透明性担保。1967年，美国颁布实施了《信息自由法》（Freedom of Information Act），这部法律是美国当代行政法中有关公民知情权中的一项重要法律制度，是关于信息公开问题的一部具有广泛代表性和示范意义的法律。1976年又颁布实施了《阳光下的联邦政府法》（The Federal Government in the Sunshine Act），要求政府将政策公开，将政府预算和财政支出项目与金额公开，以利于新闻、舆论和民众的监督[7]。
透明性担保，是指人们在社会交往中需要的信用，它取决于交往过程的公开性、对信息发布及信息，准确性的保证。对于传统体制来说，决策透明度不高（或者说“保密”）并不影响人们的实际利益。这是因为分配上的“大锅饭”体制缓解了这一矛盾。但在市场经济体制下，政策的变化必然导致行业之间、企业之间、公民之间利益关系的变化。这就要求决策的透明度增加，即决策要程序化。因此不难理解，政府部门的财政透明度构成了衡量市场经济有效性的基本尺度[8]1。
政府部门的透明性担保与健全的市场机制紧密相连，这涉及市场的基础设施的建设和行为规范的确立。森（Sen）对亚洲金融危机的分析提供了一个很好的例证。亚洲金融危机突出地显示了受影响的国家的体制不健全和缺乏透明度[9]179－181。市场机制的有效运作不仅需要有坚实的法治基础来支持交易涉及的各种权利，而且取决于一个强有力的价值规范体系，要有普遍遵守的社会行为准则来保证协议的履行。
三、权力的受托责任原则
权力与责任的对称分布是政府部门存在的充分必要条件。
根据诺斯（North）的分析，一个国家（政府）必须演化为一个有效、公正的合约第三方执行者。第三方强制意味着国家（政府）应该强大到能有效监督产权、强制实施合约。但在现阶段，以人类现有的知识，还无从知晓如何创建这样一个实体。简单地说，如果一个国家（政府）一旦拥有了这样的强制力量，那么，那些管理该国家（政府）的人便会利用这种力量来谋取自身的利益，而以牺牲社会其他人的利益为代价。这就是著名的“诺斯悖论”（North Paradox）。
大量的证据支持了“诺斯悖论”：为了矿难的悲剧不再重演，政府制订关于采矿业的生产与安全方面的正式规则，并对有效落实这些规则进行监督，对违规者进行惩罚，使违规者的损失超过其违规所得。为此，我们不得不加强各级政府官员在管理采矿业方面的权力。正因为各级政府官员手中有了这种权力，使得他们成为小矿主争相“寻租”的对象，于是，他们中不少人就利用这种权力收取租金，而对落实正式规则睁一只眼闭一只眼，矿难的发生就成为必然[10]26。“在俄罗斯的管制机构中，有一个让人沮丧的典型是俄罗斯反垄断局的建立。该机构刚一成立，就开始编撰自认为应隶属于其管辖范围的公司名单。开始是大型的全国性垄断企业，后来很快延伸到地方‘垄断者’，例如面包房业和澡堂。企业的所有者很快就明白了事情的原委，开始给反垄断官员行贿，把自己从名单上删去。”[6]219
诺斯悖论是否存在有效的解？在随后的研究中，North和Weingast提供了一个可能找到答案的案例[11]。他们认为，从1688年英国光荣革命开始的君主立宪和议会民主，提供了政府对宪政秩序的可靠承诺。这大大减少了政府的掠夺性行为和国家机会主义。因此，由寻租行为和机会主义导致的内生交易成本减少了，并能确保长期的政治稳定。这个故事对于“悖论”的启示是：作为现代文明的两大支柱的竞争式市场和制衡式民主都是不可或缺的。建立一个制衡式民主基础之上的政府必定是强有力的而同时权力又是被有效界定的，从而使得追求私利的官僚们为着私利的目的而不得不去做增进公共利益的事。政治民主是政府权力受到责任制约的制度安排，也是经济稳定前提之一。森（Sen）认为亚洲金融危机的前导性因素是“不受挑战的治理权力，轻而易举地转化为对无责任核实、无透明性状况的不加质询的认可，而政府和金融头目之间的家族联系经常进一步强化这种局面。政府的非民主性质，对经济危机的产生起了重大作用。”[9]180－181有责任而没有权力的政府部门是无效的，有权力而没有责任的政府部门是恶性的，每一项权力都对应不可推卸的受托责任（accountability），这是针对“诺斯悖论”按政治哲学提出的答案。
政府部门是公共权力或权限的行使机构，对它们依法进行治理是法制国家所必不可少的。政府部门的行政权力必须界定清楚，否则必然存在滥用权力的可能性。界定清楚行政权力是一个民主化、法制化的过程。在传统体制向市场经济转换时期，行政权力不被界定的真空地带时有发生，舞弊的可能性也就大大增加。这表明，在经济体制改革的同时，应该改革政治体制。这是因为相对于市场经济体制来说，政府原来管辖的事务，现在可能不管了；政府原来没有管理的事务，现在却不能不管了。这种权力的变化实质上是利益的变化；或者说，利益的变化必然反映为权力的摩擦。不果敢地进行权力重组（实质上是政治行政机构的利益调整），权力交错或权力空白现象必然产生[12]。例如，1998年机构改革撤掉国资局之后，经营性的国有资产成立了国资委去管，而行政事业性资产基本上处于管理“真空”的状态中，行政事业性资产的管理非常薄弱，流失几乎存在于各个环节。运行10年，已经积累了很多经验、逐步建立起了一套行政规章制度的国资局，在一夜之间被撤销后，并没有明确这部分非经营性国有资产该谁来管。国务院机关事务管理局只接收了一部分中央行政事业单位的资产和事务，大量的地方省级数据没有机构接收就销毁了，造成目前连基本的底数都没有的状况。财政部由于一直没有相应的人员编制，工作没有到位，使部分资产的问题越来越严重，以至于现在财政部不得不采取增设机构和清产核资等“亡羊补牢”之举，以救其弊①。
政府部门制度的坚强防护是为了防止权力滥用及公共职权／资金的误用。政府部门行为包括权利、义务与权限或者说是权力与受托责任，其履行需要政府不同层次与职能的正当程序。立法、执行职能与行政、司法过程——都应受到各种规则的约束。约束的基本内容是实现权力与责任的对等，一方面是将政治家及官僚的任务与手段、提供激励和分担风险有效地结合在一起；另一方面通过对不同政府部门之间进行清晰的作用和责任划分，以确定透明和有效的财政框架。
权力与责任的不对称分布是政府治理失灵的原因，卸责与权力的恶性膨胀是基本表现。在政府机构的设置及相关的职能定位中，由这种不对称造成的所谓“缺位”与“越位”屡见不鲜。政府部门权力交错问题的解决之道，不仅意味着权力范围需要变化，还要求权力方式也发生改变：1.明确决策机构和决策者的权力边界，以防滥用职权的行为发生；2.制定决策的标准，建立决策的程序；3.建立制衡的决策机构例如监督机构以避免权力的过分集中，明确决策责任以及失职的鉴定办法和处罚规则。
四、竞争性原则
政府部门的设置要引入鼓励竞争的制度安排来制约和平衡官僚主义的失控（非理性）行为。
在等级制度组织里，竞争越是被冲淡，对正规章程的需要就越大，为衡量绩效发明的检查手段就越复杂。凡是出现非个人化交易的场合，竞争在约束双方的行为方面都起着关键的作用[5]198。章程是比照着已察觉的服从成本来制定的。因此现存的测量技术、实施费用和道德伦理行为规范都要纳入章程制定的核算。不断问世的交易成本文献，已经提出了整整一组条件以说明与人类经济相互作用有关的费用。突出的有信息费用、代理费用、怠工和投机费用。文献的另一个组成部分强调由不确定性而产生的费用以及不利的选择和道德公害等问题。服从费用，是检查违反合约并实施处罚的费用。检查违约的成本是测量成本，而在当事人的交易中，对交易产品和劳务的特征进行测量和由不完善测量造成的内生外部性，都要付出很高的费用。在委托人和代理人的关系方面，有测量代理人绩效的成本（外生交易成本），还有因测量不完善而导致的无效率成本（内生交易成本）。制定适当处罚的费用包括估价危害的费用。
委托人的代理人就是实施合约和制定处罚的人；而且，因为这些代理人不完全受委托人的约束，实施费用也与政治—法律结构和规章制度中显示出的合法性有关。不确定性是由长期合约造成的，这意味着在合约条件方面，未来相对价格有多种可能性；个别合约交易所专有的投资，很容易引发投机行为，使合约常常得不到完善的实施。
机会主义，指一种明显的违约，因而费用来自制度不完善造成的扭曲。另一方面，因为对具体合约劳动产出的衡量很难达成一致，又产生怠工费用。衡量劳动产出的质量和数量的成本，是代理人问题的真正核心。它既是雇佣问题的核心，也是官僚政治问题的核心。规章制度就是为了保证在对绩效的衡量没有达成一致意见的情况下，双方都得遵守合约或无代价履行合约。等级制是对测量、监督费用和由规章制度造成的效率损失进行折衷的结果。不能以消除政府部门中的官僚主义为名，将保证政府部门公正性的那些基本规则加以废除而以提高效率为理由进行暗箱操作。
在政府部门内部、政府部门、市场组织和非营利组织之间引入竞争机制，就是将短期的竞标和合约替代公共（官僚）部门基于长期合约的命令权力，用互惠互动关系代替等级制、用供求之间的关系代替从属关系，以约束政府部门中卸责和繁文缛节之间的恶性循环。
政府部门内部的竞争包括官僚的考试录用、述职、问责、辞退／引咎辞职、公示制度等；政府部门之间的竞争就是所谓伯特兰竞争（Bertrand competition），即每一种政府提供的公共商品和服务在市场上都是竞争性的（可相互替代的），例如一个公民可以在不同的地区或同一地区不同的公安交通管制部门及其多个代理单位之间进行选择，去领取驾驶执照，这样一来贿赂的成本就大大减低了——官僚机构服务链的拓宽是削弱提供同类服务的其它官僚机构的垄断权力的基本条件[10]107；政府部门与非营利组织的竞争也是可行的②；政府部门与企业之间的竞争主要表现在对人力资源的竞争上。中国目前出现的优秀高校毕业生向政府和事业单位流动并不是公平竞争的结果，而是源于这些部门寻租的回报率高于从事创新活动的组织和生产部门的回报率，这种现象将对经济的增长构成长期损害。
五、横向专业化原则
职能的归类和横向专业化能提高政府部门的产出效率。
政治—经济系统，是由一些相互有特殊关系的复杂制度构成的。政府部门可以被视为一种特别类型的合约——纳税人放弃一部分收入以交换公共服务。因此在市场的替代组织形式规模和分工规模之间就有明确的划分。就政府部门来说，一方面，政府部门规模的扩大仅仅意味着一种类型的合约增加了。由于这可以通过降低市场合约的数量来达到，因而会导致政府部门规模的扩大，但专业化分工的程度仍保持不变，甚至下降。另一方面，因为政府部门的决策者能挑选一些不同类型的合约来协调分工，分工经济并不一定导致大的政府部门。市场经济的发达程度——分工的专业化程度并不与政府部门的规模直接相关，政治结构和意识形态起着重要的作用，政府部门决策者的理性化程度也至关重要。
如果分工在政府部门内发展，则平均部门规模和生产力会同时提高；如果分工在政府部门之间发展，则平均政府部门规模会下降，而生产力和分工水平会提高。将杨小凯关于厂商规模与分工规模关系的论述（该分析延续了斯密—杨格—施蒂格勒关于分工模型的思路）推广到政府部门解释这一难题就得出上述命题[13]186。它否定了政府部门的平均规模和产出之间具有简单正相关关系的假设，其推论也构成政府部门设置合理的基本原则——横向专业化原则。
职能分工为责任的界定和细化提供了前提。责任是完成某一方面任务和达成某一个目标的约束条件，只有在责任明晰的条件下，具体的行动才是有效率的。无效率和损失浪费都是责任不明晰、或者根本不负责任的后果。因此，政府的职能分工有助于公共供给的细分，可以更好地满足社会公众的偏好。而这一切，都是通过政府部门的设置来完成的。
将政府机构划分为若干部门，是提高公共商品供给效率的需要。由于公共商品是多种多样的，不同种类的公共商品具有不同的技术要求。由一批具有某一方面专业知识人员组成的某一部门来提供特定的公共商品，有利于提高公共商品的供给效率。在我国政府机构改革中，将原有的国内贸易部和对外经济贸易部的职能合并，撤销上述两部门设置，成立了商务部以履行相关政府管理职能，就是应用管理职能归类和横向专业化原则的例证。相应地，部门在设置上的合并必须按照市场经济的要求配合以职能的转变，才能确保部门改革的预期效果。
专业化分工在政府部门内部的纵向发展和在政府部门之间的横向发展都要受到交易费用——外生交易费用和内生交易费的制约。
外生交易费用的制约具体表现为部门组织层次和管理幅度要适当。首先，层次过多过少都会影响效率。层次过多，会导致人员、费用、设备的增加，公文履行手续繁多；层次过少，事务集中于上层领导，容易顾此失彼而失职（也是一种交易费用）。因此，在组织层次上，必须遵循层次均衡的原则。中国人民银行在机构改革方案的设计中，对撤省设区造成的体制协调成本和合并后的人员交通成本剧增估计不足，造成机构改革反复，就是忽视了现有政治体制形成的交易费用对机构层次的制约。其次，管理幅度超过一定的限度，就会影响组织的作用和管理的质量。管理幅度是指一级政府部门直接领导和监督的下级组织数目，或者一个领导人直接领导和监督的下级人员数目。按照管理学的一般规律，组织层次少，管理幅度就大，组织层次多，管理幅度就小。与国外相比，我国中央行政部门的层次多了副总理／国务委员和副部长两个层次。与西方国家副职为补缺所设的虚职不同，我国的副职多为实职，而且人数较多，造成人员之间的协调成本很高。[14]14－15
造成上述情况的原因一是国务院管理的执行机关数量过大。国务院各部、委中具有执行机关性质的部门和国务院的直属机构这两部分行政机关总共达40多个，远超出总理个人的直接控制能力，从而需要设置副总理／国务委员这一管理层次。解决这一问题的有效途径是将各种执行机关在管理行政上的从属关系由归国务院直接领导改为按职能分类划归国务院组成部分的各部、委领导，例如，因为税收管理目标是财政宏观管理目标的组成部分，可将国家税务局、海关总署划归为财政部的下属执行机构，这样可以大大减少国务院的管理幅度并节约管理成本。
二是国务院部委的管理幅度过大。有的部、委设置的司局多在10个以上，有的达20个，从而需要设置副部长这一管理层次。造成这一现象的一个重要原因是现有国务院部委中职能专业化还很不彻底，各部、委管了很多本不该自己部门管的事务，例如，除了教育部外，许多部门仍然直接管理着相当数量的教育单位；交通部实际行使了各种交通基金的征管职能（本应由税务部门承担），等等。按职能专业化原则对政府部门内部的职能机构进行梳理——撤并归类，是解决这一问题必然要求。
政府部门面临的内生交易费用约束是指公共权力的分散化不能过分到各自为政和无政府状态的地步。传统研究中对官僚机构向新的管制领域扩展称为“领地权”（territoriality），但是并没有分析它对资源配置的后果。[15]
“领地权”在我国表现为监督机制不健全诱使各级职能部门扩大制度外收入。政府系统各部门、各环节在本位利益的驱动下，通过寻租、设租来获得可供它们支配的制度外收入，以追求其福利最大化。研究表明，当官僚机构为了最大化他们个人的收益而实施单独管制的时候，“领地权”会造成最坏的影响——由于不同部门提供的管制是互补性的故难以逃避。而且，即使官僚能保持诚实和廉洁，如果他们为了扩大自己的权力而引进新的管制，但缺乏上级的统一协调时，受管制机构的服从成本也会非常之高。例如中国的食品安全管理的近10个“婆婆”：农业、质监、卫生、工商、商业、药业、城管、出入境检验检疫等部门存在多头管理、交叉管理的突出问题。这些部门后面，有20部以上专业性法律法规，然而法与法之间相互协调性差，配套性差，成了真正的“部门法”。有收费的项目，大家争着去做，安全问题出事了，谁都可以推卸责任③。任意管制所形成的腐败成本和额外负担抑制了企业家精神的发挥，消解了市场在资源配置中的基础地位。
通过强有力的法治和定期审查措施，使政府部门严格在行政许可法所规定的职能范围内行使职权；对预算外、制度外收支的管理进行改革，使政府预算范围覆盖全部财政收支活动，并接受公众的监督；以及通过《夕阳法》等立法手段对过时和阻碍市场经济发展的官僚机构进行撤销和职能清理，是推动政府部门职能的横向专业化时必须同时要结合进行的。
六、权力配置原则
财权与事权在部门间的分离是部门职能实现的基本特征。
公共资源分配权与使用权的分离是政府治理结构中委托—代理关系的必然体现和要求。纳税人和使用者的分离要求财政支出的选择有公众的支持。政府部门的决策者接受公众的委托，应该为社会公众服务，他们之间关系的本质是委托—代理的关系，但需要政治程序来保证。这是因为部门的决策者存在个人利益。这里所说的决策者利益是指政治结构赋予的政治权利、社会声望、特殊补贴等等。首先，信息的采集和传递都是由行政部门承担的，因此，有利于行政机构膨胀的信息就容易被重视和传递，而部门以外的人员在全面掌握信息上具有劣势。其次，政府部门的效率评估有特殊困难。这样，工作量的核定及工作成果的考核难以定量化、科学化，于是约束机构扩大的力量就较弱。从决策程序上实行公共资源分配权与使用权的分离就是完善政府部门的治理结构、提高治理水平的有效途径。
从市场经济角度来观察，政府部门的资源配置不能妨碍市场机制在资源配置中的基础性作用，这是前提性约束条件。在这个约束条件下，公共资源的配置必须在统一的政治决策程序下完成，以单一主体的身份面对市场，即对市场来说，政府汲取资源和使用资源的规则是统一的，而不是多元的。为此，就要求统一配置公共资源，以防止部门不受约束的各自为政行为干扰市场运行，在实际执行中就是要保持预算的统一性和完整性。但政府部门内部的资源使用同样要服从“成本—收益”原则，让支配公共资源的具体部门有一定的自由裁量权，使分配到该部门的公共资源得到有效利用。这里统一与分散就形成了一个两难冲突，解决的途径就是把公共资源的控制权即分配权和使用权拆分开来：把分配权赋予政府财政部门（相应分配责任也在财政部门），而把使用权赋予政府各个部门（公共资源使用责任也由相应部门承担），即财权与事权在部门间的分离，这是部门间财政关系的核心。不同政府机构间的关系是在最高政治和法律层次上决定的，各国的情形有很大的不同，而且随着政治和行政体制的发展而变化。最近的一些研究表明了预算机构对财政执行结果具有重要影响。这些研究表明，更为透明并将权力集中于行政机构（并且在行政机构内部集中于财政部）的预算程序改进了欧洲和拉美的财政业绩。[8]4－5 这说明，正确处理预算机构与政府职能部门间的关系在很大程度上决定了政府部门的效率即“财政执行结果”。
两权分离是提高公共资源配置效率，防止公共权利异化的需要，也是提高公共资源使用效率的需要。公共预算的效率是决策和供给不断向效率方向移动和调整的结果。没有分配权的统一，各部门间的资源配置就会失去统一的评价标准，造成政府职能在实际工作中的“缺位”和“越位”，从而导致公共资源使用的无序；此外，财政部门统一行使分配权是履行财政的独立监督职责、防止部门之间以“创收”定待遇和各种腐败现象等权力寻租行为的制度保证。同样，若没有使用权的分别授权，各部门的资源使用责任就会淡化，只管花钱而不问效果，进而降低各部门履行职能的效率，即资源使用效率。财权与事权的分离是提高政府运行效率——配置效率和使用效率的内在要求。部门预算、收支两条线、国库集中收付和政府采购等制度构成了政府部门财权与事权相分离但资源配置效率和使用效率相统一的制度安排，是市场经济国家有效处理政府部门间横向关系即对政府部门进行合理职能定位的一般做法，因而具有普遍意义。
注释：
① 见《经济观察报》，2005－01－09.
② 邹承鲁等在《自然（Nature）》2004年3月专刊中撰文建议道，鉴于国家自然科学基金和对口的国务院部委能更好地承担科技部的资金管理职能，应成立一个类似美国总统科技办公室的决策咨询机构（总理科技办公室）以取代科技部行使科技政策制定和跨部门协调职能。
③ 新华社2005年3月8日关于两会的电稿：“十个婆婆管不好食品安全”。