从“反公共品”理论视角看国有资产管理体制的变革，本文主要内容关键词为：视角论文,国有资产管理论文,体制论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“反公共品”理论概述
反公共品理论(the anticommons)是近几年产权研究领域的一个新发展。该理论首先由Michelmann(1982)提出，之后Heller于1998年在《哈佛法学评论》(Harvard Law Review)发表了一篇长文，深入研究了转轨国家中出现的反公共品产权问题，从而使得反公共品理论引起了理论界的广泛注意。接下来出现了一组以反公共品理论为研究对象的文献，如Heller and Eisenberg(1998),Heller(1999),Buchanan and Yoon(2000),Parisi et al.(2000)，大大丰富了反公共品理论研究。
在解释什么是反公共品产权之前，我们首先来看一下正常的私有产权状态。根据现代产权理论，产权并不是一种单个的权利，而是一组权利束，它包括了对某个物品的占有权、使用权、收益享用权、让渡权等多种权利。对于界定清晰的私有产权来说，它区别于其他产权形态如共有（公有）产权，其特征主要有以下几点(Heller,1998)。首先是完全的所有权。私人产权要求物品的某个所有者拥有对该物品完全的决策权威，当然其前提是在一定法律和规定的限度之内来行使该权威。所有者既拥有对该物品的使用权，也拥有排除他人使用该物品的权利；其次，在形成私有产权的一组权利束中，某些权利构成了核心权利束，如果这些核心权利被从权利束中抽出，则我们将无法再承认某人还是该物品的所有者。根据Honore所提出的标准(1961)，这些核心权利主要包括排他性占有的权利，个人使用和享用的权利，让渡、消费、毁弃的权利，免于被没收的权利，因别人使用而获得收益的权利等；第三个特点是限制对完整的所有权进行过度分割。某个物品的私人所有者拥有对该物品的核心权利束，因此他使用该物品并不需要得到其他人的许可。在此基础上，该所有者可以将其权利束进行一定的分割，比如所有权和使用权的分割等，但是要保持其对该物品的私有产权，这种分割必须是有限的，否则对产权的破坏性分割将导致所有者无法行使其产权。
同私有产权相比，共有产权虽然也是名义上界定清晰的产权，即由全体所有者共同拥有，但是每个所有者却并不能像私人所有者那样拥有对物品的完全所有权。他可能拥有对该物品的使用权，但是并不能排除他人也使用该物品；或者他能排斥他人使用该物品，但是没有他人的同意他也无法使用该物品。也就是说，共有产权存在着拥有过多使用权或者过多排斥权的可能。前一种状况构成了我们所熟悉的公共品产权状态，而后一种状况就是反公共品产权状态。
在公共品产权状态下，众多的个体被赋予对某种物品的使用权，但却无法阻止他人也使用该物品，即拥有使用权却无排他权。这种产权状况可能会产生“公共地悲剧”，即公共品被过量利用，并最终会妨碍每个人对该物品的使用。“公共地悲剧”产生的原因在于，由于不能阻止他人进入或使用该资源，所以具有使用权的个体并不考虑他们的使用行为所带来的社会成本，即每个个体进行决策所产生的负外部效应无法内部化。典型的“公共地悲剧”情形有公共牧场的过度放牧、公海的滥捕行为等。这种产权状态在福利经济学和产权经济学中早已有大量的研究，如Gordon(1954)和Hardin(1968)等。
哈丁(Hardin)所设想的“公共地悲剧”(tragedy of the commons)就是这一境况的现代概括。哈丁设想了一个向一切人开放的牧场，在其中，每个牧羊人的直接利益的大小取决于他所蓄养的牲畜的数量是多少，当存在过度放牧问题时，每个牧羊人只承担公用地退化成本的一部分，这时候就会发生“公共地悲剧”。哈丁说：“在共享公共地的社会中，每个人，也就是所有人都追求各自的最大利益。这就是悲剧的所在。每个人都被锁在一个迫使他在有限范围内无节制地增加牲畜的制度中。毁灭是所有人都奔向的目的地。因为在信奉公共地自由的社会当中，每个人均追求自己的最大利益。公共地中的自由给所有人带来了毁灭。”反公共品产权是同公共品产权相对称的一种产权状态。Heller(1998)将反公共品产权定义为“众多所有者同时拥有对利用一种稀缺资源的有效的排他性权利”这样一种产权状态。反公共品产权之所以产生，实际上是由于产权的核心权利束被分割给多个所有者，所有者A可能拥有上述核心权利之一，而所有者B可能也同样拥有这个核心权利或另外一种核心权利。而每一种核心权利都可以用于排斥他人使用该物品。在这种产权状态下，要利用某种资源，就需要同各个核心权利的持有者进行谈判，取得他们的同意，从而增加了交易费用，导致资源利用率过低。这种情形我们称为“反公共地悲剧”(the tragedy of anticommons)。资源利用率过低，实际上也是一种负外部效应无法内化的体现。每个核心权利拥有者行使排斥他人使用该资源的权利会降低其他所有者拥有的核心权利的价值，但由于他们的行为是对称的，因此每个所有者在行使排斥权时就不再考虑这种行为产生的社会成本。
在反公共品产权状态中，资源利用效率同能够行使排他性权利的所有者数目成反比，即核心权利束分割越严重，资源的利用率越低。直观来讲，拥有排他性权利的所有者越多，利用某种资源所需要相互谈判的交易费用就越高，从而利用资源的难度就越大。其极端情况是，核心权利拥有者之间达成协议的交易费用过高，甚至高于利用资源的价值，这样资源就处于一种完全闲置状态。下面我们就利用Buchanan and Yoon(2000)的理论对此进行一个简单的形式化分析。
考虑有一个鱼塘，如果在鱼塘中进行捕鱼是不受限制的，则会导致该鱼塘被过度捕捞，最终造成鱼塘资源的枯竭。这是一种典型的“公共地悲剧”。假设现在鱼塘由附近的两个村子A和B共同拥有，要在鱼塘中捕鱼必须同时获得两个村子的允许。由于仅有一个村子的允许并不能在鱼塘中捕鱼，因此在这里鱼塘的核心产权束被分割到两个所有者手中，这实际上造成了一个所有者可以排斥另一个所有者行使其所有权的情形，该鱼塘的产权成为一种反公共品产权。假设A和B行使其所有权的方式为以一定的价格
向捕鱼者分别独立地出售蓝色牌照和红色牌照。捕鱼者必须同时获得两种颜色的牌照才能在鱼塘中进行捕捞。但是如果牌照的总价格
大于捕鱼者的保留价格，则捕鱼者会退出在鱼塘捕鱼，所有者A和B从出售牌照中获得的租金均会减少。因此，设定牌照价格以获取租金构成了两个所有者之间的一个博弈。我们用捕鱼者人数Q来表示鱼塘的利用程度，Q越大，说明鱼塘的利用率越高，所有者的租金收入或资源价值的实现程度也越高。这样，牌照总价格P和Q之间的关系可以用下述线性关系来表示：
P=a-bQ
(1)
其中a和b均为正的常数。我们将代入(1)式中，则上述需求方程变为：
鱼塘的两个所有者A和B通过设定牌照的价格来最大化其租金收入。所有者A选择价格
以最大化下式：
如果对鱼塘拥有排他性权利的所有者数从2个增加到n个，也就是说，要在鱼塘捕鱼的话，必须同时获得n个所有者出售的牌照，那么容易得出每一个牌照的价格
捕鱼者的数量Q(n)和总的租金收入TR(n)分别为：
显然，dQ/dn＜O，dTR/dn＜O，这说明了“反公共地悲剧”问题。也就是说，捕鱼者的人数以及总租金收入均同拥有排斥性权利的所有者数目成反比。当n不断增大时，则Q(n)和TR(n)趋向于0，鱼塘将接近于被遗弃的状态，资源的潜在价值完全得不到实现。
Heller(1998)提供了“反公共地悲剧”的一个经典案例。在俄罗斯向市场经济转轨的过程中，出现了一种奇怪的现象。生活资料的短缺是计划经济时期前苏联常有的现象，国营商店的货架上经常是空的，人们不得不凭票或排长队来购买某些生活资料。然而在向市场经济转轨过程中，人们预期的商店将在新企业家的经营下焕发活力、商品充满货架的现象却并没在俄罗斯出现。许多原先国营的商店仍然是空的，但与此同时在商店旁边的大街上却出现了无数充斥了各类商品的小摊子。令人感兴趣的并不是那些大量涌出的小摊子，而是为什么在改革后那些原先国营的商店仍然是空的。Heller认为，由于代表商店完全产权的核心权利束被严重分割，改革后的国营商店产权变成了一种典型的反公共品产权，从而导致了商店无法被利用的“反公共地悲剧”。在改革过程中，许多计划体制下就存在的正式或非正式的权利得到了承认并继续存在，同时产权改革又产生了许多新的所有者权利内容，这样国营商店的产权就被分割在许多掌握各类核心权利的所有者手中（见表1）。
表1 俄罗斯国营商店产权的所有者状况
权利内容
所有者
出售权
地方政府；产权委员会；建筑与历史保护委员会；国有企
业或单位；相关委员会
出售收益 联邦政府；地方政府（共和国、州等）；产权委员会；建
获得权
筑与历史保护委员会
出租权
产权委员会；国有企业或单位；维护单位(maintenance
organization)
出租收益 相关各级政府；产权委员会；建筑与历史保护委员会；国
获得权
有企业或单位；维护单位
决定如何使计划委员会；产权委员会；Balance-sheet holdersi（注：
用的权利 Balance-sheet holders代表了前苏联一种独特的产权行使
方式，类似于西方的信托制度。该机构是一个国有的单位，
受委托行使应该由“全体人民”拥有的使用、处置国有财
产的权利。）
占用权
工人集体组织
资料来源：(Heller,1998)。
由于数个主体可能同时拥有同一种或数种核心权利，因此任何对商店的处置都必须取得各个权利主体的同意。即使只有一个单位反对商店的使用方案，那么该单位也可以阻止其他人行使他们的所有者权利。这种情况下，国营商店的产权成为一种反公共品产权，其结果就是由于所有者无法达成对商店使用的一致意见，造成商店被空置，使大量经济资源被浪费。据Heller的调查，到1995年，俄罗斯约95%的商业地产资源处于产权被分割在各类政府部门手中的状况，这些资源中又有相当一部分没法得到利用。
那么如何来解决“反公共地悲剧”问题呢？由于“反公共地悲剧”产生的主要原因就是构成产权的核心权利束被严重分割，从而使得每个拥有核心产权的所有者无法将其行使产权所产生的外部效应内部化，因此，问题的关键就在于把严重分割的核心产权束重新统一起来。这样多个所有者均可以行使排他性权利就可以转变为由一个单独的决策者控制整个产权束，任何排他性行为所产生的资源利用率过低的成本均由产权所有者来承担，从而减少“反公共地悲剧”的发生。界定清晰的私有产权可以解决外部效应内部化的问题，因此将反公共品产权转变为私有产权是统一被割裂的核心权利束的有效方法。
二、国有企业的反公共品产权状态及其改革
下面我们就用反公共品理论对转轨过程中我国国有企业和非国有企业的产权状况进行考察，从而对国有企业和非国有企业效率的差异给出一个新的解释。
我们首先来考察国有企业。国有企业的财产属于全民所有，所以从最终意义上说国有企业的产权归属是清晰的。但是，由于全体人民无法直接行使对国有企业财产的所有权，因此，必然形成一个国有企业财产经营的委托—代理链条，由全体人民作为最初始的委托人，将国有财产委托给国家政权机关，政府再通过一系列的委托—代理链条最终将国有企业财产委托给企业的直接经营者。这样一个链条可以表示如下图：
图 国有企业的产权行使链条
在这样一个多层级的委托一代理过程中，由于最终的所有者并不能以人格化的形式出现，因此在国有企业的产权结构中，最终所有者是“虚位”的。也就是说，在国有企业中并没有一个人格化的所有者来单独控制构成财产权利的核心产权束。这个核心权利束被分割在数个同时对企业拥有控制权的所有者代表手中。除了企业的经营者以及作为“企业主人”之一的全体工人之外，最主要的所有者代表是接受全民直接委托的国家政权机关。但是对于中央政府来说，其权力的具体实施依赖于各个分支机构，这包括了各级地方政府以及各类政府主管部门。因此，国家政权对于国有企业产权的行使就需要由上述各个分支机构来承担，核心权利束的很大一部分就分别由这些政府管理部门来控制。
在传统计划经济体制下，政府对国有企业实行严格的计划控制，政府实际上是企业的直接经营者。国有（营）企业的控制权主要掌握在中央和地方政府计划部门手中。企业经营者实际上只相当于一个生产车间的“车间主任”，被动地执行政府部门的计划。作为生产者的工人其主人翁地位也只是政治意义上的。改革开始后，虽然政府的“放权让利”使企业经营者的生产经营自主权有所增加，并且厂长（经理）同企业职工也开始获得分享一部分剩余的权利，但许多核心控制权如投资权、资产受益权、经营者选择权、用工权等仍然控制在政府管理部门手中。下面我们具体来看一下改革后国有企业产权的分割状况。
关于国有企业产权被严重分割的情况，曾有一个形象的说法——“五龙治水”。企业的投资立项由计划部门控制；日常运营由经贸委控制；经营者选择由党的组织和人事部门决定，对于一些由中央直接控制的大企业，后来又由大型企业工委决定经营者的任免；劳动用工和工资由劳动部门决定；国有资产的处置和收益权则掌握在财政部门的手中。实际上拥有国有企业控制权的远不止“五龙”。除了这些部门之外，各个行业还有该行业的主管部委掌握一部分企业的控制权，如煤炭企业由煤炭部主管，汽车、机械制造企业由机械部管理等。在国有企业资本金实行“拨改贷”后，对国有企业拥有大部分债权的国有银行也成为国有企业的重要的相关权利主体之一。同时企业的厂长（经理）作为内部人，拥有企业的日常生产管理权，企业职工则拥有一部分剩余分享权。
由此可以看出，行使国有企业产权所必需的核心权利束被分割在多个部门或单位手中。由于国有产权本身并无统一的人格化代表，因此每一个拥有一种或多种核心权利的部门或单位都可以认为自己是理所当然的国有产权的所有者代表。拥有国有产权所有者代表的身份可以为该部门带来巨大的利益。这种身份以及凭借核心权利对企业的干预体现了该部门的权威和存在的重要性，可以成为该部门同中央政府或其他部门讨价还价的筹码，同时也可以利用这种权威进行寻租活动。所以，核心权利束被多头分割的直接后果是形成了一大批依赖控制国有产权来生存的既得利益部门。在既得利益发生冲突时，由于他们并不承担国有企业生产经营的直接责任，每个部门手中所控制的核心权利很容易被当作一种排斥权利来阻止其他部门行使对国有产权的控制权。因此从这个意义上讲，国有企业产权成了一种接近于反公共品状态的产权。
事实上，处于产权被严重分割状态的国有企业生产经营的低效率有很大一部分可以由这种反公共品产权来解释。国有企业的一项生产决策活动可能有利于整个国家或某个部门的利益，但是反公共品状态决定了这项活动必须要得到所有核心权利部门的同意才能实施。如果恰好触动了另外一个部门的利益，那么该部门可能就会利用其控制的核心权利来行使其否决权。由于行使产权所产生的负外部效应无法为行使产权者内部化，这种否决权就成为一种“廉价投票权”，从而导致该项决策活动无法进行。另外，竞争要求企业在面对市场时必须能够及时决策，但是国有企业很多情况下都需要同每一个拥有核心控制权利的部门进行协商，从而增加了决策时间和交易费用，失去了市场机会。在现实生活中，国有企业的一项投资经营活动需要盖几个、十几个甚至上百个公章才能获得批准的情况屡见不鲜。因此，我们可以说，国有企业产权的这种割裂状态使之容易陷入“反公共地悲剧”的陷阱，影响国有企业资产的利用效率。
对于国有企业的这种反公共品产权状态，中央政府也认识到了问题的严重性，因此曾试图采取措施来降低国有企业产权束的割裂程度。1988年8月国务院批准成立了国家国有资产管理局，以行使对全国国有资产的管理职能，接着各地也建立了相应的国有资产管理机构。但是由于部门利益和地方利益的阻碍，同时由于管理层和理论界对于国有资产的管理事实上并没有一个明确的目标，这个新成立的国有资产管理机构实际上只有资产会计职能和部分产权监管职责，并不能成为统一国有企业产权束的真正的所有权代表机构。1998年国家国有资产管理局被撤销并入财政部，只有上海、深圳等少数地区保留了原先的国有资产管理机构进行国资管理的试点。之后于90年代进行的一系列国有资产管理改革中，其重点就是减少对国有企业拥有核心控制权的所有者代表的数量，从而提高国有企业的资源利用效率。主要措施之一是在1998年的国务院机构改革中将机械、化工、内贸、煤炭等15个以主管行业内企业为主要职能的专业经济部门改组为隶属于国家经贸委的“局”，并明确它们不再直接管理企业。到2001年，经贸委下属的九个国家局又进一步被撤销。
尽管采取了上述改革措施，但是国有企业产权的反公共品状态只是得到了部分的缓解，核心产权束依然被分割在多个部门手中。中国共产党第十六次全国代表大会提出要对现有的国资管理体系进行重大改革，希望建立一个管资产、管人和管事相结合的新型国有资产管理体制。按照这样一种精神，2003年3月份召开的十届人大一次会议批准了国务院的新一轮机构改革方案，其中一项重要改革就是将原先分散在经贸委、中央企业工委、财政部等部门的国有资产管理职能统一到新成立的国有资产监督管理委员会中，由国资委来统一行使国有资产的各项核心权利，降低国有产权的割裂程度。《企业国有资产监督管理暂行条例》已于2003年5月13日国务院常务会议讨论通过并施行。其中第四条规定：企业国有资产属于国家所有。国家实行由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。这样一个统一权责的国有产权行使机构如果能够有效发挥作用，将缓解因多个核心权利控制部门相互行使排斥权所造成的低效率问题。但是我们必须注意到，国有企业出现反公共品产权的根本原因是由于国有产权的终极所有者“虚位”，是一种类似于“无主财产”的产权，所以才出现了多个单位均可以成为其所有者代表的状况。新的国有产权行使机构纵然能将多个所有者代表的权责统一起来，但由于它也不是国有产权的人格化代表，因此如何能保证其将行使产权的外部效应完全内部化仍有待于实践的检验。
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