海洋渔业保险制度的模式选择：互保基础上的政策性渔业保险，本文主要内容关键词为：渔业论文,基础上论文,政策性论文,保险制度论文,海洋论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F840.66 [文献标识码]A [文章编号]1003-7470(2010)-09-0071(05)
一、渔业保险准公共产品的特性
1.渔业保险的准公共产品特性
渔业隶属于大农业，渔业产值在大农业中占据着重要位置。2007年，全国农业产值为48893亿元，渔业产值为4457.5亿元，占农业比重为9.11％；①从全国来看，渔业占据着农业近一成的比例。以浙江省为例，2007年渔业产值为369.9亿元，农业产值为1597.2亿元，渔业比重为23.16％；2008年渔业产值为407.82亿元，农业产值为1780.01亿元，渔业比重为22.91％；②渔业占了农业逾两成比例。
渔业在农业中具有相当的地位，同样地渔业保险隶属于农业保险，具有与农业保险相同的属性。李军认为，农业保险具有高社会效益和低自身效益的特点，因此具有显著的公益性，又具有一定的排他性，因而农业保险属于准公共产品；[1]刘京生从商品性和非商品性讨论了农业保险的属性；[2]庹国柱指出，农业保险是介于私人物品和公共物品之间的一种物品，更多地属于公共物品；[3]陈璐认为，农业保险是混合产品中具有利益外溢特征的产品，既具有公共产品又具有私人产品的性质，具有正外部性；[4]冯文丽和费友海等则把农业保险的正外部性分解成需求(消费)和供给(生产)两方面；冯文丽认为，“农民购买农业保险、保险公司提供农业保险，保证农业生产顺利进行，可使全体社会成员享受农业稳定、农产品价格低廉的好处，因而，农业保险是一种具有正外部性的准公共产品”；[5]费友海同样指出，农业保险是一种准公共产品，具有外部性，其消费的正外部性导致农业保险“有效需求不足”，其生产的正外部性导致农业保险“有效供给不足”。[6]
通常以使用上的可分割性、消费或使用上的竞争性和受益上的排他性来区分公共产品和私人产品；介于公共产品和私人产品之间的，有些学者称其为准公共产品，有些学者称其为混合产品。不论是准公共产品，还是混合产品，都具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的共同属性。准公共产品又可以分为两类：第一类，具有非排他性和不充分的非竞争性的公共产品；另一类是具有非竞争性特征，但非排他性不充分的准公共产品。
2.渔业保险作为准公共产品的外部性
渔业保险是介于公共产品和私人产品之间的准公共产品。首先，从受益的非排他性来看，渔业保险具有非排他性。单从购买渔业保险直接获得的保障来看，渔业保险的消费是排他的，即必须购买这种保险就有可能获得发生保险条款所列明的灾害损失后经济补偿。但从渔业保险受益的广度和深度来说，渔业保险不是具有完全的排他性。也就是说，没有购买相应渔业保险的其他渔民也有可能获得某类渔业保险所产生的收益。
目前，对于渔业保险正外部性的论述主要体现在国内学者对于农业保险的分析。李军指出，农业保险具有社会效益高而自身效益低的特点；庹国柱等人认为，农业保险所带来的最终效益是外在的，是属于全社会的；冯文丽也认为，农业保险的正外部性体现在农民对农业保险的需求和保险公司对农业保险的供给两方面。
因此，渔业保险应该是属于消费具有竞争性、受益具有非排他性，即竞争性充分、排他性不充分的准公共产品；更进一步分析，渔业保险是具有正外部性的准公共产品，存在利益外溢。渔民缴纳保费购买农业保险，既保障了自己的收入稳定，又保证了农业再生产的顺利进行，还发挥着稳定国民经济的作用。同样地，渔业保险中的另一主体，提供保险的机构(如商业保险公司、互助保险机构等)在为渔民个人提供渔业保险的同时，还起着为农业保驾护航的作用，对国民经济有着一定的宏观效用。因此，渔业保险带来的利益，对于渔民个人来说，是私人的，但其附属的效益却是社会性的，渔业保险所带来的社会利益不能直接用数量指标进行衡量。因此，渔业保险是具有正外部性的准公共产品。
3.渔业保险作为准公共产品的供给
公共产品生产和供给的方式有三种：①公共生产，公共提供。②私人生产，公共提供；可采用公私合作方式，如政府购买公共产品。③公共生产，混合提供；在这种情况下，其生产成本将由政府和受益的企业或个人共同分担。
作为具有正外部性的准公共产品，在没有政府补贴的情况下，渔业保险的商业保险公司遵循着利益最大化原则，供给在相应收费定价上的实际供给量。而渔业保险的正外部性，导致渔业保险的社会期望供给量大于实际供给量。因此，在没有政府支持的情况下，渔业保险的正外部性导致渔业保险的商业保险公司的实际供给量小于社会的期望供给量。如果商业保险公司按自己的实际供应量供给渔业保险，出现社会总体效率损失；如果商业保险公司按社会期望供给量供给，自身的经营出现亏损，从而出现商业保险公司退出渔业保险领域。
因此，作为准公共产品的渔业保险，从需求方来说，应该由私人付费来支付个人受益的部分，又需要社会成本来支付社会受益的部分(利益外溢)；从供给方来说，同样具有供给方的私人利益和社会获取的利益。如上分析，如果没有公共支付部分，则渔业保险的需求与供给之间的均衡是没有考虑社会需求的，相对无效率。渔业保险必须要有合理的政府支持，才能实现渔业保险资源配置的最优，实现渔业保险供给与需求之间有效率的均衡。
二、我国渔业保险的供给现状：互助保险
1.商业保险的失灵
渔业在大农业中属于一个高投入、高风险的行业，渔业(包括传统捕捞业、水产养殖业)开发利用的自然资源是海洋和内陆水域游动性的生物资源，这就决定了它的生产活动环境，较陆地有更大的自然风险。对从事传统捕捞业生产者来说，渔船是主要生产资料，海上捕捞属于危险非常高的生产领域，渔民的作业、生活条件历来被保险业界定为高危险性承保范围，渔民人身意外伤害保险在商业保险公司中被列为职业风险类别的第六级，即最高级别，其保险费率也是最高的。
作为农业保险组成部分的渔业保险，同样存在市场失灵问题。市场失灵的原因包括了渔民层面的道德风险和逆向选择，以及渔业的巨灾风险特性。[7]我国商业性渔业保险始于1982年，由中国人保公司(以下简称PICC)开办了农业保险项目内的水产养殖保险。1983年，农业部和PICC联合下发了《关于开展国内渔船保险工作的通知》，同时颁布《国内渔船保险条款》(试行)，从而渔船保险和渔业捕捞保险在我国也推广开来。1987年，原农牧渔业部和PICC在青岛市首次召开了全国渔船保险工作会议，进一步推动渔船保险工作的开展，为渔业生产提供风险保障。但渔业保险赔付率居高不下，商业保险公司连年亏损。1992年，商业保险公司进行市场化改革以后，商业性渔业保险业务迅速萎缩，仅保留渔船船东雇主责任险和大型渔船的渔船保险，业务量占全国渔业保险的份额很小，以商业性保险作为我国渔业保险市场主要模式的途径在实践中走到了尽头。
由于商业保险公司的供给与广大渔民的需求难以对接，导致商业保险业务展业难、定损难、理赔难，农业保险的特殊性逐步显现，大干大赔、小干小赔、不干不赔成为制约发展的突出问题，其中渔业保险(包括咸淡水养殖、渔船、渔民意外保险)的赔付率一度高达300％。因此，商业保险之路在渔业保险发展中越行越窄，原因也在于渔业保险是准公共产品，不适宜商业供给，而应该采用准公共产品的供给模式。
2.互助保险的发展
由于商业保险不能发挥较好的作用，在借鉴日本渔船合作社会及韩、日渔业保险经验的基础上，经民政部批准，于1994年7月成立了由农业部主管的中国渔船船东互保协会(2007年7月经民政部批准更名为中国渔业互保协会)，开展行业内的非盈利性互助保险业务，渔民签订保险合同后，即拥有保险人和被保险人的双重身份，一旦遇险可以通过理赔获得补偿。经过十余年的发展，渔业互助保险已取代商业性保险成为我国渔业保险的主要经营模式，开办的险种日趋多样化。目前，除开展了渔民人身平安互保外，渔船互保的险种已由单一的全损险发展到综合险、第三者碰撞以及沙、北部湾海域涉外责任险和油污责任等，并逐步开展陆上渔业从业人员意外险、水产养殖险、渔业设施险等。截止2008年底，累计入保渔民400万人(次)，入保渔船20万艘(次)，为渔民提供了高达1100亿元的风险保障，共支付经济补偿金近7亿元。③
由于中国渔业互保协会是非赢利机构，所以破解了商业保险公司对利润的追求，降低了包括代理手续费在内的成本。中国渔业互保协会是在农业部、民政部等相关部门的支持下建立和运行的，享受了一定的政策支持。作为非赢利机构，还享受了相应的税收政策，从而利用一定的公共服务资源，降低业务成本，以更好地为渔民和渔业服务。
渔业互保协会是为渔民生产经营提供保险保障的组织，不是追求利润或股东利益最大化的商业保险公司。协会除了办理互助保险业务，还利用互助金结余为会员开展贷款，配合渔政部门解决我国渔民远海作业过程的被扣留等问题，充分发挥协会为渔民服务的宗旨和精神。中国渔业互保协会是会员制的组织行为，协会搭台、会员共济(互助互保)，渔民既是提供保险的主体，也是被保险的对象，破解了渔业保险过程中的道德风险和逆向选择等问题。
三、渔业保险的路径选择：互保基础上的政策性渔业保险
1.政策性保险是渔业保险的必然选择
政策性保险是渔业保险的必然选择，这详细体现在渔业保险的准公共产品特性上。进一步分析，渔业保险实施政策性保险也具有一定的可行性，主要体现在以下几个方面：
(1)政策性农业保险的政策支持。2004年，首次提出我国应“加快建立政策性农业保险制度”；2005年，进一步提出“扩大农业政策性保险的试点范围”；2006年，则强调“稳步推进政策性农业保险试点工作，加快发展多种形式、多种渠道的农业保险”；2007年，提出“建立完善农业保险体系”；2008年，明确了“完善政策性农业保险经营机制和发展模式”；2009年，明确提出“鼓励在农村发展互助合作保险业务”。连续六年的中央一号文件都对政策性农业保险进行了政策导向，鼓励和支持建立及完善政策性农业保险制度。
(2)渔业是农业的重要组成部分，渔业保险可以作为农业保险的先行者。如前文所述，在大农业中渔业位置相当重要，以2007年为例，全国渔业产值占农业的9.11％；浙江省的这一比重为23.16％。同时，由于居民饮食结构的调整，渔业提供的鱼类蛋白对于提高国民的营养和健康水平起着重要作用。此外，海洋渔业多集中于沿海省份，地域的集中有利于试点和推广政策性保险制度。同时，渔业经济相对大农业发达，渔民收入水平高于农民收入的平均水平，渔民对保险的需求意识和程度高，对保险的承受和支付能力也强。这些都是渔业作为大农业中优先试点政策性保险的基础。
(3)渔业保险的组织基础比较完备。经历了从商业保险到互助保险，渔业保险现在已有了完备的组织基础，即中国渔业互保协会，主要开展行业内的非盈利性互助保险业务。目前国内的互保协会主要包括：广东省渔船船东互保协会(1993年成立，2007年2月更名为广东渔业互保协会)、宁波渔业互保协会(1994)、浙江省渔业互保协会(2004)、山东省渔业互保协会(2006)等，它们之间没有隶属关系。同时，渔业自身行业特殊性所拥有相对完善的渔业管理体系、相对独立的渔业行政执法队伍、比较健全的法律法规、一定的技术人员队伍，构成了渔业实行政策性保险的坚实基础。
2.政策性渔业保险的试点和发展
政策性渔业保险制度，一般是指依托国家政策支持和政府财政补贴，通过参保者互助共济，对渔业生产中因自然灾害、意外事故所造成的人身伤亡、财产损失，以及对渔民养老、医疗保险给予一定的经济补偿所建立的行业自保制度。开展政策性农业保险，是国家支持农业发展、有效解决“三农”问题的重要手段，是补贴农民、农业、农村最直接、最有效的形式。近年来，各地政府积极探索开展政策性渔业保险试点，浙江、广东、上海、海南等省(市)由省级财政安排专项资金，对渔民保费予以补贴，为开展政策性农业保险积累了经验。
(1)政策性渔业保险在全国的试点。农业部鼓励各地渔业保险积极争取地方财政支持，“农业部将继续组织开展政策性渔业保险试点工作，要求各地也要学习借鉴试点地区的经验，积极争取地方财政的支持，推动渔业保险工作开展，提高渔民的风险保障能力。”2009年，农业部继续为农民办理22件实事，开展政策性渔业保险保费补贴是其中第十五件实事，具体内容是“继续开展政策性渔业互助保险保费补贴试点。对渔船全损互助保险和渔民人身平安互助保险分别给予25％和20％保费补贴，选择沿海重点渔区为实施区域，积极推动渔业互助保险工作，2009年试点区域入保渔船超过1.2万艘、入保渔民超过2万人。”
(2)政策性渔业保险在浙江的试点和实践。2005年和2006年，浙江省财政安排政策性渔业保险专项资金500万元给省海洋与渔业局，作为开展政策性渔业保险试点的补助资金。2005年至2009年7月，浙江省共用省财政补贴资金659.37万元，县级配套资金177万元，试点县市渔民的风险意识和投保热情显著提高，互保面明显扩大，保费收入大幅攀升，政策性保险受到了渔民的欢迎，显示出了旺盛的生命力。据统计，2005年6个试点单位共有40000余名渔民和3000多艘渔船参加了互保，互保费收入达1700余万元，投保份额和保费收入分别比上年增长122.1％和118.5％。其中以温岭市的增长速度最为显著，入保渔民20000余名，入保渔船1700多艘，展业面分别达到95％、80％，互保费收入达到800余万元，与上年相比增长了160％；其余5个市县保费增长率也都在60％以上。
2007年12月，浙江省财政厅发布的《浙江省政策性渔业保险补贴专项资金管理暂行办法》规定：“补贴资金的补贴对象为浙江省渔业互保协会正式会员；补贴资金的补贴险种为雇主责任互保、渔船全损责任互保；补贴标准：省财政对雇主责任互保、渔船全损责任互保均按会员应缴保费金额的20％给予补贴。”
(3)政策性渔业保险在宁波的试点和实践。2008年，宁波市所有渔船和渔民都参加了渔业政策性互助保险，实现了全覆盖的目标，互保额达47.49亿元，收取保费4210万元，为全市广大渔民提供了强有力的保障，深受广大渔民的欢迎。2009年，宁波市渔业互保首次突破保额20亿元、保费2000万元大关。宁波市是渔业大市，又是台风灾害频发的地区，而渔业的抗风险能力仍然非常脆弱。宁波市于1996年成立了渔业互保协会，组织渔船船东参加互助保险。为充分运用国家和地方政府对渔业政策性保险的政策支持，宁波市2009年进一步调整提高渔业互保补助费率，其中渔船财产政策性互助保险仍保持30％的补助比例不变，渔民人身互助保险在原来的保额10万元、按22.3％比例补助的基础上，提高到保额15万元、按30％的比例实行全额补助，所需经费由市、县财政各负担50％。同时.宁波市的渔业互助保险工作正逐步具备了自己特点，走出了“宁波模式”。④
四、互保基础上政策性渔业保险的政策建议
1.总体的框架思路
(1)我国的渔业保险应该走“国家引导、渔民互助、财政补贴、协会运作”的模式。[8]国家应在法律法规中体现渔业的政策性保险模式，明确政策性渔业保险的性质和地位，对政策性渔业保险给予政策上的支持。政策性渔业保险的经费，宜在渔民互助实行共保的基础上财政予以补贴，一方面提高渔民处于保险人和被保人情况下的保险意识和积极性，另一方面可合理降低渔业保险中的道德风险和逆向选择。同时，渔业互保协会的发展为政策性渔业保险具体实施提供了坚实的组织基础，充分发挥渔业互助保险的优势，有利于提高服务意识，降低渔业保险经营成本和经营风险。
(2)政策性渔业保险宜走“先局部试点、再全面覆盖”的模式。这点可参考目前政策性农业保险的发展路径，选择渔业互保基础好、渔民保险意识强、渔业基础比较好的省份先行试点，在总结经验和提炼路径的基础上，再在全国范围内实行全覆盖。
(3)政策性渔业保险宜选择“先捕捞、后养殖”的险种进行试点和覆盖。政策性渔业保险实施范围，应从渔业互保协会已经开展得比较成熟、也是渔民最为急需的捕捞渔船财产保险和渔民人身意外伤害保险开始，逐步向养殖设备财产险、养殖对象病害损失险及其他渔业领域推广。
(4)政策性渔业保险的财政补贴宜遵循“高覆盖、广受益”的思路。根据国家和地方财政能力，政策性渔业保险保费补贴宜考虑的原则应该是在适度补贴基础上，让尽可能多的渔民享受到保费补贴的实惠和支持，提高渔业保险的受益面。在综合考虑中央和地方财力、渔民实际承受能力以及可借鉴的国际保费补贴经验基础上，再确立合理的保费补贴比例。按现行农业部试点实施的政策性渔业保险保费补贴比例来看，目前中央财政对渔船全损互助保险和渔民人身平安互助保险保费补贴比例为25％和20％。
2.具体的政策建议
(1)渔业保险应在互保基础上，走政策性保险之路。鉴于前述分析，政策性渔业保险宜走互保基础上政策性保险的模式，那么首先应该尽快将渔业互助保险纳入国家政策性农业保险试点。对于渔业保险，历史的演进轨迹说明现行的渔业互助是比较可行的，体现在：不以赢利为目的，经营成本低，经营风险小；有助于提高渔民的积极性和主动性，增强渔民保险的意识，并降低保险的道德风险和逆向选择；而且已经形成了整合政府支持、财政补贴、渔民互助、协会动作的机制，有利于降低政策性保险的运行成本，提高保费补贴的绩效。目前，国家政策性农业保险尚未将渔业互助保险协会纳入试点，应在农业部逐步开展渔业保险中央财政保费补贴试点工作的基础上，尽快将渔业互助保险纳入全国政策性农业保险试点范围，积极鼓励和扶持。
(2)进一步扩大中央财政保费补贴试点区域。在总结地方财政补贴经验和学习国内外实践基础上，农业部已于2008年开展了中央财政保费补贴试点工作。2008年，农业部选取了辽宁、山东、浙江、江苏、广东、福建和海南重点渔区开展试点；2009年，试点工作扩大到了全国沿海11个省市区，具体实施工作由中国渔业互保协会牵头，相关省市级互保机构共同参与；2010年，试点和推广工作将进一步有序开展。
(3)扩大财政支持范围。扩大财政支持范围主要体现在两个方面：第一，保费补贴范围和力度的加大。按照中央和地方财政能力，以及国家对“三农”的相关政策，在合理范围内提高保费补贴比例。同时，还应扩大保费补贴的险种，宜从捕捞类险种扩大到关系渔民生活的养殖类险种。第二，保费补贴主要是为了弥补渔业保险作为准公共产品，由需求方(渔民)所购买的渔业保险正外部性对社会的受益。同时，财政还宜对渔业保险的供给方(渔业互保机构)对社会的正外部性进行补贴。这里的财政补贴具体体现在：对经营政策性渔业保险的经营管理费用予以适当补贴；对渔业互保协会相关税收的减免政策；探索建立中央和地方财政支持渔业再保险体系。
注释：
①中国统计局网站公布的《中国统计年鉴(2008)》。
②浙江省统计局网站公布的《浙江省统计年鉴(2009)》.
③《中国渔业互保协会简介》。
④我市渔业互保首破20亿“宁波模式”有望成全国试点。
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