新中国法治历程的史学视角分析，本文主要内容关键词为：史学论文,新中国论文,法治论文,视角论文,历程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D92
文献标识码：A
文章编号：1001-022X(2002)05-0126-06
现代文明社会的一个重要标志是法治，建设有中国特色的社会主义国家更需要法治。对新中国成立以来的坎坷法治之路进行回顾，剖析其出现曲折的原因，探寻适合中国国情的法治之途，对推进依法治国战略的实现意义重大。
一
由于法治文化的确立需要长期的积淀和孕育，这也就决定了像中国这样缺少法治文化的社会主义国家的法治建设，必然要经历一个长期的和艰难的过程。
（一）法律体制的初创时期(1949-1956)
建国初期，以毛泽东为核心的党的第一代领导集体，领导中国各族人民在总结革命根据地和解放区的民主法制建设经验的基础上，建立了人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体；相继制定和颁布了《土地改革法》、《婚姻法》、《工会法》、《惩治反革命条例》、《惩治贪污条例》等一系列法律、法规。1954年9月，新中国第一部宪法诞生并同时颁布了《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》与《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，将国家机构和司法机关初步纳入法制化的轨道。尽管这一时期法制建设仍然存在一些问题，例如许多重要的法律仍处于空白状态，社会生活的许多方面主要靠党的政策来调整；法制建设未受到应有的重视，干部与群众的法制观念相当淡薄等等，但毕竟有了一个好的起点。
（二）法制建设严重受挫时期(1957-1978)
1957年反右派之后，党内“左”倾错误和个人专断以及个人崇拜等不良倾向随之发展起来，严重侵蚀、破坏了刚刚起步的民主法制建设。首先，法律虚无主义观念发展，以党的政策取代国家法律。由于我党在战争年代主要依靠政策来指导革命，建国后的一系列群众运动又使政策比法律显得更加有效，很容易使人们产生“政策至上”的观念。于是，政策向法律的程序性转化便是多余的了，法律也就成为可有可无的东西，由此导致的结果便是法律虚无主义的盛行和对法制的普遍蔑视。其次，人民代表大会制度陷于瘫痪，立法工作基本处于停滞状态。按照1954年宪法的规定，每届全国人大任期为4年，但第二届人大的任期达6年零7个月，第三届人大的任期长达10年之久。宪法规定全国人大应每年举行一次代表大会，但从1957年到1965年全国人大只召开了六次会议，即使这六次会议也没有严格地完成听取和审议有关工作报告和决定重大事项的职责[1](P183)。从1957年至1976年，享有最高立法权的全国人民代表大会仅通过了一部法律性文件——《1958年到1967年全国农业发展纲要》和一部存在严重错误的宪法——1975年宪法[2]。再次，司法制度遭到破坏。继1957年8月铁路与水上法院被撤销之后，1959年4月司法部、监察部也被撤销。1960年11月，国家精简机关时，中共中央决定最高人民法院、最高人民检察院和公安部合署办公，由公安部党组统一领导，从而在最高层次上进一步削弱了司法体制。1969年，检察机关干脆被取消，到了“文革”时期，公、检、法实际上被彻底“砸烂”。
（三）法制的重建和发展时期(1978-1997)
以邓小平为核心的第二代党中央领导集体科学地总结了新中国成立以来民主法制建设进程中的经验教训，使党和国家重新走上了民主与法制的轨道。首先，树立法律的权威。邓小平复出之后竭力主张要维护和树立法律的权威，强调“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[3](P146)。他要求“全党同志和全体干部都要按照宪法、法律和法令办事”[3](P371)。真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠，在法律面前人人平等。其次，我国的人民代表大会制度逐步完善。全国人大及其常委会会议正常举行，做到了每年开一次代表大会，每届的任期均为五年。与人民代表大会制度有关的法律逐步完善，如相继制定了选举法、代表法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、全国人大常委会委员长议事规则、全国人大常委会组成人员守则等，人大的作用得到了进一步加强。再次，迅速恢复了被破坏的正常司法体系，逐步加强和完善了司法制度。国家先后恢复了人民检察院制度、仲裁制度、律师制度、公证制度等，改革和完善了人民法院制度、侦察制度、审判制度、劳动改造制度和劳动教养制度、人民调解制度等，形成了有关机关各司其职、相互配合与相互制约的机制，初步建构了有中国特色的社会主义司法体制。第四，行政法制不断加强。在行政组织法、行政行为法、行政监督法诸方面，制定和出台了一系列法律和法规。
（四）从“法制”到“法治”的飞跃时期（1997年党的十五大——）
法律体制无论怎么完善，它都不能和法治划等号。后者虽然要以前者为基础，但却包含着另外更为重要的、不同质的内容。党的十五大是我们党民主法制建设史上的里程碑。党的十五大不仅明确提出了依法治国方略和建设社会主义法治国家的目标，而且还十分明确地宣示了一系列社会主义法治原则。第一，民主原则。民主是法制的基础。没有民主就没有社会主义，也就不可能有社会主义法治。因此，江泽民同志在报告中强调指出：“发展社会主义民主制度带有根本性、全面性、稳定性和长期性。”第二，人权原则。江泽民在报告中提出要“尊重和保障人权”，这在中国共产党的执政纲领中尚属首次，在价值层面上回答了中国法治化进程中的基本取向和根本目的这一重大问题。第三，法律至上原则。法律至上，也就是法律有极大的权威，没有任何人或组织可以凌驾于法律之上。江泽民同志在报告中强调：“维护宪法和法律的尊严，坚持法律面人人平等，任何人、任何组织都没有超越法律的特权。”这一宣示必将进一步增强全党和全国人民的法治意识。第四，司法独立、司法公正原则。我国宪法规定，人民法院、人民检察院依照法律独立行使职权，“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。但实际状况与法律规定还存在较大距离。因此，十五大把司法改革提上了议事日程，并作为加强法制建设的重要内容。
二
中国迈向法治社会的步伐是不可阻挡的，但缘何其途程显得格外的曲折和坎坷，格外的步履蹒跚？这是建设社会主义法治国家所必须要弄清的问题。
（一）市场经济的不发达及其与之相伴随的文化观念的影响
从西方国家走过的法治化历程看，市场经济与法治之间有着天然的联系，市场化和法治化互为因果、互为动力。商品贸易不仅仅是从量上扩展了对法律的需求，也对法律提出了新的质的要求。商品按照其价值平等交换，这使商品所有者处在一种平等的地位上，其中的涵义对人类文明的进步来讲是非常深刻的。党的十一届三中全会之前我国法治建设之所以受到重大挫折，同当时实行高度集中的计划经济有密切关系。因为从本质上说，计划经济是一种权力型经济，在这种经济体制下，政府直接配置资源，安排、指挥、监督企业的经济活动，任命企业的领导人，计划经济不可能产生对法律的普遍要求。以家庭为基础的、自给自足的小农经济的发达，商品经济和市场经济的嫩弱，就使得以血缘为纽带的宗法观念异乎寻常的发达，家庭的人伦关系被放大到国家的层面上，形成所谓“家国同构”的伦理社会的厚重传统，并使“人治”传统顽强地生存下来。这样一种厚重的封建法文化传统对新中国的第一代领导人也产生了比较大的消极影响。特别是从50年代末开始，毛泽东重人治、轻法治的倾向越来越明显，把法律当作可有可无的东西[4](P92-93)。
（二）中国共产党成长的历史背景及用政治运动解决问题的惯性的制约
世界上绝大多数资产阶级政党的成长和壮大的过程，就是学习和运用法律武器逐步地掌握国家政权的过程。资产阶级政党首先是在议会中孕育的，其基本的斗争武器就是立法。当资产阶级国家稳固地确立起来时，资产阶级政党已经获得了丰富的以法治国的经验。而中国共产党从成立那一天开始，就处于中外反动势力的仇视和围剿之中，就连自己的成立大会也不得不异地举行。直到新民主主义革命取得胜利，它几乎没有真正获得过合法的地位，当然更难以开展以法律为武器的同旧统治者的斗争。因而在掌握国家政权之后，缺少以法律来治理国家的经验，甚至在思想上还面临着一个对法律价值的认知问题。在中国无产阶级夺取政权的过程中，以发挥群众主动性为主旨的政治运动在其中起了举足轻重的作用。新中国成立后，我们的许多工作都是利用群众运动来进行的。应该说这些运动的绩效是明显的，然而，运动的属性和特征决定了它强调的主要是通过宣传、动员、大众参与等来驱动社会行为，在它成功地达到了预期的目标后，其负效应也十分明显：在热情、盲动中蕴涵着漠视秩序和法律的因子。
（三）严酷的环境使我们过分强调行政化的资源配置和社会管理模式
新中国成立后的国际环境是严峻的。打破帝国主义的封锁包围成为建国后共产党所面临的一项历史性任务。这就使得新政权难以正常地、大规模地开展法制建设，并且使得新中国的政治建设还必须保留着相当突出的军事化色彩。这种政治体系在行为上的鲜明特色就是它要以军事化的手段果断、迅速、有力地解决所面临的问题，不能过多地囿于程序和追求严密的规定；在制度上的特色就是以行政为主导，立法和司法部门较少形成对行政的制约。这能大大地提高行政的权威和效能，保证更加有效地打击敌对势力，巩固新生的红色政权，但它的负产品乃是对法制建设的忽视。在这样的大背景下，我们形成了高度集中的政治经济体制，用行政的方法来配置资源和管理几乎所有的社会事务，而它无须通过看似墨守成规且烦琐的法律的调节。在这种国家治理模式中，法的理念、契约的理念就显得并不重要了。因此，当重心过分地偏向对行政的依赖时，向法治过渡的动力就被大大地减弱了。
（四）党内“家长制”的形成是法治建设出现坎坷的人为因素
一个国家，一个政党，适当地宣传、树立领袖的权威是必要的，它有助于增强党和国家的凝聚力，但过分推崇和依赖领袖的权威，把领袖个人作为国家的核心和灵魂，把领袖个人的思想和话语作为人们最高行为准则和判断是非的标准，那么这个国家即使制定了完备的法律也是无济于事的，其结果只能是人治社会而不是法治社会。卢梭说过：如果一个人可以不接受法律的统治，那么，其他人随时都有可能受到这个人的统治[5](P52)。从1958年毛泽东无端指责反冒进后，党内的政治生活就开始不正常，“一言堂”、“家长制”作风慢慢滋长起来。这种个人专断的家长制作风，对我们党产生的消极影响是巨大的，邓小平深邃地分析说：“革命队伍内的家长制作风，除了使个人权力高度集中以外，还使个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具。”[3](P329)“家长制”说到底是一种“人治”现象，它与法治是格格不入的，二者存在着根本的冲突[6]。
三
历史的重负和现实的严酷携手，使法治成为社会主义国家面对的一个沉重命题。跨越这一阶梯对于社会主义中国而言是艰难的，但也是必须的和意义深远的。
（一）发展社会主义市场经济，切实推进民主政治化进程
经济的市场化对法治提出了普遍的要求，推动了法治向前发展。在市场经济中，每个企业都是独立的商品生产者或经营者，企业不再依附于政府，其命运也不再取决于政府的偏爱。在市场经济条件下，市场主体的独立、自主、平等的地位需要法律来确认和保障，市场交易活动和交易中的诚实信用需要法律来维系，市场竞争中的规则需要法律来确立、秩序需要法律来维护，开放、统一的市场体系需要法律来规范，国家对经济宏观调控也需要依法进行。市场经济内在地需要法律，因而党的十四大明确提出我国建立社会主义市场经济体制后，极大地推推动了我国法治建设的发展，使法治建设迈上了一个新的台阶。
从法治与政治的关系看，现代法治又是以民主政治为前提的，是建立在民主政治的基础之上的，没有政治的民主化，就不可能有社会的法治化。离开了民主政治，所谓的现代法治不仅难以建立，而且即使从形式上建立了现代法治模式，其在社会生活中也会出现扭曲、变形、走样甚至形同虚设的情形。因为没有民主政治作前提，法治从产生、运作到实施，整个过程便不可能做到科学化、合理化，权力凌驾于法律之上的现象便不可能完全消除，依法办事也只能是纸上谈兵。
（二）进一步加强立法、执法工作，切实保证司法公正
立法是法律运行和操作的初始性环节，良好的法律是实行依法治国的基本前提。虽然我国立法工作已取得重大成就，但仍存在着不少问题：法律体系尚不完备，还有不少重要的法律法规没有制定出来；改革开放初期制定出来的许多法律法规已不适应新形势的发展，急需进一步修改和完善；不少法律内容粗疏，漏洞很多，甚至相互冲突，可操作性差。针对这些问题，今后应以提高立法质量为目标，进一步加强立法工作，要逐步转变无法可依状态下那种“宜粗不宜细”的立法思想，坚持严密细致的立法原则；要从全局出发，有步骤、有规划、有预见地开展立法工作；要密切立法环节与法律实施环节的联系，立法机关应根据法律实施过程中反馈的信息适时修改和完善法律。
依法治国的关键是执法，重点和难点也在执法。行政机关严格执法是国家法律有效实施、行政权力正确行使的根本保障。但是，在当前的行政执法工作中，有法不依，执法不严，违法不究，甚至徇私枉法的现象屡见不鲜；以言代法，以权代法，以权抗法，滥用权力的现象时有发生，地方保护主义和部门保护主义的现象比较严重。要解决这些问题，必须做到：增强执法工作的民主性和公开性，保证公众能够依法了解、参与和监督行政执法活动；抓紧行政程序立法工作，完善行政执法程序，以法律程序来控制和制约权力行使；进一步理顺司法机关与党委、人大、政府的关系，改善党对司法机关的领导，规范人大对司法机关的监督，切实保障司法机关依法独立行使司法权；改革国家司法体制，理顺公安机关、人民检察院、人民法院之间的上下左右关系，建立一个既有分工又有协作、既有制约又有配合，体系完整、运转协调的司法体系；继续推进审判方式改革，建立公正，公开、公平、高效的审判制度，完善错案责任追究制度；改革司法机关的内部管理体制和领导方式，精简行政机构和行政人员，充实和加强业务机构；进一步完善法官检察官制度，提高法官检察官的职业素质。
（三）清除法律虚无主义，树立依法治国观念
尽管“依法治国”这一治国方略已经确定，但重人治、轻法治的观念直至今天依然有其影响。“凡是不凭感情因素治事的统治者，总比感情用事的人们较为优良。法律恰正是全没有感情的；人类的本性便是谁都难免有感情”[7](P163)。迄今为止的历史已经证明，法治作为治理国家的一种手段是长期有效的。一个社会只要是人治社会，这种人治因素产生的负面影响就将是深重的，甚至是灾难性的。资本主义世界之所以在其统治的领域内虽屡经风险而未衰败，并不在于资本主义私有制具有任何优越性，而是在于资本主义在世界范围内采取了法治的先进治国方式，并且将法治理论和法治模式进一步完善，以至于法治被确认为至高无上的国家原则。我国之所以会发生如1957年那样的反右扩大化和“文化大革命”时期那样的社会动荡，其原因是错综复杂的，但比较关键的是国家法制遭到了空前破坏、人治环境排除了法治存在的可能性以及国家司法机构和法治力量遭到了严重摧残。因此，在人治因素仍然有其存在的市场的情况下，肃清重人治、轻法治的法律虚无主义的消极影响，加强社会主义法治教育，是当前亟待解决的问题。
（四）通过恒久努力，提高国人的法律意识
法治意识是实现法治社会的精神条件，是现代法律有效运行的心理基础。美国法学家伯尔曼在其著作《法律与宗教》中说，法律只有在受到信任并且因而要求强力制裁的时候才是有效的，依法统治者无须处处都依赖警察。真正能阻止犯罪的乃是守法的传统，这种传统又植根于一种深切而热烈的信念之中，那就是法律不仅是世俗政策的工具，而且还是生活终极目的和意义的一部分。因此，法治的真正实现不在于用法律条文来取代固有的文化传统，而是要把人们对法、法律和法治的信念融入到人们的血液中去，融入到世代相传的文化传统中去。这是在中国实行法治的困难所在，同样，也是在中国实现法治的前途所在。我国的法治建设是政府主导和政府推进型的，即法治目标主要是在政府的指导下设计形成的，法治化进程主要是借助政府所掌握的本土政治资源完成的。这虽然有利于集中社会资源和动员社会力量进行法治建设，但要想建成法治国家，仅靠政府的一厢热情是远远不够的，没有广大公民的积极参与，法治化将面临着动力不足的缺失。因为法治的决定力量来自于人，来自于公民的从法意识，而不是来自于法律。因而，培养和提高公民的法律意识是我国实行法治化必须解决的课题之一。
收稿日期：2001-12-26