摘要：地下综合管廊，即在城市地下建造一个隧道空间，将电力、通信、广播电视、燃气、热力、给排水等各种工程管线集于一体，设有专门的检修口、吊装口和监测系统，实施统一规划、统一设计、统一建设和管理。可以减小传统直埋方式造成的资源浪费、有效避免道路反复开挖对管线带来的伤害，以及对居民交通、生活带来的不便，是现在国家主推的一类PPP项目。为此，研究地下综合管廊PPP模式和风险，对社会资本实施地下综合管廊PPP项目提供指导和参考。
关键词：地下综合管廊；PPP模式；运作方式
1.前言
在我国城镇化快速发展、地下基础设施建设相对滞后的大背景下，政府推进PPP模式的地下综合管廊项目建设，可以解决反复开挖路面、架空线网密集、管线事故频发等问题。有利于保障城市安全、完善城市功能、没话城市景观、促进城市集约高效和转型发展。从大局看，统筹各类市政管线规划、建设和管理，可以提高城市综合承载能力和城镇化发展质量。
2.地下综合管廊PPP模式分析
2.1 投资范围
2.1.1 存量资产部分
2015年财政部和住建部发文已强调，为缓解地方债务风险，当前推进的符合条件的存量管廊项目，按PPP模式改造；企业已是投资运营主体的存量管廊项目，也可以按PPP模式改造；企业在建但停滞的项目，政府可以注入一定资金和企业合作。降存量在建管廊纳入PPP投资范围，可以快速盘活社会存量资本，有效弥补政府当期财政投入不足，防范政府性债务风险。存量加新建并存时，应注意存量资产介入项目总投的方式以及存量资产价格如何确定。
2.1.2 管廊上覆盖道路部分
地下综合管廊建设和城市道路建设是相互关联衔接的，将综合管廊上覆道路打包纳入项目投资范围，能够与城市区域建设规划和道路规划有效衔接，有利于城市化发展的统筹规划与建设速度，气到节约项目建设和运营成本的作用，既能满足政府对地下综合管廊运营和道路维护的有效监管，也利于实现项目物有所值的目标。
2.2 运作方式比较
地下综合管廊PPP项目具有初期投资规模大，运营期常，长期经营效益明显等特点，根据管廊的不同性质和投资范围，有多种运作方式可以选择。以下针对新建项目BOT、BOO、BOOT模式以及存量项目TOT、LOT、ROT模式进行分析。
2.2.1 BOT模式
BOT模式实施综合管廊项目，通常由社会资本和政府方指定出资机构共同出资设立的PPP项目公司具体负责地下综合管廊的设计、投融资、建设、运营维护等工作，并在项目合作期满后将管廊无偿移交给政府或政府指定接受机构。BOT模式下，项目公司享有的是政府授予的经营权，通过向入廊管线单位收取租赁费用和政府每年根据运营情况给予的可行性缺口补助来获取收益，项目设施的所有权始终归政府。
2.2.2 BOO模式
与BOT模式不同的是，BOO模式合同中一般会注明，保证公益性的约束条款不涉及项目期满的移交。项目合作期满后，项目公司可以通过法定程序再次取得管廊的经营权或者将管廊出租于其他获得经营权的社会资本，项目设施不需要进行移交。BOO模式的优势在于可以鼓励社会资本从项目全生命周期的角度合理规划建设、运营，追求全生命周期更低的总承包和更高的管理效益，同时降低服务价格，利国利民。对经营性收入可以全面覆盖投资成本的地下综合管廊项目，采用BOO模式更有利于吸引社会资本。
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2.2.3 BOOT模式
BOOT模式结合了BOT模式和BOO模式的特点，在项目合作期内，综合管廊是属于项目经营者的，项目公司拥有项目设施完整的产权。
2.2.4 TOT模式
TOT模式下，政府通常将已存在的管廊及其附属设施通过有偿转让的方式，让予项目公司并给予一定期限的经营权。与BOT模式相比，省去了建设环节、减少了建设阶段的风险，为通过经营收益权抵押的方式进行项目再融资提供了方便。
2.2.5 LOT模式
LOT模式管廊设施的所有权仍归政府所有，社会资本不涉及存量资产的投资建设，取得政府授予的管廊运营、维护权，获得相关管理费。此模式下，政府重视社会资本在项目经营、管理、维护上的专业水平，同时，社会资本不存在项目融资风险。
2.2.6 ROT模式
ROT模式是再TOT模式的基础上，增加了项目改建、扩建的内容。项目公司除了支付存量资产转让的费用和资产运营维护成本，还需负责地下综合管廊的改建、扩建等工作，以满足政府对老城区更新、道路改造的要求。
2.2.7 其他模式
针对管廊上覆道路部分，社会资本需负责道路建设投资和后期养护服务，而城市道路无法产生收益，只能通过政府支付的运维服务费来收回成本，常常选择BTO或者DBFO的模式。
3.风险
地下管廊项目实际运作过程中，不可控因素较多，政策、不可抗力等风险都会对项目公司造成很大影响，下面就地下综合管廊PPP项目中较为突出的风险进行简要总结，具体有：
土地获取风险。项目建设必然会涉及项目用地问题。具体到项目用地的取得方式（“招拍挂”、协议出让、划拨等）、项目用地的取得主体（实施机构、社会资本、PPP项目公司），需提前做好分析选择最合适的方式。
项目融资风险。由于地下综合管廊体量大，需要社会资本具有雄厚的资金、以及良好的资信；而管廊项目周期长的特点，要求项目前期阶段，充分考虑基准利率和通货膨胀的变化，避免中途因为资金断链造成项目搁置。
项目建设风险。棚改专项债券年度限额由财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内确定。
项目收益风险。虽然发改委对地下综合管廊有偿使用费标准确定了协商、政府定价、政府指导价三种途径，但是实际操作中，各地还未出台相应的定价、指导价，社会资本向入廊单位收费时无据可依，导致项目收益不稳定。
收入来源风险。由于管线单位管理、产权意识的不统一，出于资金等因素考虑，各管线单位入廊积极性不高，不愿把管线纳入管廊里，由此造成PPP项目公司无法控制项目收入。
4.总结
对于综合管廊类项目，存量和新建资产组合的做法非常常见，在进行PPP项目前，应做好前期测算工作，通过财承、市场测试等手段，选择适合的PPP模式。项目实施过程中，在实施方案中将项目全生命周期内所有可能的风险进行预测并合理分散；在PPP合同中，对各类风险及相应承担主体进行明确，尽可能确保项目实施的顺利进行。
参考文献：
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[4].周兰萍.PPP项目运作实务[M].法律出版社.2017
论文作者:孙潜
论文发表刊物:《基层建设》2019年第8期
论文发表时间:2019/6/14
标签：项目论文; 模式论文; 地下论文; 存量论文; 政府论文; 风险论文; 资本论文; 《基层建设》2019年第8期论文;