社会治理模式嬗变中的“总与分”，本文主要内容关键词为：模式论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035
文献标识码：A
文章编号：1004-0544(2013)01-0139-04
一、混沌一体的“王朝”时代
农业社会或称前工业社会，作为人类发展历程中第一个有史可鉴的文明社会，在人类发展史上尚处于比较低级的进化阶段，是一个生产力低下的社会。在这个历史时期，“家”是主要的社会基础和结构元素，一切生活的发生基本上都以家族、血缘、地域、亲情为纽带，突出对“家”的归属与依赖，人们生活在“家元共同体”之中，社会交往与日常生活不管是从时间上还是从空间上来看，都具有很强的局限性，呈现出“简单、确定”的特征。
就已有的历史来看，人类社会关系史可以简单地总结为分配关系占主导和交换关系占主导的两个阶段。前工业社会是一个处于分配关系占主导的社会发展阶段，在该社会处于统治核心地位的君王拥有对整个社会资源的分配权力，他通过对身份(权力)的分配形成不同等级的官阶。社会的治理权是由少数掌握了社会资源(如：土地)的阶级或阶层所占有，不同的阶层根据所掌握的社会资源多少而拥有相应的权力，依据权力大小自上而下地形成了前工业社会的社会治理体系，即封建等级结构。在封建等级结构中，处于权力结构最顶层的权力所有者为王，或称“皇帝、君王、帝王”，他拥有对整个社会的最高治理权，自君王以降各层官僚组成整个社会的治理主体。
在“中心—边缘”结构中来看，前工业社会中君王与他之下所有掌握权力的官僚居于社会结构的中心位置。君王为了使自己的统治获得合法性，自称是上帝的化身，他所掌握的权力来自神的授予，对黎民百姓的统治是顺天承运。因此，统治者除了用“君权神授”的权力迷彩外衣来装扮自己、为自己的统治行为辩护，以期获得被统治阶级的服从外，作为前工业社会唯一的一个权力中心，统治者还利用前工业社会的经济形态对土地具有极强依赖性的特点，通过对土地资源的垄断和控制来达到对社会成员的控制，使得社会成员对土地的依附转化为对统治者的依附，进而处于社会结构体系的边缘地带。于是，整个社会都是君王一人的私有财产，所谓“普天之下，莫非王土”，国为君王一人之家，君王为一家之长，民谓子民，君王对国家的一切拥有分配权，可以随意地生杀予夺。在这样的社会中公与私之间没有界限，对居于统治地位的君王来说“朕即天下”、公共的就是私人的、公等于私。
经济发展是推动社会发展的原动力，经济基础决定上层建筑。在前工业社会，根源于当时的自然经济形态，由于社会发展尚处于低级阶段，加之统治集团重农抑商政策的作用，公共领域与私人领域未分化，整个社会处于混沌一体的状态，表现出明显的总体性。在这样的社会中，整个社会公私领域混沌一体，施行社会统治的主体也没有出现相应的分化——王朝、朝廷、国家均为同一主体，没有出现政治与行政的分化。虽然统治集团在进行社会统治的过程中担负有维护国家安全，保证统治区域内所有社会成员不受外来侵犯，维持社会稳定的政治功能，但这些政治功能的发挥是以维持统治阶级的统治为旨归。即使统治机器的运行过程，也要依据一定的机构、程序和技术，具有现代所说的行政的意蕴，但统治依然是在君王的意旨下开展的，仍然是以维护统治秩序为目的，属于为统治服务的行政。纵使威尔逊与古德诺所推崇政治与行政二分只是一种理想，不具有现实的依据，政治与行政不可能完全分开，但这不证明政治与行政完全没有区别、不需要区分。然而，正是在前工业社会，国家与政府、政治与行政在目标和主体上达到了高度的统一，国家就是政府、政治等于行政。在前工业社会，恰是统和了国家与政府、政治与行政的混沌未分的治理主体——“王朝”推动了社会治理活动的发展。因此，前工业社会是一个“王朝”治理的时代，这个时代的社会治理具有总体的面貌。
二、分化中的公共行政
随着前工业社会的背影在历史长河中变得模糊以致消失，人类走进了公共生活的时代。如果非要找一个词来形容近代以来的社会发展特征的话，我想最准确的莫过于“分化”一词了。到了近代社会特别是自17、18世纪发生在欧洲的启蒙运动以来，社会的分化深入到更细小、更微观的领域。当然，历史的发展总是连续的，不存在时代之间的绝对历史断面，在前工业社会末期已有社会分化的迹象，但它是作为前工业社会的否定因素而存在的。在前工业社会的末期，随着资本主义的萌芽，巨型家族开始解体而代之以核心家庭，社会开始了一个“脱域化”的进程，在一些统治权力所不能控制的地方，交换关系迅速成长，城市开始发育，市场经济初步发展，市民社会逐渐形成，为近代社会的到来做好了一切准备。启蒙运动以来的近代社会，在市场经济的发展和市民社会成长的过程中，社会分化为公共领域、私人领域和日常生活领域。[1]国家逐渐成为一个独立的领域，代表着公共领域；经济领域或曰交换领域，则代表着私人领域；核心家庭代表日常生活领域，保留着社会的习俗与传统。当然，社会领域的分化不光是社会中主体之间的分立，更是一个功能分化的过程。近代国家的功能不再是对社会的统治而是管理，或者说国家的统治功能已被边缘化，国家是作为市场经济正常运行的一个外在保障力量而存在。正如亚当·斯密(Adam Smith)所认为的那样，市场作为一种完善的资源配置方式，在一只“看不见的手”(invisible-hand)的引导下，能够达到社会资源的最优配置。确实，在自由资本主义时期，市场经济的极大发展，国家功能被认为“守夜人”的角色，最好的国家就是最低限度的国家(诺齐克语)，国家对私人领域的任何干预都被看做是一条通往奴役之路。[2]国家的统治职能被边缘化，管理职能移位中心，担当着治理社会的重任，人类社会治理模式进入管理型的历史阶段。
在工业社会，社会分化作为一个历史事实，已成为社会发展的一个潮流。早期的启蒙思想家们在对现代国家进行设计时，自然走不出社会分化思维的咒语，从他们对国家权力的考察中可见一斑。在前工业社会，权力混沌一体而未分立，统治者作为全社会的最终权威，掌握着一切权力，统治者既是一切权力的占有者，也是行使者。到近代情况就不一样了，历史有了新的发展与突破。当然，理解近代社会的起始与发展，自由主义是一个不可能不看的图谱，甚至可以说近代社会的发展变化过程就是自由主义的发展变化过程。早期自由主义思想强调的是对个人权利的保护与实现、强调个人权利的至上性与神圣性，宣称天赋人权。作为个人权利的保护者——国家，是人们为了保护自己的权利在一致同意的基础之上通过集体授权而以“社会契约”的形式产生的，它所行使的权力仅仅是治权，只是权力行使者而非权力所有者，国家共同体中的全部成员才是主权的所有者。同时，国家权力不能是由单一主体行使，强调权力的分立与制衡。如约翰·洛克(John Locke)认为国家权力应该分为立法权、行政权和对外权；[3]孟德斯鸠(Montesquieu)在洛克的基础上进一步将国家权力分为立法权、行政权和司法权，不同的权力有不同的主体行使、相互制约。[4]这样社会治理活动所赖以开展的基础——权力从一体走向了分立。所以，现代国家起源和社会治理发展的过程，也可以看做是权力所有者和权力行使者分离、权力本身分化的过程。
达尔文(Darwin)的进化论告诉我们：生物是通过遗传、变异和自然选择，从低级到高级，从简单到复杂，种类由少到多地进化着、发展着。其实，人类社会也是这样——从生产方式、生活方式到社会整体的发展都遵循着“从低级到高级，从简单到复杂”的进化过程。前工业社会由于自然和社会发展等各种条件的限制，是一个“简单、确定”的历史阶段。但当人类步入工业社会以来，市场经济的发展、社会交换关系的普遍化、社会流动性的加强、社会分工的细化、科学技术的突飞猛进，以及工业化和城市化的快速推进，社会的复杂性和不确定性迅速增强。从此，人们告别了那个“简单、确定”的历史阶段，面对的是一个具有“低度复杂性和低度不确定性”的现实社会。人类在面对这样一个复杂性和不确定性不断增加的社会时表现出了卓越的智慧，选择了一个社会普遍遵循的规则体系——法制，依法治理、以不变应万变。毫无疑问，法制对近代社会的发展所起到的作用是巨大的，以至于人们把近代社会形象地称为法治社会。
法制作为社会运转所普遍遵循的规则体系，它的突出特点就是将社会统一化、形式化，强调法律的至上性，将法制作为社会的一条确定的准绳。从规范社会活动的角度来看，法制达到了这个目的。但是任何事物都是两面的，法制作为一种至上的社会规则，在工业社会治理的实践中得到充分的体现。然而，相对于现实情况的复杂性与不确定性，法制永远都是有限的、形式化的，不可能周延于整个社会的所有方面，这就是法制的局限性。如此一来，法制便表现出相当的僵化性和形式主义特点，造成社会治理主体在社会治理实践中不得不面对一边是僵化的、确定的法制，一边是复杂的、不确定的、法制所不能处理的事实。如此情境，治理者是遵循已有的法制还是选择内心的价值判断?如果作为一个严格意义上的法治社会的治理者来说，必须捍卫法治的至上性，依法治理。然而，法制最终却扼杀了社会治理的灵活适应性和效率追求，导致治理失灵。不难看出工业社会中的法制作为一种形式化的具有普遍约束力的规则体系，本质上是对人的价值的排斥，把治理主体的价值踢出了社会治理的范畴，徒有一个“形式化”的面相，造成社会治理主体形式与价值的分离，成为不完整的人。
人类社会的发展尤其是科学技术的发展，可以比较模糊地分为觉识、摹仿和创造三个不同的阶段。工业社会作为一个人类发展史上的摹仿阶段，自然科学迅猛发展，代表着科学发展的方向和程度，以至于人们认为与自然科学同规律(客观)即为科学，于是“科学”精神横行于世，渗透到社会的每个领域，作为社会科学的政治领域自然也难幸免。科学的宗旨就是对自然规律的摹仿与复制，强调的是对规律客观性的追求。政治领域在科学的客观性的强行楔入下赶上了分化的潮流——政治与行政二分。美国前总统威尔逊(Woodrow Wilson)在《行政之研究》(The Study of Administration)一文中作出了政治与行政二分的提法，认为政治是具有重大和普遍意义的国家活动，而行政是个别和细微方面的国家活动；政治是政治家的特定活动范围，而行政是技术官员的特定活动范围。古德诺(Goodnow)在威尔逊的基础之上对政治与行政二分做了理论上的论述，认为：“政治与指导和影响政府的政策相关，而行政则与这一政策的执行相关”。[5]政治与行政的分离可以被看做是人类治理发展史上影响最大的一次分化活动。政治被明确地规定为国家价值判断与决策的范畴，而行政则被规定为政策执行的技术范畴，保持价值中立。政治与行政二分不光是政策决策阶段与执行过程的分离，而是行政的形式理性与价值理性的分离，甚至可以说是国家与政府的分离，是社会分工思想在政治领域的表现，政府第一次被明确地确定为现代社会的治理主体。行政人员在政策执行过程中保持价值中立的规定，通过对先进技术的追求去客观地完成政策的执行，这无疑是将人当做工具，是整个工业社会对“科学”的疯狂追求与盲目推崇对公共行政领域产生的结果。当然，威尔逊和古德诺的理论从某种程度上来说是历史的连续性的表现，可以将其看做是洛克与孟德斯鸠分权思想的继承，没准当他们在为自己的这一“创造”而倍感欣慰时，殊不知自己却不自觉地走在由前人开拓的一条大路上。
官僚制组织作为一种金字塔式的层级结构，权力自上而下层层节制，强调的是下级对上级意志的服从，成为一个名副其实的集权体系；强调规则取向而忽略了组织与环境系统之间的联系，使得组织最终日趋僵化、了无生气、效率低下；特别是强调专业化、技术性和组织管理非人格化，突出组织运转的客观性与科学性，摒弃了组织成员的主观价值，用人的形式合理性淹没了实质合理性、用工具理性替代了价值理性……如果说威尔逊和古德诺的政治与行政二分是公共行政作为一门独立学科的逻辑起点的话，那么公共行政的科学化与现代化进程则是由韦伯开启。韦伯所做的关于官僚制的研究，是威尔逊与古德诺行政学思想中分化思想的继承与深化——“在官僚制中，人们看到的是体制的价值、结构的科学性和运行的技术化，但作为这个体系中的主体因素的人的价值却被忽略了。”[6]这将近代以来管理型社会治理模式分化的浪潮推入绝对的境地。
虽然到了20世纪60年代，以德怀特·沃尔多(Dwight Waldo)和乔治·弗雷德里克森(H.George Frederickson)为代表的新公共行政学派开始对传统公共行政提出批评和创新。针对传统公共行政过于注重对效率与科学的追求和企图政治与行政分离的幻想，以及要求行政人员行政过程的价值中立，新公共行政学派从政治学的角度来对管理型的社会治理模式提出见解。他们放弃了政治与行政二分法，强调社会治理是政治与行政连续交融的过程；以伦理、民主、政治互动、公民参与以及回应性等观念为基础建构一种新的组织体制和制度，以增进社会公平的实现；呼唤行政过程中价值的回归。同时新公共行政学派认为公共行政的研究方法也要相应地改变，主张从实证主义走向后实证主义。[7]新公共行政学派在对传统公共行政批评的基础上所进行的行政理论和研究方法的创新无疑对人们认清传统公共行政的症候产生了积极的作用，开拓了人们的思维。但是没有形成具体的行动方案去对现实进行直接的指导，导致其只能成为一场短暂的运动，流为学者们自娱自乐的学术游戏，并没有改变公共行政“分化”的特点。
三、“叛道”的暗流
在从统治型社会治理模式向管理型的社会治理模式转变的过程中，社会治理模式从混沌一体走向了分化：公共领域、私人领域和日常生活领域的分化；政治与行政的分离；权力的分化；治理主体本身的分化……总之，社会治理模式的分化似乎是一个难以穷尽、势不可挡的潮流。以政府为主导的管理型社会治理模式，在走过自己的壮年期迈向晚年的时候，无奈地将自己的缺陷暴露于世，显然它已经不适合后工业社会发展，是一种过时的社会治理模式，事实告诉我们管理型的社会治理模式在高度复杂和高度不确定的风险社会面前，格外显得捉襟见肘。20世纪80年代，西方兴起了一场轰轰烈烈的行政改革运动——新公共管理运动，在这场运动中公共选择理论(Public Choice)和委托—代理理论(Principal-agent Theory)影响最显著。
20世纪70年代，西方国家的管理型政府在社会治理过程中出现了普遍的失灵现象、社会的不可治理性十分突出，特别是1973在资本主义世界爆发的石油危机成了引爆行政改革的导火索。以詹姆斯·麦吉尔·布坎南(James McGill Buchanan)为代表的公共选择学派，第一个站出来对政府发难，他们认为必须对过去的政府治理模式进行改革。在方法论上采取个人主义的研究方法，认为应当以个人而不是以组织为集体行动的研究单位；他们认为公共领域的行政人员像私人领域的个人一样，也是理性的经济人，以追求个人利益的最大化为行动目标；将政治活动视为交易过程，认为政治过程就是利益的交换过程，特别是选民与公共行政主体之间的关系。同时认为财政赤字、市场失灵、公共产品供给的效率低下等等现象都是政府的自利性造成的。公共选择理论将经济学的理论用于公共领域，以个人主义为研究的基本假设，将人类社会分为经济市场和政治市场。
反观历史，社会契约论通过自然状态的假设，强调自然状态下的所有社会成员作为一个自然人来说，是生而平等的，人们基于这种平等的地位而缔结协议，通过社会契约建构起属于所有人的政府，从根本上确定了主权在民。在这个前后的逻辑链条中，作为普通个人之间，人人平等，但在政府与人民之间，却是不平等的——人民高于政府。但是公共选择理论把政治过程当做经济过程来看待，认为存在一个政治市场，加之个人主义(自由主义)的分析方法，在这个政治市场的主体——政府及其官员与选民——之间的关系，犹如经济市场中交易主体之间的关系一样，是一种彼此平等的合同(契约)关系。如此看来，政治领域与经济市场中的不同仅仅在于，似乎政府及其官员与选民之间在这场政治交易中的角色关系是固定的：政府是卖方，专门出售政策，而选民则利用选票进行销售。
然而，在中世纪后期，随着城市的出现和扩展，市民社会(Civil Society)开始出现，社会领域开始分化。自启蒙运动以来，直到大约20世纪80年代，随着领域分化和社会分工进一步深入，人类社会开始步入后工业化的阶段。在后工业社会中，随着高尖技术的发展和运用，社会的复杂性和不确定性急剧上升，面对一个高度复杂和高度不确定的社会，一方面政府由于自身所具有的知识、技能和信息获取与分析等诸因素的限制，不能正确有效行使所有的治权；另一方面，由于社会分工的细化以及市民社会和市场经济的高度发达，政府将一些自己不能处理的公共事务，通过合同外包、民营化或其他形式委托给具有专业知识技能的营利或非营利主体去完成。如此一来，政府与社会之间又形成了一种委托—代理关系，不过在这个“新的”委托—代理关系中，政府变成了委托人，而社会却是代理人。纵观始末，政府既是代理人，又是委托人，扮演了一个中介的角色。
在新公共管理运动中，公共选择理论颠覆了古典社会契约论中社会与政府的关系，使得它们之间的关系由不平等走向平等；而委托—代理理论则使社会与政府之间的委托—代理关系完成了一个全面翻转。因此，通过政府与社会之间地位和角色关系的变化，社会治理模式突破了主客体之间的分殊，随着社会治理活动中主客体界线的模糊，社会公私领域的界线分化也变得模糊，并日渐融合。同时，社会治理模式也在公私领域界线融合的过程中走向了多元主体合作治理。
工业社会是一个低度复杂和低度不确定的社会阶段，政府作为社会中唯一的治理主体，能够比较有效地治理社会，所以，工业社会的治理是一种单中心的社会治理。经过300多年的工业社会历程，人类创造了丰富的物质、灿烂各异的文化和极度尖端的科学技术，随着全球化的时代和知识经济时代的到来，人类悄悄地踏进了后工业社会的大门。在这个全新的时代里，人们的交往关系变得复杂，突发事故频频发生，危机事件不断出现，世界的不可预测性增强。在这样一个“风险社会”中，政府变成了一个“无能的侏儒”，管理行政前提下的单中心社会治理模式唯一的出路就是狼狈地破产，而多中心的合作治理模式成为历史的选择。虽然新公共管理运动在推进了社会治理多中心化这点来说，做出了有益的贡献，但“就新公共管理运动来看，它并没有什么理论追求，它自身也没有意识到其行动的理论价值，它更多的是出于解决政府‘负担过重’和‘财政困难’等问题的需要而走上了民营化的道路……新公共管理运动的目的虽然只是要求重塑政府，并没有提出变革整个社会治理模式的宏大抱负，但是，从20世纪80年代以来的改革成效看，已经造成了社会治理模式变革的事实，特别是单一治理主体垄断社会治理的局面被打破”[8]。所以，社会治理多中心化对于公共管理运动来说只是一个“意外”客观的结果，也就正是这个意外的客观结果，使得公共性在社会中的扩散，最终意外怀上了合作治理之胎。
但是我们也应该看到，尽管新公共管理运动在实际上推动了社会治理模式向多元主体合作治理方向的发展，但就这一理论本身来说，绝不代表着人类治理模式的未来，因为他是在改进而非超越工业社会治理模式——管理型社会治理——的前提下来研究社会治理问题的，仅仅在客观上走上了对管理型行政反叛之路，从这个角度来看，它对于工业社会的社会治理来说是一股“叛道”的暗流。“如果说与农业社会相适应的是王朝垄断的治理的话，那么，工业社会所拥有的则是民主框架下的精英治理，而与后工业社会相适应的，将是多元治理主体的合作治理。”[9]
将管理型社会治理模式和20世纪70年代末以来的政府改革运动比较可以清楚的发现，从工业社会的社会分化、政治与行政的分离到后工业社会政府与社会分享公共权力，使得公共权力由以前政府独享的状况一分为三甚至更多，社会治理的主体也由政府主导变为多中心主体之间形成的网络治理。尤其是人类发展进入后工业社会阶段以来，非政府组织的飞速发展和广泛的社会参与治理，体现了“新市民社会”在社会治理中的显著作用。从表面上看来，这几种理论之间的变化依然继承了管理型社会治理模式所具有的分化特征，是社会治理模式分化浪潮的余波和继续。其实不然，只要进行深入分析，就会发现这是一个社会融合的过程，市场、社会与政府分享社会治理权力，政府的市场化、公益化和微观化，市场与社会公共化和行政化，告别了政府主导社会治理的时代；个人形式的治理主体因官僚制造成的形式与价值的分裂得到弥合。所有这些变化使得政府与市场和社会之间的界限越来越模糊，甚至趋于消失。因此，多元主体合作的社会治理模式是一股藏着分化面相的、逆工业社会管理型社会治理模式分化浪潮的暗流，这股暗流将使后工业社会的治理模式再现总体性。
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