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我国从1981年恢复发行国债以来，国债规模日趋增大，从1981年的44.15亿元发展到1999年的4000亿元。 这将对我国经济运行产生重大影响。国债是一种有偿性收入形式，如此大的国债规模是否适度，最高限度怎样确定，企业居民的应债能力如何衡量，这些都是亟需研究的问题。
一、我国国债规模增长的分析
我国国债规模经历了三个阶段的发展。第一阶段是恢复国债发行的1981—1987年，这一阶段年平均发行量为162亿元，累计发行量为433亿元，占财政收入规模比重很小。第二阶段是1988—1993年，年平均发行量为239亿元。前13年累计发行量为2106亿元，国债增幅比较平稳。 第三阶段是1994年以后，1994年国债发行量突破1000亿元，1995年发行规模达1520亿元，1995年以后，每年发行量均比上年增长30%以上。总之，进入90年代以来，国债发行规模呈几何级数增长，远高于同期财政收入年均增长速度和GDP的年均增长速度。
国债的一个基本作用就是可使高的储蓄余额顺利地转化为投资。我国的储蓄额之高在世界上是少见的，这就需要有高效率的货币与资本市场将储蓄转变为投资。在这方面，我们转变的方式主要是靠银行贷款，而且主要贷给了负债率已经很高、经营上又多有亏损的国企。这样，不仅贷款不能得到很好的利用，而且银行的不良资产比例也在扩大，这实际上是在悄悄地积累金融风险。为此，疏通、拓宽将储蓄转化为投资的渠道，不仅事关经济的增长，而且也可以保证我国过高的储蓄余额能顺利地转化为投资。
扩大国债发行规模是一举多得的好事。第一，它是直接融资，自然比间接融资成本低，它由中央政府集中使用，宏观效益要好得多；第二，当国债具有相当规模时，央行就要以通过公开市场操作对货币供给进行微调，最终实施货币政策，如果政府债券数额不够大，公开市场操作就不能左右货币供给量，甚至无法进行操作；第三，为保证经济改革、社会发展，中央政府的作用应该进一步加强，这需要以财力增加作为物质基础。在不改变国民收入分配基本格局的条件下，国债可以成为中央政府融资的一个重要渠道。尤其是近年来加大国债发行力度，对扩大内需起了重要作用。但国债毕竟是一种有偿性财政收入形式，它的发行不仅可以引出追加的社会需求，改变社会消费和投资结构，而且还要受到各种客观经济因素的制约。只有国债规模适度，才能发挥它促进经济发展、调节经济运行的积极作用。
二、国债规模衡量指标及国际比较
衡量债务规模的指标主要包括：国债依存度、国债偿债率、债务负担率、居民个人负担率。
1.国债依存度。债务依存度反映了一个国家的财政支出有多少是依靠发行国债来实现的。当国债的发行量过大，债务依存度过高时，表明财政支出过分依赖债务收入，财政处于脆弱状态，并对财政的未来发展构成潜在威胁。因为国债是一种有偿性的收入，国家财政支出主要还是应依赖于税收，债务收入只能是一种补充性的收入。国际上有一个公认的控制线（或安全线），即国家财政的债务依存度是15%—20%，中央财政的债务依存度是25%—30%左右，目前各发达国家的债务依存度一般在10%—23%之间。美国1982—1994年国债依存度平均值为18.1%，中央财政依存度平均值为22.3%。日本的国债依存度在1982—1994年平均值为21.7%，中央财政依存度平均值为27.4%。
自1994年以来，我国中央财政的债务依存度就超过了50%，偏离国际公认的控制线太多。而且，长此以往，潜在风险是不言而喻的。
2.国债偿债率。国债偿债率指标反映中央政府偿还国债的能力，偿还能力越大，对国债承受能力也越大。因此，国债发行规模与国债的偿还能力有着直接关系。尽管各国的国债偿债率有着明显的差别，但国际公认的偿债率警戒线是22%。
1994年以前，我国国债发行规模不大，1990—1993年累积起来也不过1000亿元左右，每年的偿债率在7%左右，与其他国家相比，1994 年以前我国偿债率还较低。但从1994年起，国债发行规模剧增，由此导致债务支出总额迅速上升，1997年债务的还本付息额高达1959亿元，占当年财政收入的23.3%左右。偿债率高，表明中央财政支出中的相当一部分支出是用来偿还债务的。因为中央财政支出一般分为经常性支出和建设性支出，“软性”的建设性支出在“刚性”的偿债费膨胀“挤压”下必然出现“收缩”趋势，导致中央财政建设性支出的减少，弱化了中央政府通过财政杠杆对宏观经济有效调控的能力；同时，也不利于国家加强基础性建设，而且由于国债在“九五”时期还将会有较大辐度的增长，因此我国的债务压力比较大。
3.国债负担率。国债负担率是衡量国债规模最为重要的指标，比债务的绝对值更能反映一国的债务负担程度。当一国政府决定靠发行国债而不是发行货币来弥补赤字时，由于国债到期还本付息，如果政府不能增加税收或减少支出，在不允许向中央银行透支或借款的情况下，政府只能通过借新债还旧债的办法来解决赤字问题，长此以往，债务也会越来越大。
事实上，我国国债发行规模的增长远快于国民经济发展速度，国债余额占国民生产总值的比重在1997年前控制在5.5%左右，而1998 年攀升至9%，1999年突破了12.69%。根据世界各国的经验，发达国家的国债累积额最多不能超过当年GDP的45%，这是公认的国债最高警戒线。 我国的财政收入即使加上预算外收入也只占GDP的20%左右， 照此推算，我国的国债累积额占GDP比重以最高不超过20%为宜。 如果从动态趋势看，国债发行规模按照现行的增长速度扩大，在未来5年内， 国债余额占GDP的比重不会超过14%，这还远低于主要发达国家的水平。 也就是说，我国国民经济对国债的承受能力还具有一定的弹性空间。但也应看到，近年来。我国GNP平均增长率只在8%左右，而国债发行规模增长率超过30%。由此说明，虽然我国国债规模存在着较大发展空间，但在一定发展程度上，国债的发展规模必须与国民经济同步增长。
4.居民个人负担率。多年来我国国债发行主要是面向城乡居民，且城乡居民持有国债数量增长较快，但与城乡居民储蓄存款余额相比，城乡居民对国债的承受能力仍然相当强。 如1994 年城乡居民存款余额为20660多亿元，而同期国债发行只有1175.23亿元，其中向个人发行的仅有600多亿元，而且同期个人持有国债余额仅有1516.4亿元， 向个人发行的国债和个人持有的国债余额，这两者占居民储蓄余额的比例分别为0.03和0.07。1995年城乡居民存款余额为29662亿元，发行国债1520 亿元，其中面向个人发行的不到700 亿元， 同期个人持有国债余额1512.76亿元，城乡居民个人持有国债的数量与其存款余额相比还很低，城乡居民对国债的承受能力还有相当大的弹性空间。近10年间，城乡居民存款的增长超过了其他所有经济指标，这既是我国在1994—1995年高通胀的经济环境下顺利发行上千亿国债的重要原因，也是我国今后继续扩大国债发行规模的一个重要条件。
三、对策建议
从债务依存度和国债偿债率来看，我国的债务压力比较大，尤其是1994年以来，债务收入的增长速度明显快于财政收入的增长速度，今年债务的还本付息额将达4000亿元，中央财政负担沉重，但从国债负担率和个人债务负担率来看，既然目前的GDP是国债余额的18倍， 居民储蓄存款相当于年度国债发行额的20倍和国债余额的10倍，因此，我国国民经济的应债能力还是十分宽松的。这一看似矛盾的现象说明我国在经济体制转轨时期，国民收入分配格局扭曲，国民收入分配过分向个人倾斜，财政集中的国民收入份额太少，财政收入的基础薄弱，以致造成在债务依存度不断扩大的同时，国民经济的债务负担率水平却只为世界平均水平的1／4。过高的债务依存度既是当前中国财政的主要风险，也是继续扩大国债发行规模的主要障碍。既要降低债务依存度，又要继续扩大国债的发行规模，两全其美的办法就是要进一步深化财税体制改革，理顺国民收入分配关系，清理、整顿各种预算外收入和非税收入渠道，切实加强税收征管和税务稽查，使我国财政收入占GDP的比重提高到15 %，中央财政收入占全部财政收入的比重提高到55%左右。
另外，判断债务管理成功与否的最高原则应是看能否做到低成本融资。我国自1994年以后每年发行国债数额的半数以上都要用于还本付息，而1996、1997年所发行国债的年利率都很高，在10%以上，就更加重了还债高峰年度的负担。因此，节约和降低筹资成本应是贯彻目前和今后国债管理工作的最大原则。降低筹资成本，包括降低发行利率、手续费以及券面印刷费和债务资金的在途占压费用，重点是降低国债发行利率。为此，应着重考虑以下两个问题：1、 国债发行利率的定位问题。建议将降低国债发行利率的目标定位于活期储蓄与定期存款利率水平之间。2、将国债承销商的重点放在商业银行， 尽量减少通过非银行金融机构的发行额。这主要是由于商业银行网点广，同居民的联系密切，资金实力较大，资金来源成本较低。所以，扩展商业银行对国债发行的参与，可以为降低发行利率提供基础条件，使国债制度真正建立在银行信用支撑的稳定基础上。
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