摘要：由于大型自然灾害的频发，成都市委市政府高度重视基层社区的应急能力建设，从2005年响应国务院办公厅颁布的综合减灾十一五规划开始，就在不断地推进成都市的应急管理水平和基层社区应急能力提升，本文通过对这一过程的脉络梳理以及对近期成都市应急能力建设的具体情况进行研究分析，提出改进建议。
关键词：成都市；基层社区；应急能力建设
社区作为综合减灾的前沿阵地，其核心地位不断加强。从2001年的国际减灾日行动口号“发展以社区为核心的减灾战略”开始，到2005年我国国务院办公厅颁布《国家综合减灾十一五规划》明确提出加强城乡社区减灾能力建设是今后减灾工作的八大任务之一[1]，社区应急能力建设就在我国如火如荼地进行。胡轶俊在整理了四批“全国综合减灾示范社区”申报材料后，将我国社区防灾减灾模式划分为驻地单位支撑模式、基层政府组织模式、社区组织模式、合作模式四种[2]，但是通过了解不难发现，这四种模式偏重的方向是对社区减灾的组织架构进行建设和管理，对于参与到这组织架构中的行动人员的减防灾能力并没有进行详细的说明，成都市在建立了组织管理架构的基础上，同时也配套了对基层社区自身应急能力的培养。
在顶层设计方面，成都市应急管理办公室积极与属地高校四川大学灾后重建与管理学院展开合作，在综合分析国内外典型社区基层应急能力建设的经验上，结合成都市的实际情况，参考民政部全国综合减灾示范社区标准、安监局安全生产示范社区标准等内容的基础上，共同制定了《成都市基层社区综合应急能力建设指南和评价标准》。中欧应急管理合作项目在成都的成功试点，促使成都开始基层社区应急管理体系的建设并最终形成了《成都市社区应急能力建设指标体系》[3]。在这套指标体系之后，成都逐步展开了基层社区的应急能力建设工作。
一、成都市社区基层应急能力建设的基本情况
成都市社区基层应急能力建设的总体规划
2014年8月，成都市以开展中欧应急管理合作试点项目为契机，首选10个社区开展基层社区应急能力建设试点工作。同年11月24日，成都市人民政府办公厅印发了《成都市基层社区应急能力建设实施方案》，到2015年年底，全市21个区（市）县共建成应急能力示范社区52个。2016年6月22日，成都市人民政府办公厅印发《成都市基层社区应急能力建设内容及考评方法的通知》，2017年2月7日，成都市人民政府应急管理办公室发出《关于在各区（市）县集中开展“成都市社区应急响应队示范培训”有关事项》的通知，2017年2月23日，成都市人民政府应急管理办公室下发“关于深入推进社区应急响应队示范培训工作”的通知，通过一些列的政策法规的出台，有效的保证了基层社区应急能力的有序推进。
成都市基层社区应急能力建设内容
2016年成都市人民政府办公厅下发《成都市基层社区应急能力建设内容及考评办法（2016版）》，要求各区（市）县政府进行实施，这套指标体系共9个一级指标，30个二级指标。主要内容如下：
1.建立一套健全的应急组织体系
成立社区应急管理工作领导小组，明确应急管理责任人，对于社区内的重点单位，明确相关责任人同时也需要明确多元参与的方式，定期召集会议分析研判社区工作情况及有关问题。
2.制定一套完善的应急管理制度
制定值班值守制度，隐患排查整治制度面向社区居民及时公布灾害隐患信息，同时制作《风险隐患排查治理台账》，社区实行网格化管理。建立健全突发事件预警制度，制定脆弱群体帮扶制度。
3.打造一支成建制的应急响应队伍
建立应急响应队伍；制定队伍建设和指挥调动的队伍管理办法；建立与公安、消防、卫生等部门的培训合作对接机制，定期开展突发事件预防，基本处置技能专业训练。
4.建立一套管用的应急预案体系
编制一套综合应急预案，明确应急处置职责、流程和要求，根据社区风险排查情况，编制针对性的“一对一”专项应急预案。经常组织开展应急预案桌面推演和实地演练，督促辖区内重点单位每年至少开展一次以上预案演练。
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5.建立一个有力的应急物资保障体系
建设社区应急物资储备库；引导城市居民的家庭常备应急物品，社区采用自备、租赁等方式统筹落实1-2辆交通工具作为应急救援及应急转运的交通工具。
6. 形成一套常态化的应急宣传培训机制
充分利用社区的人员集中地或媒体网络平台等多种宣传载体，开展应急安全知识和社区居民自救互救技能宣传；开展宣传培训活动，使小区内居民防灾减灾意识明显增强，了解基本的自救互救技能。
7. 打造一个集成高效的应急管理平台
因地制宜建设或结合社区建设社区治理信息化平台，并接入上级应急管理平台；根据小区特点，建立多种社区应急通讯渠道；建立小区的基本信息数据平台，整合社区内监控系统，建设社区实时监控调度指挥系统。
8. 建成一个适用的应急避难场所
根据实际情况，因地制宜建立社区临时的能满足居民应急避险使用的应急避难场所，并且落实管理责任，日常管理、维护落实到位。
9. 建设一套清楚的应急标识辨别系统
社区的主要出入口或安全隐患点设立应急逃生指示牌或安全警示标志，重点点位的应急逃生通道、消防通道畅通，逃生路线标识清。
成都市基层应急能力建设实施路径
1. 加强机制建设，为政策落实保驾护航
2014年11月成都市人民政府办公厅印发《成都市社区应急能力建设实施方案》的通知，要求各区（市）县政府按要求进行实施，并对各级政府的建设成果进行考核。
2.强化内容指导，全方位推进基层应急能力提升
在已经开展的“综合减灾示范社区”、“平安社区”、“安全社区”和基层基层公共卫生核心能力建设的基础上，区（市）县相关部门整合社区应急减灾资源进行指导建设、检查核实，确保做到全方面的应急能力提升。
3.能力建设培训，从管理人才储备到基层能力建设
2014年4月9日至11日，中欧应急管理国际合作项目成都试点战略规划工作坊在成都市天府新城会议中心成功举办。2017年2月中旬至4月上旬，成都市政府应急管理办公室面向2014年至2016年已建成的综合应急示范社区和达标社区开展培训。
二、结语
四川平原是一个地质灾害多发区，汶川大地震的惨痛情境仍历历在目。在灾害发生时，直面灾害的灾民所具备的应灾能力是其能否最大限度减少伤害的关键，然而由于我国政府应急管理起步较晚，民众对于灾害的认识相对欠缺，灾害教育的普及率仍然较低，因此开展基层民众的应灾能力建设不仅能够提高我国民众防御灾害的能力，同时也是减少灾害发生时的人员伤亡的关键。近些年，以示范培训的方式推动基层民众的应急能力建设，切实有效的保证了每一个参与群众真正的学到了有用的备灾知识和技能，同时在示范培训之后，各个市区的社区培训也在不断地展开。成都市基层社区应急能力建设开全国基层社区应急能力建设的先河，切实维护人民群众生命财产安全，为全面建成小康社会提供了坚实的保障。
参考文献：
[1]郭正阳，董江爱. 防灾减灾型社区建设的国际经验[J]. 理论探索. 2011（04）：121-123.
[2]胡轶俊. 中国社区灾害应急管理[M]. 北京：中国电影出版社，2014：64-65.
[3]常晓阳. 奋力提升综合应急能力，推动成都应急管理再上台阶[J]. 中国应急管理. 2014（09）：39-43.
作者简介：
贺磊，男，1993—，安徽安庆人，四川大学灾后重建与管理学院硕士研究生，研究方向为野外生存与备灾教育。
顾林生，博士，四川省委党校、四川行政学院“512”汶川地震灾害应对研究与培训中心学术主任，研究方向为应急管理。
论文作者:贺磊1,顾林生2
论文发表刊物:《基层建设》2018年第10期
论文发表时间:2018/6/13
标签：成都市论文; 社区论文; 能力建设论文; 基层论文; 成都论文; 灾害论文; 能力论文; 《基层建设》2018年第10期论文;