湖北省鹤峰县自然资源和规划局 湖北鹤峰 445800
摘要：随着我国城市化水平的不断提高，城乡规划发也在不断变化与发展中，在城乡规划实施过程中，面临着对土地的使用与管理问题，由于土地资源的有限性，怎样合理开发，科学使用，已经成为城乡发展的重中之重。基于此，本文详细探讨了土地规划管理与城乡规划实施的关系，旨在积极推进城镇化建设发展，促进社会整体城市化水平提局。
关键词：土地规划管理；城乡规划；关系
随着经济的快速发展，随着城市化进程速度的不断加快，城乡差距逐渐减小，对城乡的规划也越来越重要，在城乡规划发展中合理利用有限的土地资源更为重要，怎样在优化资源配置的基础上，进行合理规划，这是经济发展要考虑的重要内容，而土地规划管理与城乡规划之间存在着一种对立统一的关系，要客观、科学的对待。
1 土地规划与城乡规划的核心矛盾与原因
1.1土地规划与城乡规划矛盾主要原因在于地方受到中央的约束
无论是土地规划还是城乡规划都是由同一级人民政府组织编制的，部门之间的分工合作与协调工作以及上报审核的程序基本都是类似的，理论上，组织主体与流程等相似，那么土地规划与城乡规划的城镇建设目标发展方向及发展规模的确认上应该是一致的。但在实际运作中，土地规划与城乡规划两者对接困难的问题始终存在，抛开部门偏见、技术差异等因素，土地规划的核心内容表达了上级分配意向，而城乡规划更多地表达了地方政府的发展意向，因此土地规划与城乡规划是相互矛盾。土地规划不仅在组织编制上受到严格的约束，而且在实施过程中也受到国家政府的限制和监督。新增建设用地是土地规划管理的核心工作之一，然而，我国每年的新增建设用地规划及分配，由国土部门及相关部门将分配计划拟定后再分配给各个省份，各个省再分给其下的地级市，由此可知，地方政府要想顺利开展年度新增建设用地的报批，就要先积极争取到充足的新增建设用地计划，而新增建设用地的最终审批通过权限在于国家和省级政府部门。显而易见，无论是新增建设用地的计划争取，还是之后的审批通过，地方政府都要受到国家和省级政府严格的监督管理和限制约束。
1.2城乡规划的科学性在圈地热背景下很难实现
自土地有偿使用制度颁布起，人们就把土地当作了重要的收益成本增加的手段，各地方政府也都积极编制修改城市规划，快速推进城乡规划的发展速度与进程，这导致了发展速度和进程偏离了实际的人口与城市化水平的预测，使得城市规划的科学性受到人们的质疑和不信任。
1.3土地规划的指标分配目的在于约束圈地热
土地规划的指标分配是由中央通过各级部门对土地规划的严格编制来统一管理规划全国范围内用地规模的重要途径，由于土地规划均由当地政府进行规划、组织与编制，城市的用地规模的大小与城市规划导向相统一。但对于土地规划中建设用地总量的确定依旧要受到上级相关部门的严格管理及约束，部分土地规划甚至还需要按流程规定上报国土部门审核备案，因此，土地规划与城乡规划在建设用地的指标分配方面存在冲突，从侧面也能反映出中央对地方的约束与压制。
1.4建设用地布局的集中与分散的冲突
无论是土地规划还是城乡规划都强调要节约利用土地资源。土地管理的相关文件规定中曾提出，引导人口向城镇转移，工业向园区迁移集中。当前，集中化的布局主要体现在发展较为迅速的中心城镇和开发区的发展布局上；分散化的布局则是体现在多层次和多类型的利益主体上。虽然土地规划与城乡规划有相对统一的集中化布局观念，但仍有不同之处，土地规划与城市规划相比，土地规划建设用地的规划布局较为细碎，具体原因如下。
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1.4.1 土地规划图保留或表达的较为细碎
国土部门会定期对我国土地进行全面调查，城乡建设与农村地区普遍存在着大量且布局分散的村庄、旅游设施、独立建设用地以及乡镇化企业等，由于土地规划管理并不会主动对农村地区的乡镇建设布局进行谋划，土地规划图上保留了很多分散细碎的现阶段农村地区建设用地。城乡的整体规划建设是在政府的领导下组织编制而成的，很大程度上代表市级政府或县级政府对于本地区产业发展与资源建设的意图。在城乡整体规划方面，将考虑的重点放在了发展潜力较大的中心城区或新建的城区方面，而对于较小、落后的乡镇或村庄的规划不愿意给予更多的关注与考虑。与此同时，相关的用地规划部门对农村的违法违规建筑的监督力度不够，这就导致了城市规划图表达的不能很好地实现理想化。
1.4.2 禁限建区是土地规划与城乡规划建设用地布局的重点冲突
扩展边界与规模边界两个概念被引入以来，土地规划与城乡规划在城乡建设用地规模的划分上取得了一致观点、达成共识。但如何在禁限建区范围内更好地安排利用建设用地成为了两个规划衔接的难题，被划定为禁、限建区的大多是农村用地或山水等保护区，亦或者是新农村建设用地、乡村旅游选址地。土地规划管理除了对基本农田起刚性保护作用的同时，对其他被划定为禁限建区的土地上引入项目建设的控制力度较小，管理约束相对较松。
2 土地规划管理与城乡规划实施关系的应用措施
2.1 协调土地资源，完善城乡规划体系
土地规划就是对土地资源进行有效的分析、整合、高效率利用，以求不浪费资源。土地规划管理要根据土地利用的现状确立科学的而管理制度，以一定的法律法规为保障，使土地的使用更加规范化，保证资源的高质、高效利用。这也是城乡规划发展必不可少的重要内容，城乡规划体系要不断完善，加强对土地使用的重视度，在土地规划管理的基础上，根据自身发展需要制定完整的实施制度，措施，把土地管理规划内容纳入到城乡规划范围内，和谐统一，既满足经济发展的需要，又达到了资源的有效利用。为经济的可持续发展打下坚实的基础。
2.2 结合实际，制定规划政策
不论是土地规划管理还是城乡规划实施都要从客观实际出发，要加强二者之间的内在联系，统筹兼顾，制定出科学合理的规划政策，结合本地实际情况，如土地征用这一实际，既关系着土地资源的利用又关系着人们的切身利益，因此，需要对征地进行规范化管理，以市场规律进行调节，积极引导失去土地的农民转行，征地要根据土地的性质、质量、面积规模等具体提情况，进行科学、合理的补偿，要根据相关补偿政策进行，既保障农民的切身利益，又实现土地资源的合理化利用。另外，城乡规划要注意建筑用地的使用，加强控制力度，要在保护耕地的基础上进行规划实施，重视土地规划，制定出切实可行的政策，严格执行，力求经济建设进步的同时，实现对土地资源的保护与合理利用。
2.3 优化规划方案，促进二者共同发展
在土地规划管理和城乡规划实施的具体过程中，要充分发挥二者的协调性，发挥二者相互促进的作用，把二者间的矛盾最小化，这样才能够共同发展。这就需要优化规划方案，有意识的加强二者之间的联系。土地规划管理要结合当地经济发展背景和发展趋势，在利用土地的同时加强对其保护，使土地规划既能满足当时当地经济发展需要，又能为其可持续性发展提供保障。同时在城乡实施方案中，要立足现有的土地管理方案，进行比较分析，优化实施方案，使城乡发展结构、发展速度与当地土地管理相协调。这样既能够提高土地规划管理水平又能够真正意义上促进城乡发展。
3 结束语
综上所述，随着现代社会不断发展，城镇化建设也在不断加快，在城镇化建设过程中为能够得到较高效果，加强城镇化建设进程，应当对城镇化建设中土地规划管理与城乡规划实施两者关系进行合理把握及处理，应当以土地管理为核心对城乡规划实施积极推动，同时应当积极加强土地规划管理与城乡规划实施之间联系，从而使城乡规划实施能够具有良好基础，进而促进城镇化建设进一步发展。
参考文献：
[l] 吕维娟，殷毅. 土地规划管理与城乡规划实施的系探讨[J]. 城市规划，2013（10）.
[2] 赵维威. 浅谈土地规划管理与城乡规划实施的关系[J]. 经营管理者，2014（25）.
论文作者:田昊
论文发表刊物:《建筑模拟》2019年第25期
论文发表时间:2019/7/31
标签：土地论文; 城乡规划论文; 建设用地论文; 城乡论文; 布局论文; 土地资源论文; 关系论文; 《建筑模拟》2019年第25期论文;