试论市场与政府的关系，本文主要内容关键词为：试论论文,关系论文,政府论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
特殊性：市场经济中的政府主导
在看待市场与政府这一关系问题上，我们反对这种观点：中国市场经济无非是西方市场经济的翻版，政府只是它的“守夜人”。
以市场机制的自发调节作用为基础，以自由的价格制度、企业制度和契约关系为核心，这是市场经济从古典到现代的共同本质所在。中国将发展起来的市场经济，无疑具备市场经济的一般特点，即市场在资源配置中起基础作用，政府对微观经济活动的干预减少到最低限度，而其基本职能在于宏观调控。但若只以此来对待中国市场经济以及它与政府的关系，那不过是把别国现实的理论表现变成了自己的教条集成。
在中国建立和发展市场经济体制，最重要的在于认准并抓住其在中国的特殊性。中国市场经济注定有自己的特殊性，而且凡特殊性所在的地方，都可以发现政府的主导身影。那么，中国市场经济的特殊性以及与之唇齿相依的政府主导作用何以产生和存在呢？本文仅从以下两大基本方面略加论述。
（一）中国市场经济的特殊性和政府的主导作用，生发于社会主义制度及其规定。
中国对市场经济体制的抉择，是以理论上的一大突破为先声的，那就是不再把计划和市场看作社会基本制度的范畴，而把它视为经济的手段。这个大胆、求是的创见，其闪光永不会磨灭。但如何理解这个问题，目前存在着不同意见，我认为：其一，作为资源配置方式的计划与市场，虽不等于社会根本制度，但它们的存在无论如何离不开一定的所有制，而不同的所有制条件无疑使它们的规模、地位和作用不一样。其次，在历史上，没有计划便没有社会主义，但却存在资本主义，没有市场即无资本主义，但却有社会主义存在；因而理论上，社会主义与计划之间、资本主义与市场之间不能不存在一定的内在联系。其三，以理论和现实而言，公有制若以完全自发的市场交易为基础而实现，那不过是当代乌托邦，而必须依靠社会计划；相反，资本主义的实现却必须以私有交易为基础，而妨碍和损害资本主义私有制度正常运转和实现的，正是大规模的社会计划。
这里提出这些问题无非是说，当既已被我们视为经济手段的计划和市场同时存在，而又要走向社会主义市场经济之时，的确碰到了资本主义未曾碰到的难题。这个难题解决得如何，根本上说要由实践来不断回答。但这一点却是无可争议的：中国市场经济的建立过程和结果，是把市场经济纳入社会主义之中，而不是使社会主义在市场经济中消融；中国市场经济的特殊性不可能由市场经济的一般性提供，而只能来自社会主义制度的非外在的要求和规定。
更实际因而可以说更重要的还在于：在社会主义经济的现实运动中，国家（政府）决非仅是一种政治组织，也决非仅是宏观调控的主体，最重要的是，它表现为全体社会成员所有的生产资料的统一代表。社会主义国家（政府）与资本主义之所以本质不同，其根源正在于它们赖以产生的经济基础不同。因此，进一步的问题是：在公有制基础上建立市场经济体制，倘若没有政府这个统一的社会中心来代表社会的共同利益，行使所有权职能、独立的企业将无可避免地经过集团所有制的蜕化过程而沉没于私有制的海水汪洋，由此终将使公有制归于彻底瓦解。单是这一点即已决定了中国市场经济注定具有自己的特殊性而不同于资本主义的。这种特殊性不仅在于政府干预的广度、深度为资本主义无法相提并论，而且在于政府对市场经济的建立与发展责无旁贷地要发挥主导作用。
（二）中国市场经济的特殊性和政府的主导，源自于工业化与市场化双重转型时期的多方面的国情。这可以简要分述如下：
第一，经济发展基本任务的限定和要求。中国经济发展在目前以及今后一定时期的基本任务，就是推进整个国民经济的现代化，即把传统落后的经济结构改造为现代化的国民经济体系，而不是所谓实现宏观经济的短期平衡与稳定。与这一基本任务相适应，经济发展就必须在充分满足市场有效需求的同时，注重计划调节之于国民经济现代化的主导地位，通过计划调节实现国民经济发展的长远目标。显然的是，如果以市场机制为主而实现这一长远目标，那是很不明智、很不现实的。这样说至少是因为：市场机制调节的主要是短期的经济平衡和经济结构，它难以有效反映国民经济的长期和动态的发展趋势；在目前市场发育程度较低、因而靠市场积聚巨额资金以推动国民经济重大项目尚需颇长时日的情况下，若仅以市场机制调节国民经济长期结构的发展方向，则很可能造成结构性矛盾加剧、加工工业发展过快的暂时繁荣，终归难免由于基础产业滞后而使经济发展丧失后劲；单纯依靠市场机制调节经济结构旷日持久，因而对处于国际竞争、资源稀缺、发展压力日益尖锐和严重境况中的中国来说，是不可取的。由此可知，中国经济发展的基本任务本身包含这样一种不可扭动的逻辑：由政府从国民经济的全局出发制定科学的经济发展战略，以有计划的调节引导国民经济发展方向，从而达到各种资源充分利用、经济发展盲目性减少、以至经济现代化时间尽可能缩短。一句话，必须由政府主导。
第二，生产力发展水平制约的结果。市场的发育和市场机制作用的发挥，根本上说，须由相当水平的生产力和物质基础来支撑。但中国目前水平有限而且很不平衡的生产力状况，一方面使得市场发育受着分工未精、协作简单、结构硬僵、交通不便、基础设施薄弱、工业化水平低、城乡差距过大、技术水平不够、资金短缺等不利因素的挤压，因而市场发育和完善的现实可能性以及速度大受限制；另方面则给市场中价格的多种功能的发挥造成很大约束。这种情形表明，中国市场经济不仅目前，而且今后一定长的时期只能是一种欠发达的市场经济。因此，其发展与完善不仅无法排除反而需要政府来主导，就是说，须由政府来培育、引导和组织市场，维护市场的平衡。
第三，转轨期的突出问题和中国发展面临的特殊情况使然。这里所称突出问题主要是指：经济体制在由计划转向市场，但市场运行所需的法律体系和制度却不完善，有些方面相当不完善；非均衡的经济与不平衡发展同时并存，矛盾交织一起，而单由市场本身的力量根本无法使之协调和一致；传统文化的一些影响（如血缘、地缘、亲缘等等）已演成不利市场与商品经济发展的现实因素，妨碍着市场经济所需的普遍契约关系的建立与实行。所有这些问题，其实正是政府主导的活的反面证明材料。中国经济与社会发展面临的特殊情况中最显见的是：人口膨胀，基础产业落后，失业率上升，不同利益主体之间的收入差距拉大，不少矛盾加剧，生态环境恶化。这些几乎无一不带有明显威胁的性质。在这样的而且变化着的状况中，要使各种利益集团不相互冲突、从而保证社会结构不出现严重分裂，要使组织与社会不陷入混乱和无序状态，要使正常的市场竞争秩序建立起来，要使经济改革与发展免于遭受重挫和阻碍，而又没有政府的协调、组织和有效控制，没有政府高瞻远瞩的、强有力的主导，那就无异于痴人说梦。
第四，保护民族经济的特别规定和需要。中国将不断对外实行开放。但当今世界没有任何不顾民族经济与国家利益的对外开放。中国作为一个经济落后、正在转向市场经济体制的国家，假如完全依照自由竞争的原则参与国际竞争，那就无可幸免地使自己在一定时期处于非常不利的地位和境况；而过早实行经济完全对外开放，则将给长远发展带来多种不利影响。相反地，作为一个拥有巨大国内贸易机会但却缺乏国际竞争优势的迟发展的大国，中国在一定时期内适当保护国内经济，注定是其经济发展不可或缺的条件。因此，在特定的国际国内环境中行将建立起来的中国市场经济，就不能不带上保护民族经济的特性。这一过程目前已显见的是，中国和西方世界的多种摩擦与矛盾不断突现。而它们无不深刻而明确地透示出这一点，即必须由政府来代表和维护国家整体利益，主导市场经济建设，并使本国利益在激烈的国际竞争中最大化实现。舍此的前景将是民族利益受损，依附性的市场经济将不期而至。
由上可看到，中国市场经济的种种特殊性的指向和归结，就是政府主导。现在，把政府主导作用的基本点归结如下：(1)以目标而言，包括维持总供求的平衡，但核心是选择正确的经济发展战备，引导、调节和促进国民经济沿健康方向长期稳定地发展；(2)就内容说，不仅包括总供求关系，而且最重要的是资本和劳动力以及自然资源的有效利用、产业结构的高度化、城乡关系和国际经济关系的协调等；(3)在手段方面，包括间接的需求管理、直接的供给管理，还包括用经济、政治、法律等多种力量从各方面促进经济发展。这里还需指出：政府主导不能排斥市场而是以此为基础的；市场与政府是两种同等重要的力量。
至于未来，即现代化完成、市场经济逐步成熟、因而政府对经济生活的具体干预大大减少之后，中国市场经济是否还需政府主导呢？对于这个终由未来实践回答的问题，有两点现在是可以肯定的：由于国情和社会制度的差异，中国市场经济将来也不会雷同于发达资本主义的，因而政府主导客观上不可能完全丧失；全球问题和人类生存发展的危机日趋加重，经济国际化趋势与民族经济发展要求的矛盾与摩擦变化莫测，这将使各国政府在经济与社会发展中的作用不是趋于削弱，而是趋于增强。
一般性：市场的缺陷与政府角色
市场机制本身是积极功能与缺陷兼具的。然而，它与政府的关系所以在经济运行中发生并且不可解除，主要地不是因为其积极功能，而是缘起于它的缺陷。市场机制如果不存在缺陷，那末对于经济运行和发展来说，它与政府甚至无需发生关系，或者发生了却可以随时除去。但事实恰恰不是这样。资本主义市场经济近三百年的历史，也就是它在政府时强时松的干预中摇摆前行的历史。市场机制缺陷的存在，使得政府必须为弥补它而出任角色。在我们看来，市场与政府由此生发的关系，是中国的大关系的一般性表现。然而，这却是更通常的、广泛而经久的关系。
市场机制的人所共知的积极功能，是中国建立市场经济体制的基本着眼点。而它的缺陷可以归为两大方面：一是“市场失灵”，即市场不能对有些资源实现有效配置，对某些生产与服务起不到促进作用；二是具有负作用，即对商品生产的发展起某种阻碍作用，给社会带来消极影响。细而言之则主要是：(1)导致企业向利润最大化部门发展，不能促进经济效益小而社会效益大的基础产业部门的发展；(2)不能促进自然垄断部门如电力、邮电、通讯、供水等部门的发展；(3)诱使企业注重内部效益而忽视外部效益；(4)导致垄断产生从而不利经济发展；(5)对供求关系的调节具有盲目性和滞后性，因而造成经济发展失调、起伏不定和社会资源浪费；(6)诱发和促使社会效益坏而经济效益好的商品、经营手段的出现和发展；(7)市场竞争的分配功能不尽合理。
市场机制固有的缺陷是它自身无法纠正和弥补的，而唯一能予以矫正和弥补的力量就是政府。在这一方面，中国政府须充当以下基本角色：
第一，宏观经济的调控者和管理者。这里所说的宏观经济的调控和管理，是对经济总量而言的，亦即对社会总供给和总需求的调控与管理。市场机制本身不仅难以达到和保证经济总量的平衡，反而容易造成它的失衡。理论和经济史均已证明，若没有政府出面而任由市场机制调节，总量的失衡即不可避免，进而造成这样的局面：或者引致通货膨胀，冲击社会稳定，或者因需求不足而引致“生产过剩”，引发资源闲置、停产和半停产局面，导致失业面扩大，从而造成社会动荡。因此，政府首先要承担起宏观经济调控和管理者这一重要角色。
政府宏观调控的主要方式是宏观财政政策和宏观货币政策。前者通过改变政府支出和税收方式来调节总供需，以达稳定经济之目的；后者则通过改变货币供应量的方式影响利率，从而达到总需求与总供给的平衡和经济稳定。政府审时度势、灵活地交替使用这两种方式，可以平抑经济周期波动。作为宏观经济管理者，政府应行使以下三种职能：(1)国民经济综合平衡与先导调节职能，即在充分发挥市场机制作用的基础上，主要以指导性计划方式对市场进行前导式调节；(2)供给管理职能，即通过供给管理对经济进行长期调节，以经济发展战略和产业政策使经济结构、产业结构达到平衡与合理化；(3)需求管理职能，即运用财政金融杠杆并根据市场变化来调节短期供需，达到总量均衡。
第二，市场规则的制定者和市场失灵的纠正者。市场经济中的社会资源配置，主要是通过市场价格机制的导向作用而实现的。但下述情形将导致市场失灵：(1)垄断的存在，使得市场的某些供给者或需求者可以控制市场价格，因而市场价格无法反映供需变化，价格机制的作用被破坏，从而市场调节失灵；(2)在外部效应存在的条件下，市场价格不能正确反映成本和收益，市场信号不准或失真，因而市场调节也将失灵；(3)彼此独立、依靠契约关系和市场规则而联系在一起的市场供给者和需求者，他们任何一方或其部分如果为自己利益而破坏契约关系和市场规则，市场也会失灵；(4)对于公共产品的生产与发展，市场本身就是失灵的。
这些市场失灵，必须而且只有依靠政府的干预和管理才能得到纠正。为此，政府理应执行下述职能：首先，制定各种法规和市场规则。以之反对和限制垄断，控制垄断价格和利润，禁止共谋订立价格协议和非法兼并，避免独家交易；反对不正当竞争，规制一切市场主体与市场行为，维护市场契约关系和市场秩序；利用法规，以外部效应内部化的方式，克服企业的外部效应。其次，维护市场法律制度的严肃性，依法裁决市场活动中的纠纷。这正如弗里德曼所言，“政府的必要性在于：它是竞争规则的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者”（注：米尔顿·弗里德曼：《资本主义与自由》，商务印书馆1986年版，第16页。）。再次，在市场规则受破坏而造成市场失灵的情况下，推动合法机构以法律形式确定市场主体行为和市场运行规则，以保证市场经济正常运转。
第三，公共产品生产的组织者和保障者。任何国家都存在而且必需的公共产品（如公路、国防等），其特点是利益的非占有性和消费上的非排他性，不论消费者是是否支付其价格都可以使用。在市场经济条件下，市场调节只对私人物品有效而对公共产品的生产无效，后者的供给与需求无法自动地或由市场机制取得平衡。所以政府必须充当此一角色。政府提供的公共产品主要是关系国民经济整体和长远利益的物质基础设施、教育和基础科学等人力资本开发设施，以及其他公用事业服务。这些产品或行业发挥作用长久，所需投资巨大，服务遍及全社会，若没有它们，市场经济的运行效率便大打折扣，因而其生产和发展需要政府直接投资，并加以平衡。对于其他提供公共产品的部门，政府应视其特点以不同方式、程度不等地参与其活动，以保障其生产。对于以全社会公共利益为目的的部门，政府可将它置于市场之外，全面参与或直接经营；对以盈利为目的的部门，政府应在定价、产量、市场进入等方面实行干预和监督；对有些部门，政府应以间接方式即只决定需要量促进提供产品；对私人企事业单位，政府理应加以较严格的管理，使其不得损害社会利益。
第四，良好市场环境的创造者和保护者。以微观经济领域论，政府的职能主要是对市场主体进行规制。这种规制的目的，就是创造良好和公正的市场秩序，优化市场调节作用，保护市场竞争的有效性和公平性。为此，政府就应承担起下述责任：(1)对产权进行规制，保护产权不被侵犯和按规则行使，以提高市场交换和资源配置效率；(2)规制行业的进入，控制进入某些行业的企业数量，从而防止过度竞争，提高经济效率；(3)规制价格，主要是对垄断行业的价格、保护行业的价格、通胀时期的价格进行规制，以及对不正当价格竞争的规制；(4)在保护消费者利益方面实行多种规制，以提高商品和服务的总体质量水平，提高资源配置效率，增进公众的安全、健康、物质生活水平；(5)加强市场的组织管理和制度建设，形成统一开放的市场体系，并使市场主体机会均等地按统一的市场价格获取生产要素，平等地承担税赋及其他正当负担，以创市场的效率与活力。
第五，物质财富分配的调节者。对社会物质财富的创造，市场是最具效率的，但市场本身天然不能带来财富分配的公平和社会平等。换言之，“有效率的市场制度可能产生极大的不平等”（注：保罗·A萨缪尔森等：《经济学》第12版下册，中国发展出版社1992年版，第83页。）。市场经济条件下的个人收入分配是由市场决定的，即按人们在市场活动中的成果或效益进行分配。这从经济及其发展角度看颇有积极意义，但从社会整体发展和政治目标看却不是这样。若完全任由市场机制调节分配，个人收入差距必然扩大，贫富悬殊和两极分化终不可免。而这正是社会稳定和政治发展的大忌与劲敌。我们尤其不可忘记共同富裕这个社会主义的根本目的。
理想境界：强有力的政府和高效的市场
前面可以看出，本文视中国市场与政府为推动经济与社会发展的同等重要的力量。本文进而主张：在中国经济与社会发展过程中，始终应以政府的有效性克服市场的无效性，同时最大限度地减少政府的无效性、发挥市场的积极功能，从而逐步造成高效市场经济与强有力政府并驾齐驱的局面。这显然是复杂而相当长的过程，但对中国来说却不是不可能的。
市场（经济）和政府，作为当今人类世界普遍性的实在，在不同民族国家的表现与作用是不尽相同的；而这种不同或差异，在社会主义与资本主义两种制度下则更为明显。在资本主义既有的历史发展中，虽然政府也作为推动经济与社会发展的力量而存在，但更重要的、根本性的力量则是市场，即私有制基础上的自由交易的市场。而在本质上，资本主义政府不过是这种市场的产儿与保护神。在社会主义的中国，市场与政府必然是两种同等重要的力量。这决非那个人的主观臆想，而是社会主义制度与市场机制的普同性在中国特殊国情和新的时代条件之中交互作用的结果。认准事物的这一内在逻辑是至关重要的。但更重要的还在于：中国必须把这个潜在逻辑化为经济与社会发展中的存在和实际方略步骤，化为公民或大众俯仰可见的景象。
创造高效率的市场经济以及与之相适应的强有力的政府，理应成为中国经济与社会发展中的两大追求，这是初级阶段的社会主义兴旺发达的保证。而对市场与政府这一中国的大关系而言，其理想境界就是：强有力的政府与高效率的市场同存共在，协同而行。
高效市场经济本身是具有多种规定性的，但在严格意义上可以将之界定为：少发生以至不发生负效应和市场失灵的市场经济。显而易见，高效市场经济必须具备多方面的条件才能出现和存在，而最关键的条件便是强有力的政府。鉴于理论界对市场经济的深论倾力已大，而对强有力的政府则论之颇少，为篇幅计，本文以下舍弃高效市场经济问题而论述后者。
本文所称强有力的政府，是指与市场经济相适应的、能够最佳地运用市场机制促进社会经济高效发展并具有权威的政府。需要明白，创造强有力的政府与塑造高效市场经济，是不可分割的同一过程。在中国形成强有力的政府，需要种种条件与切实途径。这里只能择要而论。
（一）不断克服政府自自的局限。
政府在市场经济中的各种必要的经济行为与活动，是否真正能够以及在多大程度上可以弥补市场经济的缺陷与不足，推动经济的发展，概括地说取决于以下两点：一是其对经济的认识是否符合客观经济规律；二是能否公正无私地按经济规律办事，以怎样的责任和精神去改造经济生活。但在实际中，由于主客观条件的种种局限，政府不可能完全满足这两个条件。
政府的局限主要是：(1)政府对经济的认识难以完全符合经济规律，即使一定时期抓住了规律，然而规律本身是发展变化的，并且不可能穷尽；(2)由于上一点，加之赖以决策的信息难以充分掌握，因而政府的决策不可能完全正确；(3)政府部门中没有企业那种随时可能受市场惩罚的压力，因而往往缺乏效率和责任心；(4)受自身客观利益的牵制，政府不可能绝对公正无私地依照既已认识了的经济规律办事；(5)市场经济条件下，政府对经济的许多干预及其效果很大程度上取决于企业的态度，而不能完全右右由己；(6)政府的组织机构、运行机制不可能完全统一和协调，因而政策的执行不可能全不走样。政府的多种局限同存共在，而且相互作用和影响，这就很自然地对政府职能的充分发挥造成相当的约束。
政府的局限是客观的又是历史性的。因而客观地说，政府同市场一样也不是万能的。要求立竿见影地完全克服政府的局限，是一种唯意志论的表现；但必须坚决和不断地创造条件加以克服。
（二）防范“政府失灵”。
政府代替市场、弥补市场不足的简单法则是不存在的，因而相应地，政府在纠正市场失灵的过程中，也可能出现政府失灵。
本文所称“政府失灵”，是指政府干预经济不当，未能有效克服市场失灵，却阻碍和限制了市场功能的正常发挥，从而导致经济关系扭曲、市场缺陷与混乱加重，以致社会资源最优配置难以实现。具体地说，政府失灵表现如下几种情形：其一，政府干预经济活动达不到预期目标；其二，干预活动虽达到了预期目标，但成本高昂且造成大量社会资源浪费；其三，干预活动达到预期目标且效率较高，但引发了负效应。
政府失灵有诸多成因，而其主要者有：其一，政府角色错位。就是说，政府未能合理地恪守如前已述基本角色之位，因而干预的范围和力度过大，超出了矫正市场失灵、维护市场机制顺畅运行的合理界限；其二，政府自身存在缺陷。这主要是机构庞大、职能交叉、冗员过多，政策不完善、不配套、漏洞多，组织制度存在种种缺陷因而导致决策非科学化和非理性化；其三，政府干预的目标、手段与市场机制运行要求、微观主体的目标及情况相冲突；其四，政府“内部效应”的影响，即政府部门谋求内部利益而非公共利益对社会经济发生了消极作用；其五，政府官员的“寻租活动”扭曲了经济关系，阻碍经济资源的合理配置。
由上可知，防范政府失灵的办法与措施，首先和最重要的是给政府角色以合理的定位，并且政府不得随便越位。其次，严格从市场经济的根本要求与发展趋势出发，坚决和根本地转变政府职能。再次，以转变了的政府职能为基础，下大力气对政府机构进行高瞻远瞩的、全方位的改革，尤其是增强宏观调控部门，撤销、精减、压缩微观职能部门。最后，也是最关键的，以法制规范政府行为，巩固改革成果。
（三）推动政府法制化和廉洁化。
强有力的政府必须同时是法制化的和廉洁的政府，而且必然产生于这样的政府之中。
推动政府法制化，首先要实现经济关系和经济行为的法律化。这是法制化政府形成的前提和基础。其内容主要是，一方面用法律规定市场主体和市场运行规则；另方面用法律约束政府的经济行为，规范政府的决策方式。其次，实现政府职能法制化。这主要包括以立法形式对政府职能加以确立和规范，使政府职能有法可依；以法律形式明确规定政府行使职能的方式和程序，使政府行为立于遵守法律及其程序的基础之上。再次，实现依法治权。以法律规范政府行为的实质就是依法治权，即用非人格化的力量制约特殊的、人格化的支配力量。依法治权的根本目的，在于避免政府违法行为的发生，提高政府威望、政府职能的有效性以及政府工作效率。为此，除前两点外，还要以法律形式规定对政府工作的监督，规定各监督主体的监督权力、监督方式以及处理结果，规定政府工作人员必须依法行政、依法办事等。
廉洁的政府，是社会主义的基本要求，而廉洁本身是政府威望和效率的重要来源之一。作为人民权力的执行机关，政府行为应以社会整体效率、长远利益、公共利益、平等和正义为追求，以增进社会普遍富裕等为基本价值目标。假如政府行为有自己的独特利益追求或参杂着特殊利益，那么整个社会就必将如此：没有公平与平等可言，没有公共领域和私人领域的界定，秩序混乱，腐败盛行。所以无论理论上还是实际中，廉洁对政府都是一项基本而恒常的要求。推动政府廉洁的根本而意义长久的措施，就是制约权力并不断完善权力制约机制。制约权力的根本目的是实现权力健康运行，避免权力腐败。
同推动政府法制化和廉洁化相适应，必须建立公开、公平、竞争的公务员选拔机制，实现政府部门人力资源的最优配置。市场经济条件下人力资源极为重要，而其配置在所有资源配置中起着主导作用。因此，通过竞争机制把高素质的优秀人才引入政府机关，由此使其人力资源配置日臻最优化，就是建立精干、高效、廉洁的政府的必取之策。
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