从《旅游法》出台看我国旅游价格监管的新思路，本文主要内容关键词为：旅游论文,看我论文,新思路论文,价格论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2013年4月25日，全国人大常委会第二次会议通过《旅游法》(2013年10月1日正式实施)，这是我国首部综合性旅游立法。《旅游法》有较多涉及旅游价格监管的重要内容，对旅游价格管理从国家立法层面做出了相关规定，无论是在立法层次上，还是内容上都较以往的旅游价格监管政策有更大程度的突破，为我国新时期的旅游价格监管提供了充分的法律依据。
一、《旅游法》对旅游价格监管的重点
(一)对旅游景区价格做出明确的规范
1.对具有公共服务性质景区的主要服务价格做出规定。《旅游法》第四十三条对景区各类服务的收费进行了严格的限制，规定：“利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨”。公益性景区是旅游公共服务的重要组成部分，包括景区门票在内的旅游公共服务收费不能自由定价或按市场供求进行定价，而必须由政府来定价或给出指导价。《旅游法》出台前，一些公益性景区为了追求门票的高收益，随意提高门票价格，这不仅违背了公益性景区发展的初衷，而且使得大部分民众因难以承受过高的门票价格而失去旅游的机会。《旅游法》的规定让公益性景区回归其公益属性，有助于防止景区随意定价或涨价的冲动。同时，第四十三条还要求对要收费或提高价格的项目，举行价格听证会，征求多方意见，让社会能够充分了解景区是否应该增加收费或者提高门票价格。此外，为了避免景区以另行收费的方式变相涨价，第四十三条还做出规定：“另行收费项目已收回投资成本的，应当相应降低价格或者取消收费”。这在以往的景区价格规范文件中是没有的，该条款明确了公益性景区的收费不是无期限的，而是在收回投资成本后要让利于民。第四十三条还要求：“公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等，除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外，应当逐步免费开放”。国家文化部此前曾要求在2012年底实现国有美术馆、公共图书馆、文化馆(站)实现全部免费开放。《旅游法》在此基础上，提出更多旅游场所要逐步免费开放，可以让更多民众享受旅游业的发展成果。
2.对景区价格内容和形式做了限制性规范。《旅游法》第四十四条对景区价格的发布形式、售票形式、游览服务内容等方面进行了规范。“景区应当在醒目位置公示门票价格、另行收费项目的价格及团体收费价格”。尽管该项规定目前在很多景区已经实施，但通过法律形式明确这是景区必须要做的基础工作，仍然具有一定意义。“景区提高门票价格应当提前六个月公布”。虽然2009年出台的《国务院关于加快旅游业发展的意见》中包含此条文，但由于并非是强制性规定，真正落实该条款的景区并不多。《旅游法》规定属于强制性规定，这意味着景区要提高门票价格必须严格按照法律制度执行，提高门票价格至少在半年后才能获得相应的涨价收益。“将不同景区的门票或者同一景区内不同游览场所的门票合并出售的，合并后的价格不得高于各单项门票的价格之和，且旅游者有权选择购买其中的单项票”。该项条款能够防止景区的价格欺诈行为，同时，给予游客自由选择权，让游客有选择单项票或套票的权利，更好地保护了游客权益。在当前较多景区只出售景区套票而剥夺游客单项票选择权现象较为突出的情况下，此条款更具有现实的意义。“景区内的核心游览项目因故暂停向旅游者开放或者停止提供服务的，应当公示并相应减少收费”。该条款要求景区服务内容必须与服务价格对称，进一步加强了对游客权益的保护，较以往有了更大进步。
(二)对旅行社服务价格行为做出了强制性规范
1.对“零负团费”行为做出了明确的禁止性规定。《旅游法》第三十五条规定：“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益”。尽管在2009年出台的《旅行社条例》中对此曾做出了规定，但由于仅仅是行政法规，实际效果并不佳。《旅游法》明确禁止此类行为，具有更高的权威性，为打击“零负团费”行为提供了更为充分的法律依据。第三十五条还规定：“旅行社组织、接待旅游者，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目。但是，经双方协商一致或者旅游者要求，且不影响其他旅游者行程安排的除外”。这在以往旅游法规中是没有的，该条款要求旅行社在提供包价旅游服务时，必须在合同中事先注明旅游内容，不能强制游客去参加购物或安排付费旅游项目。第三十五条还规定，“发生违反前两款规定情形的，旅游者有权在旅游行程结束后三十日内，要求旅行社为其办理退货并先行垫付退货货款，或者退还另行付费旅游项目的费用”。该条款更倾向于保护消费者利益，一旦旅行社有“零负团费”的行为发生，旅游者有权向旅行社索回相关费用。此外，第六十九条规定：“旅行社应当按照包价旅游合同的约定履行义务，不得擅自变更旅游行程安排”。该条款明确要求旅行社按照合同约定内容为游客提供服务。上述法律条款对“零负团费”行为进行了明确规定，必然要求旅行社不能以低于成本价招揽游客，必须按照正常的服务价格为旅游者提供高品质服务。
2.对旅行社与导游的关系进行了规范。现实中，一些旅行社不但不向导游支付报酬，相反，导游带团还须向旅行社交纳一定的费用。《旅游法》对此类行为做出了明确的约束规范。第三十八条规定：“旅行社应当与其聘用的导游依法订立劳动合同，支付劳动报酬，缴纳社会保险费用”。该条款加强了对导游权益的保护，明确了旅行社与导游的关系是雇佣关系，旅行社有义务为导游提供必要的报酬和社会保险费用，尤其是明确规定旅行社应当为导游缴纳社会保险费用，这在2009年出台的《旅行社条例》中没有，意味着全社会已充分认识到为导游提供薪酬和福利的重要性与公平性。同时还规定“旅行社临时聘用导游为旅游者提供服务的，应当全额向导游支付本法第六十条第三款规定的导游服务费用。”该条款规定了旅行社对于聘请的临时性导游必须支付相应的报酬，并要明确写入旅行社与旅游者签订的包价旅游合同中。“旅行社安排导游为团队旅游提供服务的，不得要求导游垫付或者向导游收取任何费用”。目前旅行社向导游卖团现象较为普遍，这是导致“零负团费”产生的重要根源，该条款对此做出禁止性规定，有助于从根源上杜绝“零负团费”的产生。
3.对导游损害游客合法权益的行为做了禁止性规定。《旅游法》除对旅行社与旅游者关系进行了规定外，还对导游与旅游者的关系做出了明确规定。第四十一条规定：“导游和领队应当严格执行旅游行程安排，不得擅自变更旅游行程或者中止服务活动，不得向旅游者索取小费，不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目”。该条款与前述条款相呼应，对强迫游客购物或增加另行付费旅游项目的做法进行了否定，旅行社、导游要通过强制游客参加购物或参加另行付费旅游项目来获得收益都是违法的。一旦旅行社、导游违反相关规定，游客有权主张自己的权利。此外，法律条款还禁止导游向旅游者索要小费，当然，并未禁止游客主动向导游提供小费。
二、《旅游法》对旅游价格监管的新思路
(一)强化了以人为本的价格管理思路
一是突出了对旅游者权益的保护。从《旅游法》中关于旅游价格方面的条款来看，十分强调以人为本。以往的政策更多是从规范企业经营的角度出发对旅游价格行为进行监管，而《旅游法》从旅游者权益保护的角度提出了相应规范性要求。在总则的相关条款中就提出要依法保护旅游者在旅游活动中的权利，与旅游者密切相关的旅游价格权利自然也在受保护行列。在与旅游者相关的多个条款中，分别提出了旅游者享受包括旅游价格在内的旅游产品和服务的选择权、知情权、拒绝强制交易权等权利，强化了对旅游者的权益保护。二是让大众旅游者能够享受更多的旅游实惠。《旅游法》的多个条款都体现了让公众能够享受旅游实惠的思路，包括景区门票不能随意涨价，要涨价必须举行价格听证会，让公众有知情权和参与权；逐步免费开放公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等，此外，还为残疾人、老年人、未成年人等特殊群体提供了旅游便利和优惠，这些规定都是法定的义务，是必须做到的。以人为本的管理思路让公众能够以更低的成本享受到更多的旅游业发展成果，有助于更好地推动旅游业成为人民群众更加满意的现代服务业。
(二)体现了转变政府职能，促进市场发展的思路
以往的旅游价格管理政策并未清晰区分政府与市场的职能，存在职责定位不清的情况。《旅游法》顺应了政府职能转变和市场经济发展的要求，对应由政府部门监管的旅游价格行为进行了详细规定，而对应由市场来决定的价格行为并未做出明确规定。《旅游法》对于公益性景区的价格管理采取了严格约束：“利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质”，对公益性景区采取政府定价或政府指导价。同时，对于公益性景区在价格上涨、成本收回以及免费开放等方面制定了强制性规范，而对于社会资金投资的景区并未做出限制规定。《旅游法》的出台为转变政府价格监管职能提供了新思路，让政府“有形的手”和市场“无形的手”各司其职，这符合中共十八大以来政府职能转变的要求。各级政府并不需要对旅游价格监管进行大包大揽，而应将工作重心放在加强对公益性景区价格、旅行社“零负团费”价格的监管。对于由社会资金投资的景区价格则交由市场定价，政府要更多发挥的是价格引导作用。
(三)拓展了旅游价格监管的范围和内容
以往的价格管理政策内容较为单一，往往侧重于景区、旅行社某一方面的价格管理。而从《旅游法》的思路来看，体现出综合性的价格管理，不仅对景区价格、旅行社价格以及其他旅游价格进行监管，而且还适应经济社会发展的要求，丰富了价格监管的范围和内容，对旅游价格公示、涨价听证、价格与服务对称、公益景区免费开放、合同约定、游客权益保护等诸多方面进行了规范。这有助于监管部门综合应用多种价格调控手段，规范旅游价格的管理，更好地规范旅游价格市场秩序。
(四)强化了旅游价格监管的部门合作
《旅游法》在以往政策基础上，明确提出了县级以上人民政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查，并提出了县级以上人民政府对需要跨部门、跨地区联合查处的违法行为，应当进行督办。这有助于改变以往各自为政的价格监管局面，通过加强各部门的价格监管合作，强化旅游市场监管，避免出现旅游价格监管真空。
(五)以加强监管倒逼旅游企业转变发展方式
《旅游法》对景区、旅行社的价格监管较以往政策法规更为严格，对于公益性景区门票随意涨价、旅行社“零负团费”等顽疾做出了强制性约束。随着旅游价格监管的进一步加强，旅游企业如果仍停留在原来的发展方式上将意味着企业没有发展空间。对于公益性景区而言，不应将门票收入作为其主要收入来源，具有公益属性就要求有财政投入，而对于财政投入不足的部分，则必须依靠景区自身通过为游客提供优质的餐饮、购物、住宿、娱乐等配套服务创造新收入。对于旅行社而言，“零负团费”是旅行社普遍的运营模式，《旅游法》的贯彻实施将会对旅行社造成严重冲击。因此，旅行社只有不断提升服务品质，强化核心竞争力，从价格竞争向服务竞争转变，为旅游者提供高品质的服务，才能在市场中有生存和发展机会。《旅游法》加强对旅游价格监管会倒逼旅游企业主动转变发展方式，寻找新的发展路径和模式，有助于提升大众旅游的服务品质。
三、落实旅游价格监管规定的建议
(一)完善相关法律法规并出台法律实施细则
尽快修订与《旅游法》相冲突的旅游价格监管政策，并做好相关条文的衔接与协调配合。同时，要出台《旅游法》的实施细则，对《旅游法》中尚未明确的价格监管事宜做出更详细的规定，如对于依托公共资源建设的景区如何界定；景区门票价格听证会以及公示期过程中，公众有不同意见时采取何种处理机制；如何落实旅游价格监管工作等等，这些都需要在实施细则中进一步明确规范。
(二)提高统筹能力，健全部门合作的工作机制
在国家层面，建立旅游价格管理联席工作会议制度，由国家发改委、文化部、质监总局、旅游局、工商总局等部门定期召开旅游价格工作会议讨论旅游业需要重点解决的价格问题。在地方层面，由地方人民政府统筹发改委(或价格主管部门)、文化部门、质监部门、旅游部门、工商部门建立旅游价格管理领导小组，统筹监管旅游价格市场秩序。通过明确相关部门在旅游价格管理中的职能和作用，充分发挥各级政府、各部门联动的积极作用，构建起上下联动、部门齐抓共管的工作体系，强化统筹协调能力，扎实做好旅游价格市场秩序管理工作。
(三)加大旅游价格监管工作力度
《旅游法》出台为旅游价格监管提出了新思路和更充分的法律保障。《旅游法》正式实施后，要进一步提高旅游价格监管部门的管理水平，明确《旅游法》正式实施后的价格监管重点，对景区门票涨价、“零负团费”等现象进行重点监管和集中整治，同时，积极动员全社会参与旅游价格监管，在网络社交平台开辟“旅游价格监管”宣传专栏和曝光栏，对旅游价格秩序影响较大的违法行为向社会曝光，加大对侵害游客权益的打击力度，维护好旅游市场秩序。
(四)加强对旅游价格监管的宣传和引导，营造良好发展环境
一是积极向社会公众宣传《旅游法》，让公众充分了解旅游过程中有哪些权益是受保护的，在受到旅游价格欺诈或旅游权益受到侵犯时，如何运用《旅游法》维护自身的合法权益。二是加强政府相关部门和执法人员的执法培训，使监管部门和旅游市场执法人员能够熟练落实《旅游法》旅游价格监管新规定。三是积极开展《旅游法》进旅游企业的宣传活动，让旅游企业充分了解《旅游法》实施后哪些价格行为是违法的，哪些行为需要整改，并引导督促旅游企业主动转变发展方式，提升旅游服务品质。通过广泛的宣传和引导，让全社会更加关心旅游业的健康发展，为贯彻落实旅游价格监管新规定创造良好的社会环境和舆论氛围。
(五)加强政策储备研究
《旅游法》出台后，旅游价格监管也会面临一些新问题，这需要充分发挥好政府研究部门和高校科研机构的研究专长，加强旅游价格监管问题的储备政策研究。密切关注《旅游法》出台后对旅游价格监管的影响，尤其是要加强对新问题的对策研究，为旅游价格监管提供决策参考依据。
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