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冷战结束后，作为世界上唯一的超级大国，美国以更加咄咄逼人的姿态出现在国际舞台上。1990的底到1991年初的海湾危机中，美国在联合国授权下组织多国部队解放了科威特，此后对伊拉克实施了长时期的封锁、禁运，并多次实施空中打击；随后，美国军队先后出现在海地、索马里和巴尔干半岛。今年上半年，以美国为首的北约又对南联盟发动了空中打击。将美国在冷战后的世界中的干涉行动与它在冷战期间的干涉行动相对照，可以发现，现阶段美国的行动表现出许多新特点，是一种“新干涉行动”。
“干涉”一词在我国学者的著作和论述中也被广泛提及。学者一般都将“干涉”与“霸权主义”、“强权政治”相联系。王逸舟的《国际政治析论》中对“干涉”进行了探讨，强调了对“制度霸权”的研究。总体上看，这方面的研究是滞后于国际关系现状的。
本文将在简要回顾冷战时期美国对外干涉行动的基础上，着重分析自1991年海湾战争到目前科索沃冲突中美国的对外干涉行为，从中引出几点结论：
1.在今后相当长的时期内，美国将更加积极地推行对外干涉政策。
2.美国在推行对外干涉行动的过程中将突出由美国来制订国际干涉行动的标准，包括制订关于干涉对象、干涉时机以及所使用的手段等各类标准。
3.国际社会将突出联合国在解决国际事务中的地位和作用，以此制约美国的行为。
冷战期间的对外干涉：从杜鲁门主义到卡特主义
美国的对外政策有很强的继承性和连续性。早在19世纪，美国就先后通过“门罗主义”、“门户开放”政策，将自己的影响逐步从拉美扩展到东亚地区。由于实力对比的状况，美国这一时期的对外干涉相对比较谨慎，而且集中在远离欧洲中心的边缘地区，对于欧洲事务主要还是依据孤立主义的原则。
第二次世界大战期间美国实力的上升以及“全球主义”的抬头，使得美国将自己的国家利益逐步扩展到了全球。罗斯福总统在设想战后建立世界性的国际组织——联合国时就强调，确保大国对于世界事务拥有干涉权力的“四警察”机制是联合国的支柱之一。该制度的前提是认为大国的干涉是确保世界和平的必要条件之一，美国领导下的大国合作将成为世界和平的保障；同时认为美国对于世界和平负有特殊的义务。这种思想构成了冷战期间美国对外干涉行动的基础，只是伴随美国实力的消长会有不同的表现形式。
在美国势力达到颠峰的40年代后半期，杜鲁门提出“在全球各地发生的直接或间接的侵略都直接关系到美国的利益”，明确地将美国的利益全球化，并声称美国有权在认定发生了侵略的情况下进行“干涉”。1949年成立的北大西洋公约组织使美国正式突破了曾对欧洲长期实施的孤立主义，在和平时期承担起了支援欧洲的义务。但是在提出反对直接或间接的侵略的目标之后，杜鲁门主义并没有明确规定美国对外干涉的具体准则，如：如何判断是否存在侵略，如何干涉等等。这种不确定性使得美国往往更易于进行超越自身实力的干涉。50年代中期的艾森豪威尔主义提出“使用包括武力在内的一切手段保护这些请求援助的国家的领土完整和独立，反对外来侵略”的口号，（注：参见罗伯特·迈克纳马拉：《回顾——越战的悲剧与教训》，世界知识出版社，第 323页。）这意味着，美国不能自动卷入冲突，除非有国家提出请求，从这点看它对杜鲁门主义作出了有限的修正；另一方面，这也意味着美国对于请求援助的国家是“有求必应”的。实际上，它没有确立对这些请求进行甄别的标准，从而也就无法阻止美国轻易进行干涉的倾向。美国在60年代陷入越南战争的泥潭一事即证明了这一点。随着美国国力的相对衰落，尼克松主义对美国的对外干涉行动提出了更加严格的限制条件：只有美国的盟国或者事关重大安全利益的国家受到核武器拥有国或与其结盟国家的威胁时，美国才提供相应的援助，而且这种援助的前提是该国提供有效防卫所需的人力。这时美国对待干涉采取了更加谨慎的态度，尽可能避免直接使用武力，特别是使用地面力量。卡特主义出笼时，美国的对外干涉行动又有了重大的变化。它规定：“任何外来势力企图控制对于美国有重大利益的地区，都将被视为对美国的国家利益构成损害，美国将作出迅速反应。”（注：参见罗伯特·迈克纳马拉：《回顾——越战的悲剧与教训》，世界知识出版社，第842页。 ）这标志着美国的对外干涉重新回到以实力为后盾的道路上，按照美国自身的标准决定是否要进行干涉。在有关对外干涉行动的问题上，美国的态度更加积极、主动。
美国最终确立的行动方针（即以实力作为对外干涉后盾），对冷战后美国的对外干涉行动产生了重大的影响。
冷战后美国的干涉行动
冷战后，美国对外干涉行动大体上可分为三个阶段：海湾战争为开始阶段；在索马里、卢旺达和海地的行动为第二阶段；从介入波黑内战到轰炸南联盟为第三阶段。这三个阶段中分别表现出美国对外干涉行动的新特点。
旨在恢复地区稳定的海湾战争
从1990年以后局势发展来看，海湾战争对冷战后世界政治局势的影响极为深远。伊拉克悍然出兵占领科威特，宣布两国的合并，震动了国际社会。这是一种只有在20世纪30年代及更早的国际关系中才能够看到的行为。因此从1990年8月6日起，联合国通过一系列决议，对伊拉克的行为进行谴责，宣布对伊拉克进行经济封锁和禁运，并授权会员国采取一切必要手段恢复该地区的国际和平与安全。（注：参见1992年《国际形势年鉴》。）1991年2月， 通过美国为首的多国部队的地面军事行动，伊拉克最终被驱逐出科威特。
在这一阶段中，美国的行动得到了联合国的授权和国际社会大多数国家的支持，可以说是“师出有名”。当时美国的行为也比较谨慎，在调动地面部队之间，努力争取大多数国家，包括当时的苏联在内的支持。美国在行动中追求的目标也非常明确，即严格要求按照联合国的决议，恢复科威特的合法政府，避免战争的长期化。此时，美国遵循的基本上是卡特主义定下的基调：恢复对于美国有至关重要利益的地区——海湾地区的稳定和安全。
但随后美国颇有些“得理不饶人”，对伊拉克采取了一系列的行动：要求联合国通过销毁伊拉克大规模杀伤性武器等系列决议，维持对伊拉克的制裁，进而在伊拉克领空设置“禁飞区”。 又先后在1995 年、1996年和1998年对伊拉克发动多次的空中打击，其中，1998年的空中打击并没有得到安理会明确授权。如果说1991年的海湾战争和随后美国主导下的销毁伊拉克大规模杀伤性武器的核查是为了摧毁伊拉克对外侵略的能力，那么，随后在伊拉克设立“禁飞区”、对伊拉克实施新的空中打击，其主要目的就是要推翻萨达姆政权了。也就是说，美国在伊拉克干涉的对象从国家的行为转变为国家的能力。这表明冷战后美国对外干涉的深度在迅速推进。
“缔造和平”和“人道主义干涉”
以伊拉克问题为起点，美国不断卷入世界各地的冲突。1991年索马里发生内乱，联合国的救援行动受到当地武装分子的骚扰，1992年12月3日安理会授权美国等14国组成的多国部队进驻索马里。 在美国的军事支援下，联合国的救援行动初见成效。1993年当地武装伏击巴基斯坦部队事件发生后，以美国为首的多国部队开始直接卷入当地的冲突。1994年4月，44名美军在冲突中阵亡。1995年 2月，联合国部队撤出索马里。
1991年9月，海地发生了军事政变。1994年7月美国推动联合国通过了940号决议，授权美国组建多国部队， 采取“一切必要手段”在海地“恢复民主”，解除海地军事政权。1994年8 月当美国干涉部队的作战飞机起飞时，海地政变当局宣布接受联合国的要求，将政权还给民选总统。同月，美国为首的多国部队迸驻海地。在海湾危机及其随后对伊拉克的制裁中，美国的干涉主要涉及的还是一个国家的对外政策部分，或者说没有涉及到纯粹意义上的国家内部事务，而且美国要处理的问题没有超出其在冷战时期所具有的经验。但是，索马里问题则完全不同：首先，它是一国的内部政治动荡，这种动荡是由两极格局解体后形成的政治动荡引发的；其次，在政治动荡的同时还夹杂着当地部族之间的矛盾和冲突。这既超出了美国在冷战时期的经验，而且国际社会认为这是严格属于不得加以干涉的国家内部事务。
并且，美国在索马里行动提出了“缔造和平”的概念，在联合国的授权下，以“保护人道主义援助”为名，出兵索马里，甚至作为冲突的一方，直接介入到索马里的内部冲突中，这与以往联合国必须事先取得当事方同意并在干涉过程中保持中立的做法不同。美国认定索马里行动意味着可以因为一个国家内部的人道主义问题实施“人道主义干涉”。（注：《The New Interventionists》by Stephen John Stedman 《Foreign Affairs》,No 1,1994.）但是， 索马里行动最终以联合国部队撤离而告终的事实说明，这类国内冲突的复杂性是超乎想象的，单纯的武力干涉将是非常危险的，美国必须制订出新的标准来处理这类问题。美国制订的方案是选择性的干涉，其标准是“美国的重大利益受到威胁”，“有明确的目标”，“有足够的力量和取得胜利的把握”等。（注：参见朱明权：《美国国家安全政策》，天津人民出版社，1996年版，第146页。）当时美国始终力求避免重新陷入越战的泥潭。
至于在海地实施的行动，美国则进而将干涉的矛头指向了国家内部事务。虽然海地发生了军事政变，并且政变当局被确信犯有人道主义罪行，但是国家政权的更迭始终被认为是纯粹的国家内政而不受国际社会干涉。在事件的整个过程中，联合国第一次因为国家内部政权的变动而对该国实施制裁，最终以使用武力威胁促成了海地内部政权的更迭。这次行动确认了联合国有权对国家内部的政权进行干涉，标志着国际社会对于干涉对象的认识发生了重大的变化，也为美国不断地谋求联合国授权和干涉它国内政提供了借口。
在这一阶段，美国的对外干涉行动开始表现出冷战后新干涉行动的特点。首先，从干涉的对象看，开始着重干涉在冷战后出现的地区性动荡或者一国内部的政治动荡；其次，“人道主义干涉”、“对合法政权的支持”、“缔造和平”变成了干涉的理由，突破了传统的限制，开始逐步地超过了国家利益的考虑；第三，美国并无意也无力承担干涉的所有义务，因此谋求通过国际组织进行有效的干涉，特别强调要得到联合国的授权。这等于承认由联合国来制订干涉的标准，即使是美国的标准也要得到联合国的授权。
绕开联合国的干涉
美国冷战后第三阶段的干涉行动以在巴尔干地区的干涉行动为标志。美国开始谋求借助地区性国际组织（如北约）进行直接行动，绕开联合国。考虑到美国在该组织内部的影响，这表明美国要按照自己制定的标准来进行干涉。
有欧洲“火药桶”之称的巴尔干半岛的局势在冷战后不断地引起世界的高度重视。1991年6月25日，斯洛文尼亚和克罗地亚宣布独立， 南斯拉夫社会主义联邦共和国走向解体，从此动荡不断。（注：国际政治 山石1995.12 《波黑战争大事记》， 来源于人大书报资料光盘。 ）1992年4月7日，以克罗地亚共和国支持的穆斯林和克罗地亚族为一方，以南斯拉夫人民军支持的塞尔维亚族为另一方的波黑战争爆发。在1992年到1995年间，联合国先后通过了757、824、836三个决议。 决议授权在当地建立安全区，允许北约使用空中力量支持联合国的行动，并导致了波黑塞族扣留联合国维和人员以对抗北约空袭的事件。美国在介入波黑问题后，对波黑塞族采取了强硬的立场，而在1995年7月21 日进行的波黑问题国际会议上通过了“大规模轰炸波黑塞族”决议，标志着美国在解决波黑问题上取得了主导权。（注：国际政治 山石1995.12 《波黑战争大事记》，来源于人大书报资料光盘。）1995年11月波黑冲突各方签署了代顿和平协议，缓解了波黑局势。由此，美国认为，通过以武力为后盾的外交谈判和斡旋，能够有效地解决象波黑地区那样充满各种矛盾的复杂事态，并试图不断将其推广。这种想法进一步加强了美国对外干涉意图。（注：《波黑局势的重要转折》，参见1996年《国际形势年鉴》，世界知识出版社，第101页。）
在上述联合国决议中规定，空袭的决策权是由当时的联合国秘书长和北约代表、联合国维持和平部队司令、法国的让维耶将军共同掌握，构成了“双钥匙”制度。（注：参见1996年《国际形势年鉴》。）1995年7月26日， 北约理事会决定以“空袭手段”保护被波黑塞族围攻的联合国安全区。在美国的压力下，“为了在认为需要动用空中力量时提高联合国指挥系统内部的决策效率”，加利将由自己控制的决策权授予让维耶将军，决策立即生效；同时，联合国特使明石康也将动用空中力量保护联合国人员的必要权力授予让维耶。“双钥匙”成为了“单钥匙”。（注：参见《联合国关于动用空中力量的声明》，新华社1995年7 月28日联合国英文电。）此后，美国更加倾向于以各种方式绕开联合国实施对外干涉行动。
1995年代顿协议之后，波黑地区的硝烟尚未散尽，科索沃的枪声再次引起了世人的关注。欧洲安全组织对此高度重视，组成了包括美国、俄罗斯、英国、法国、德国和意大利在内的联络小组。 从1998 年底到1999年初，科索沃地区的冲突日趋激烈，在拉察克地区发生了被西方国家称为“屠杀”的事件，并使得当地局势急剧恶化。在此情况下，六国联络小组于1999年1月29日发表了外长声明，要求双方开始政治谈判。 声明谴责科索沃地区的暴力事件，要求双方进行谈判，并且要以该联络小组确定的原则作为谈判框架。从这份声明看，联络小组是以“最后仲裁人”的身份出现在冲突双方面前的。同时，在1999年1月30日， 北约成员国授权秘书长索拉纳下令对没有诚意进行谈判的一方发动空中打击。
从1999年2月开始，南联盟和科索沃解放军代表由美国、欧盟、 俄罗斯代表主持，在法国的朗布伊埃举行会谈。会谈的基础是国际联络小组的科索沃自治计划框架，内容涉及有三年时间的过渡期，以寻求最后的解决方法，不能单方面改变过渡期；在欧安组织协调下，进行选举；地方警察力量应该反映民族构成；必要时国际组织可以介入监督协议的执行。2月17日，谈判双方在草案的附件问题上陷入僵局， 南联盟拒绝北约派遣地面部队进驻科索沃。3月17日， 科索沃谈判代表和国际调解人中的欧盟和美国代表单方面在协议上签字，随即指责南联盟缺少谈判的诚意，对南联盟将采取的空中打击进入倒计时。3月24日， 美国参议院以58票同意41票反对的结果授权克林顿在北约空袭中部署美国军队，扫除了军事行动中最后的障碍。24日晚，军事行动开始。（注：新华社伦敦1999年3月28日英文电。）相比较而言， 美国对于是否要卷入波黑内战经历了近4年的考虑； 在科索沃问题上从决定介入到发动空中打击其中只经过短短4个月的时间， 标志着美国对外干涉的意志大幅度上升。
首先，从干涉的对象看，由于波黑、科索沃问题的特性，美国从一开始谋求的就是对纯属一国内政的事务横加干涉。而且，在科索沃，美国领导下的北约第一次对非成员国使用了武力，开创了一个非常危险的先例。
其次，从干涉的目的看，是为了消除对地区稳定“可能”产生的不利影响。在伊拉克等事件中，是为了恢复地区的稳定，现在干涉的时机则已经大大提前了，更加强调“预防性”行动。最后，同时也更为重要的是，美国在科索沃问题上的卷入没有得到联合国的授权。其实从一开始它就没有认真考虑过需要联合国的授权。关于科索沃问题，联合国在1998年3月31日和9月23日通过了两个决议，即第1160号和第1199号决议。（注：下文关于两项决议内容的引用，其消息来自因特网联合国主页URL:http://www.un.org。）这两个决议强调了对南联盟主权和领土完整的尊重；要求有关各方根据联合国宪章第七章有关和平解决争端的规定，谋求和平解决科索沃问题。决议中，没有授权任何国家或者是地区性组织使用武力强行在当地制造和平。（注：参见《联合国宪章》有关条款。）
从长远看，上述倾向是十分危险的。因为美国会更轻易地使用武力，其他国家则会对联合国失去信心，谋求自身的军事实力以求自保。这有可能对整个世界的和平与发展造成不利的影响。同时，美国通过其主导的北约绕开联合国行动的方式，使得作为区域性国际组织的北约有凌驾在联合国之上的趋势。考虑到北约通过的包含有防区外行动的联盟新战略，可以认为美国试图在干涉问题上回到1815年维也纳会议后四国同盟的时代，即由少数大国垄断进行国际干涉的权力，而美国则通过领导这些大国，建立美国主导下的世界新秩序。
结论
美国的对外干涉行动，在经历了一个长期发展的过程后，到目前为止，已经相对成形。一方面美国的对外干涉行动有很强的连续性，从冷战时期到冷战后时期，始终侧重推广自身价值观和维护自身的战略利益。另一方面，在冷战后时期，美国的对外干涉更注重主导制订实施国际干涉行动的具体规范，包括干涉的对象、干涉的方式等等。
其干涉的对象从早期的国家之间的事务逐步发展到国家的内部事务，从对国家行为的干涉、对国家能力的干涉（剥夺伊拉克发展大规模杀伤性武器的能力）直到对国家内部人权状况和民族政策的干涉。无论在深度和广度上都有了重大的发展。
干涉的方式也是多种多样的，可以是得到联合国授权的多边行动，可以是美国主导下区域性国际组织同意的多边行动，甚至在必要时可以是美国的单边行动。而关键在于要由美国来确定采取何种方式。而国际社会对此缺少有效的制约。对于美国来说，外部制约的缺乏在短期有利于其对外干涉行动的成功，但是从长期看，美国有可能在对外干涉行动中逐步失去原有的谨慎态度。过度膨胀的干涉将最终超过美国国力所能够承受的范围，导致不可避免的失败。
对于美国的行为，单纯的谴责或者抵制也许都是软弱无力的，对于国际社会来说，重要的是通过有效国际机制安排，制定新的国际干涉的行动规范，以取代美国的强权逻辑。在向这一目标努力的过程中，需要各个国家有效协作。可以相信，在共同的努力下，这一目标是可以实现的。