政府购买公共文化服务的风险及治理路径
----基于公共文化服务链视角
宋长善
摘 要 ：作为政府转变文化职能的政策工具，政府购买公共文化服务可以满足民众多元化与个性化的文化需求，但也存在诸多风险。从公共文化服务链视角分析，发现其在需求链、供给链、治理链与评估链上分别存在购买内容偏差风险、逆向选择和垄断风险、寻租风险与评估形式化风险。为此，需采取针对性的治理策略：科学分析与精准定位公共文化需求，构建服务受众文化需求矩阵；促进文化类社会组织发展，营造竞争性的购买环境；完善购买合同管理制度，建立责任追究机制；建立购买服务绩效评估机制，引入第三方评估。
关键词： 政府购买；公共文化服务；风险；治理
2015年5月，国务院办公厅转发文化部等四部门共同制定《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》中提出“建立健全政府向社会力量购买公共文化服务，完善公共文化服务多元主体供给体系”。2016年12月，《公共文化服务保障法》中第41条对政府购买公共文化服务进行了明确规定，使政府购买模式得到了法律上的认可与保障。近年来，国家在公共文化服务供给上频繁发力，尤其是将政府购买模式与转变政府文化职能、构建服务型政府并举，体现出加快推进公共文化服务供给侧改革的坚定决心。作为公共文化服务供给的制度创新，政府购买公共文化服务尚处于发展的早期阶段，不仅需要在理论上找到支撑与基础，还需要在实践中不断总结经验，进而提高公共文化服务供给的效率，满足民众的公共文化需求。本研究引入公共文化服务链为分析视角，从需求链、供给链、治理链和评估链四个节点探讨政府购买公共文化服务的不同风险点与治理路径，以期从一个整体性与系统性的角度考量政府购买公共文化服务的行为，并为实践提供一定的参考。
一、公共文化服务链：一个政府购买公共文化服务新分析框架
Edward G.等学者于1999年第一次阐述了“服务链理论”。该理论认为，把政府、企业、社会团体和民间组织整合成一个网络化的服务体系有助于最大限度满足消费者需求与提升服务质量。[1]学者吴玉霞首次在政府购买公共服务领域引入了公共服务链理论。她认为公共服务链是以政府购买服务为起点，在政府、承接服务的集成机构、各类服务生产机构与服务消费者之间形成的全新链状组织结构；完整的公共服务链包括需求搜集、项目确定、生产分工、资金分配、质量标准、监督评估等环节。[2]鉴于公共文化服务是公共服务在文化领域的具体体现，所以笔者借鉴吴玉霞关于公共服务链的阐述，认为公共文化服务链是从政府到公共文化服务需求者之间的多级服务网链，以政府购买公共文化服务为始端，以公共文化服务需求者为终端，整个过程涵盖需求链（“买什么”）、供给链（“向谁买”）、治理链（“如何买”）与评估链（“买得值不值”）四个主要关键节点的全新链状结构。
（一）政府购买公共文化服务需求链
公共文化服务需求链是指政府根据外部需求和内部条件将公共文化服务全部或部分外包的过程。政府购买公共文化服务主要包含规划、选择、实施和评估四个阶段，而公共文化服务需求链处于规划阶段，主要解决“买什么”的问题。公共文化服务需求链主要包含两个方面：一是公共文化服务的属性的界定。政府购买的公共文化服务应具有满足人民群众基本文化需求、实现人民群众基本文化权利的特征。二是公共文化服务需求评估。政府购买公共文化服务的最终消费者是民众而不是政府，故对服务对象进行需求分析是政府购买公共文化服务的逻辑起点。政府对服务对象的公共文化服务需求进行科学的调查和评估，并结合服务对象群体具体特征对需求内容进行分类与排序，可以为政府购买公共文化服务实现供需一致提供保障。
（二）政府购买公共文化服务供给链
供给链主要解决“向谁购买”的问题。这是建立公共文化服务购买主体与承接主体之间委托代理和合作关系的过程。长期以来，公共文化服务的供给主要依赖政府和文化事业单位，社会力量明显参与不足。这种政府直接行政性生产公共文化服务模式导致了公共文化服务供给过程中缺乏市场竞争机制，相应地伴随着高成本、缺动力、低效率等问题。因此，以政府购买方式引入社会力量参与公共文化服务供给十分必要。而文化类社会组织在资源调配、活动实施、运营管理和服务供给等方面具备专业化能力与独特作用，可以持续不断地提高服务水准、优化服务内容、提高服务效率，是政府购买公共文化服务的主要承接主体。[3]
（三）政府购买公共文化服务治理链
“如何购买服务”是治理链主要解决的问题。它是指政府购买公共文化服务的方式与流程，主要涉及到购买合同的管理。作为购买主体，政府在秉持公开公平公正的前提下，有选择公共文化服务承接主体的权力。政府有多种方式购买公共文化服务，主要包括合同外包、特许经营、政府资助和凭单制等。不管以何种方式购买，营造一个充分竞争的购买环境，有助于提高政府购买公共文化服务的效率与质量。
（四）政府购买公共文化服务的评估链
“买得值不值”是评估链主要解决的问题。它是指通过一整套规范的绩效评估制度与流程的建立来保证公共文化服务购买的效果与质量。绩效评估的主体应包括购买主体、承接主体、服务对象以及由专家和媒体等组成的第三方专业评估机构。评估对象不仅包括承接主体，还应涵盖购买主体与服务对象。绩效评估主体应站在客观的立场独立行使评估职权，避免受到外部因素的干扰，以达到确保政府购买公共文化服务绩效评估的客观公正之目标。服务对象是政府购买公共文化服务的逻辑起点，也是最重要的利益相关方，因此应将服务对象满意度作为政府购买公共文化服务的根本性评估指标。在评估方式上，由于政府购买公共文化服务是一个持续动态的过程，因此，政府购买公共文化服务的绩效评估也应采用动态化的评估方式，将事前、事中与事后评估进行有机结合。[4]
二、政府购买公共文化服务的主要风险分析
1.建立公共文化服务需求调查机制。目前，民众的基本公共文化需求已从“政府文化输入”模式为主转变为“自主选择接受”模式为主。[12]满足民众的基本公共文化需求是政府购买公共文化服务的出发点和落脚点。因而充分了解民众需求，落实好“买什么”的问题，是政府购买工作的关键所在。在购买前，政府职能部门设计问卷进行调查或委托第三方机构进行公共文化服务需求调查，搜集需求信息、分析数据，作为制定购买目录的重要参考依据。问卷调查应尽可能做到多层次、广范围，以提高问卷结果的可信度。此外，还要畅通群众需求表达渠道，政府既要维护好群众来电、来信、来访等传统平台，又要发挥好微博、微信、公众号等新媒体的作用，积极与民众展开沟通交流，充分掌握民众的文化需求动态。
图1 政府购买公共文化服务链及风险
（一）政府购买公共文化服务需求链上存在的风险
1.进一步完善政府购买的合同管理制度。制定标准化、统一化与示范化的《政府购买公共文化服务合同》，并对购买主体和承接主体的权利义务责任、公共文化服务质量、资金支付方式、考核评估方式、违约处理等具体事项进行明确而详细的规定。购买行为发生后，需要以合同契约的形式明确各利益相关主体的权利与义务。对于购买主体而言，其主要负责厘清购买项目的时限、内容、范围、成本与标准等，并侧重于履行监督与管理职责；对于承接主体而言，必须保证公共文化服务供给的质量，并自愿接受政府与文化服务受众的监督。通过完善的合同管理制度，以规范化的契约关系明确购买主体和承接主体的各自责任，使得服务购买具有客观标准与评估依据，从而避免服务购买中的主观性与随意性。
寻租风险是治理链上存在的主要风险。独立性竞争购买是较为理想的购买方式，然而由于我国政府购买公共文化服务处于起步阶段，能承接公共文化服务供给的文化类社会组织数量较少，因此现阶段政府尚无法全面推行独立性竞争购买公共文化服务，一般采用定向购买、内部化的方式。部分单位甚至未按照相关程序发布招投标信息，而是私下与承接主体进行谈判，抑或以定向购买的方式将项目委托给熟人。[8]即便是发布招投标信息，在选择购买服务的承接主体时，政府也常常倾向于采取非竞争性合同外包，向那些在人事调配、日常管理与财务上对政府有一定依附性且关系较为密切的“内部人”购买服务。[9]如此一来，政府购买公共文化服务更难以形成充分竞争性与选择自主性的市场竞争环境，这会带来暗箱操作、违规等方面的问题，易导致政社寻租风险。[10]
（二）政府购买公共文化服务供给链上存在的风险
禁养区主要包括饮用水水源保护区、自然保护区的核心区和缓冲区、风景名胜区、城镇居民区、文化教育科学研究区等。在这些区域从事畜禽养殖，对周边居民、环境影响比较大，该拆的要拆，该迁的要迁。但是，要充分照顾到养殖场户的合法利益，给予合理的补偿。涉及搬迁的养殖户，地方政府要积极协助落实养殖用地，指导养殖场户按环保的要求来发展生产。
2.垄断风险。具备一个良性的、完备的竞争市场是公共文化服务外包的充分条件。由于公共文化服务具有专业性、公益性等特征，具备供给资质和能力的文化类社会组织数量有限，无法像普通商品市场那样拥有众多的竞争者。政府为了保证购买服务的稳定性与持续性，会倾向于选择以往有过合作经验或有一定关系背景的文化类社会组织。[7]在这种情况下，公共文化服务容易被少部分组织所垄断，大量处于起步阶段的文化类社会组织难以维持生存。
(三)政府购买公共文化服务治理链上存在的风险
随着人力资源越来越紧张，目前市场上临时工薪酬也在水涨船高，而随着各大医院的不断发展壮大，医院后勤所使用临时工的人数也越来越多，而且基本上所从事的也是比较辛苦的体力需求较大的工作，如食堂、洗衣房、水电维修、卫生保洁等。工作时间长、工作量大、工作内容枯燥乏味，并且还经常会有投诉等问题产生。但医院由于管理体制的缘故临时工还不能从医院的发展壮大中得到充分的实惠，薪酬普遍偏低。而且薪酬结构也不尽合理，传统的“大锅饭”政策，导致平均主义盛行，干好干坏，干多干少薪酬基本都一样，造成临时工心理上的不平衡，很容易像消极怠工的员工学习并在工作中产生马虎敷衍的情绪，严重影响了临时工工作的积极性和热情。
（四）政府购买公共文化服务评估链上存在的风险
评估形式化是评估链上存在的主要风险。购买服务项目的评估一般采用内外部相结合的方式。内部评估根据签订合同的具体要求对服务项目的开展情况进行绩效评估，外部评估一般引入中介机构对项目的实际完成情况进行评估。但由于我国在公共文化服务购买绩效评估方面尚未出台详细、具体化、可操作化的管理办法与指导意见，导致评价环节存在大量程序性和技术性的问题，这集中表现为：政府管理部门依然是购买公共文化服务的主要绩效评价主体，评价主体较为单一，缺乏社会第三方独立评估机构的有效参与。[11]政府对于社会组织参与评估的培育意识不足导致第三方评价机构的规模和公信力尚未完全建立起来，相应的评价能力亦有不足，进而影响科学的绩效评价机制顺利推进。
1.逆向选择风险。政府与承接主体在委托代理关系正式形成前，由于承接主体掌握优势信息，在申请承接服务项目时，会隐瞒信息或显示非真实信息，致使政府无法作出最优选择，而能力较强、资质较好的承接主体可能会被挤出市场。于是在购买市场上，“劣币驱逐良币”现象便出现了。
三、政府购买公共文化服务风险的治理路径
2.建立购买服务的责任追究机制。一是建立购买主体的问责机制。对于购买过程中，相关责任人出现渎职、腐败等问题，一经查实，必须严厉惩处，追究相关人员的责任，进而激励相关公务人员秉持审慎与负责任的态度推进公共文化服务的购买工作。[15]二是建立承接主体责任追究机制。承接主体作为公共文化服务的直接生产主体，应保证公共文化服务的供给质量，并承担服务生产与递送过程中的相关责任。对于承接主体因在购买过程中违法违规造成的重大损失追究相关责任；情况特别严重的，应列入购买公共文化服务承接主体“黑名单”，取消其在一定区域或期限内的投标资格。以此来规范在治理链中存在的寻租风险，促进公共文化服务的购买效果达到最佳状态。
（一）科学分析与精准定位公共文化需求，构建服务受众需求矩阵，明确需求链
政府购买公共文化服务的风险是指在公共文化服务链的四个环节中，由于购买行为控制不力或监管不当导致公共文化服务供给质量受到不利影响，造成了公共利益受损。具体而言，政府购买公共文化服务链上的风险贯穿于整个购买行为中，它主要包括购买内容偏差风险、逆向选择与垄断风险、寻租风险与评估形式化风险（见图1）。
希腊“Giorgos Thymus国际钢琴比赛”将于2019年1月10至18日在希腊塞萨洛尼基举行。该比赛每两年举行一次。年龄限制：0至32岁。比赛一等奖奖金为5000欧元。比赛共分为三轮，第一轮：独奏30分钟；第二轮：独奏60分钟。决赛轮：协奏曲。比赛曲目与详情请关注网站。
2.构建受众需求矩阵。构建文化需求矩阵是实现公共文化服务供需精准对接的有效方法。依据布迪厄的文化消费理论，不同阶层、不同群体对公共文化服务的需求存在差异性，这就要求政府在设计购买项目时，充分考虑不同阶层、不同群体等服务受众需求的异质性，从而科学合理地分析服务受众文化需求。例如，在经济欠发达地区，民众更多是关于爱与归属感、安全方面的文化需求，而在经济发达地区，民众更青睐有关尊重、自我实现的文化需求。再如，老年人倾向于文化汇演比赛、健身娱乐、社区广场等公共文化服务，而年轻人对文化艺术鉴赏、公共数字文化服务等有更多需求。因此，可根据不同区域、不同群体、性别、服务紧急程度等构建不同的文化需求矩阵模型。在文化需求矩阵模型中（表1），以服务受众需求总量为纵坐标，以服务受众需求层次为横坐标，分析需求的主次及普遍性程度。[13]构建文化需求矩阵有助于对公共文化服务项目进行优先排序，确定服务受众最迫切、最普遍的服务项目，合理设计与服务受众需求相匹配的购买项目，做到“自下而上、以需定供”的菜单式服务。同时，文化需求矩阵也要根据现实情况可能出现的变化进行相应的调适，以保证反映需求的准确性、有效性与真实性。
李离说：“会骗人的师父带着那群凡夫俗子离开大厅时，难道不是应将手背到身后，伸出三根手指摇三下，或者是刚才给袁安师兄点穴时，在他头上再多打三下？”
表1 文化需求矩阵模型
（二）促进文化类社会组织发展，营造竞争性的购买环境，改善供应链
1.培育承接公共文化服务的社会组织。文化类社会组织健康可持续发展是顺利推进政府购买服务的前提条件。政府应从政策、资金、平台等多方面支持文化类社会组织的发展，进而实现增量。第一，减少文化类社会组织的市场准入壁垒。简化文化类社会组织登记手续，除法律法规、政策文件规定外，将社会福利类、公益慈善类社会组织与社区社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，实行民政部门直接登记，减少对文化类社会组织成立及正常运营中不必要的干预。第二，促进文化类社会组织规范化发展。加大文化类社会组织的培育与扶持力度，进一步完善文化类社会组织的孵化制度、税收减免制度，出台文化类社会组织参与公共文化服务供给的优惠政策与激励机制。第三，加强宣传引导。政府应充分发挥传统媒体与新型媒体平台的作用，借助电视、广播、报纸、官方网站、微信公众号、微博等多渠道宣传文化类社会组织供给公共文化服务的优势，让民众充分了解和信任文化类社会组织，提升其公信力与知名度。
2.营造独立性竞争的购买环境。独立性竞争购买模式是政府购买公共文化服务的理想模式。政府购买公共文化服务可以建立“一体两翼”模式，即以独立性竞争购买模式为主体，辅以独立性非竞争购买与依赖性非竞争购买两种模式的购买机制。在购买服务过程中，政府应鼓励社会力量、社会资本参与进来，发挥体制外力量的“鲶鱼效应”，激活公共文化服务供给“一池春水”，[14]完善市场准入与退出机制，利用竞争性招投标等方式，充分营造备选承接主体之间可以公平公开公正竞争的制度环境，以此获得“最佳供应商”。此外，对于承接主体数量少尚不具备竞争条件或者不适合采用竞争方式购买的项目，可以采用定向委托、谈判等方式购买。无论采用何种方式，都要有利于促进文化类社会组织健康持续的发展，从而竭力营造一个既具有活力又充满竞争的市场购买环境。
医学人文精神的缺失，不仅是医学问题，更是社会问题，说到底是医学教育问题。高等医学院校是培育生命健康使者的摇篮，承载着为社会培养和输送“又红又专”高级医务人才的崇高职责与使命。一方面，培养医学生具备深厚的专业知识与救助技能，有能力为广大患者解除病痛、救死扶伤；另一方面，培育医学生的“大爱”精神和“仁者”情怀，热爱生命健康事业，造福人类。由此决定了科学精神和人文精神在高等医学院校人才培养中的“双引擎”地位。
（三）完善购买合同管理制度，建立责任追究机制，规范治理链
政府购买公共文化服务需求链上存在购买内容偏差风险，主要表现在购买主体与服务对象之间由于信息不对称及需求评估体系不完善带来的服务内容供需错位。公共文化服务最终需求者是民众而不是政府，然而政府却要代表民众去购买服务，故这种供需分离导致政府不能确定民众的真实需求，从而不能准确定义“买什么”。[5]由于政府对服务对象的真实需求不能准确识别与评估，最终导致政府购买的公共文化服务并非是服务对象真正需要的物品或服务，带来了资源的浪费。这就是有学者提出“文化政策功能匹配与公众文化期待之间缺乏运行所必需的‘对位效应’——‘文化体制空转’现象。”[6]以北京为例，中国人民大学于2014年曾对民众消费习惯进行调研，发现民众在艺术品收藏、展览会以及主题展览馆、歌剧、音乐会、话剧、舞蹈演出等方面表现出一定的消费能力，且这种消费呈现升级趋势，但是由于政府未能准确摸清民众真实需求，导致购买服务的升级节奏明显滞后于居民文化消费需求升级的步伐，形成供需不匹配的局面。
政府购买公共文化服务链上的需求链、供给链、治理链与评估链上分别存在购买内容偏差风险、逆向选择与垄断风险、寻租风险、评估形式化风险。为了有效规避这些风险，需针对公共文化服务链上的四个关键节点采取针对性的治理策略。
（四）建立购买服务绩效评估机制，引入第三方评估，健全评估链
1.制定完善的绩效考核与评价制度体系
将信号采样后已按规律排列的各分段信号合路输出，可以在干扰时段内生成与脉压雷达信号脉冲长度相同的干扰信号。
政府各相关职能部门应相互配合，同时邀请专家智库学者提供参考意见，制定出绩效评价管理办法和绩效评价指标。根据公共文化服务的特点，建立服务场所、服务形式、服务数量、服务质量、服务成本、服务效益、公众满意度等考核指标，使绩效评估更具可操作性。另外，为提升文化服务受众在购买服务评估中的话语权，可细化公众满意度评价指标，增加其分值与权重。
2.建立健全绩效评估体系
对政府购买公共文化服务采取全过程、动态化的绩效评估。购买主体、承接主体、文化服务受众都是绩效评估的对象。全过程的评估链主要从事前、事中、事后三个环节进行全方位、全覆盖的评估。在事前评估阶段，主要对政府购买公共文化服务的合法性、公平性、成本预算及承接主体的资质、准入条件等进行评估；在事中阶段，主要对合同订立、项目实施、资金使用、服务流程、服务行为、服务质量等进行监督评估；在事后阶段，重点对成本效益、服务效果、服务满意度进行评估。
在协同治理的实践中，妥协理性增进了社会管理高效这一科学技术价值，也在最大程度上实现了“人的价值和人的行为主体意义”。 同时，这种浓郁的自由气质为社会各方参与管理社会事务留下了广阔的空间，是保持社会和谐稳定的一种调节机制。探讨协同治理价值体系中的妥协理性，一方面深化了人们对妥协理性的认识，更好地把握其理论内涵与实质，另一方面也开启了人们探索达成妥协理性的方法与途径，对于构建我国当前稳定和谐的社会具有理论与实践意义。
3.引入第三方专业评估制度
第三方专业评估主体对公共文化服务购买的效果可以进行专业化的评估，进而弥补政府部门专业领域知识不足的缺陷。因此，在对购买服务进行评估时，应积极引入第三方评估制度，并出台相关鼓励政策，促进第三方评估组织的健康发展。第三方评估主体可由高校教授、行业协会负责人、民间专业人士等组成，独立于委托方和承接方，评估结果公正、客观；为实现第三方评估主体增权赋能之目标，可将第三方评估程序写入购买合同，未经过第三方评估的项目不予结项。[16]
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作者简介： 宋长善，江苏省文化艺术研究院研究实习员，硕士（邮政编码 210005）
中图分类号： D630.1
文献标识码： A
文章编号： 1672-6359（2019）05-0057-06
基金项目： 江苏省紫金文创研究院2016年规划课题“提高政府购买公共文化服务效率研究”(KTZCC20161030) 阶段性成果
（责任编辑 胡爱敏）
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