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中图分类号：D80 文献标识码：A 文章编号：1005-4812(2007)06-0014-19
在法兰西第五共和国成立近五十年之际，法国迎来了它的第六位总统——萨科齐。萨科齐出任总统在法国引发了不小的反响，有人从他的总统大选纲领中看到了法国实现大国梦的可能性，有人则对法国自由化的明天而担忧。2007年法国总统大选前，大家都感觉到巴黎出现了衰落。在这种情况下，一位强势人物能给法国带来希望，改变现状。萨科齐是一位强硬人物，不畏困难，有着执著的精神，但同时也是一位强权主义者。他的做法有戴高乐的遗风，其竞选纲领迎合了人们的期望。雄心勃勃的领导人在竞选期间和盘托出的改革计划，往往都不能付诸实现。对于萨科齐而言，在改革问题上，他是语言上的巨人，但也可以肯定，他不会是行动上的侏儒。他不仅在多次讲话中强调要履行诺言，而且上台后即刻启动了一系列的改革措施。改革范围之大，是前所未有的。萨科齐的政治改革计划将对现行的体制产生不可逆转的变化，决定着法国未来的发展。
一、新政府组成对法国政坛的冲击
萨科齐出任总统后即任命菲永为总理，组成了新的政府。引人注目的是新政府成员的组成。在十五名部长中，有七名女部长。政府中的男女比例传递了一个信息，即萨科齐不但说了，而且在做。他的改革许诺不是空头支票。他在兑现他的承诺。在新政府中，有移民后裔、北非出生的谭娣，任司法部长。任命移民后代为部长，这在法兰西第五共和国各届政府中是罕见的。此外，政府部长由左中右政党成员组成，中间势力、前法兰西民主联盟成员埃尔韦·莫兰出任国防部长，左翼社会党成员贝尔纳·库什内出任外交部长。这在第五共和国历史上也是绝无仅有的。在新政府中，没有部长代表，只有16位国务秘书和一名高级专员。名称的改动意味着新政府部长们的权力和责任要比过去大。
自1962年通过总统直接选举法之后，法国政坛呈现出明显的左右两大阵营。单记名两轮多数投票制的运用，使中间派的政治生存空间明显缩减。选举制度如此，迫使法国众多的政党不得不组成选举联盟，不然很难胜出。因而，各届政府的成员都是议会多数派的，没有反对派成员参与。
萨科齐把不支持或反对他的政党要员纳入他任命的政府中，正体现了一种改革、开放、团结的思想，同时反映了共和国总统超越了左右阵营的政党成见——他不仅仅是右翼阵营的总统，而是全体法国人民的总统。法国人团结起来，法国就能改变，就能再现昔日的辉煌。只要有才华，能为国家做贡献，反对派在萨科齐总统时期照样能当部长。
7月3日，菲永总理在国民议会用了一个多小时阐述了新政府的施政纲领。在通篇演讲中，他十一次提到总统，三次用国家元首一词，两次说道：“在总统的允许下。”因而媒体普遍认为政府的施政纲领是萨科齐改革纲要的翻版，没有任何新意，政府没有按自己的意愿开展工作。菲永总理在国民议会的讲话让人感觉到，他更多的是对总统负责，而不是对国民议会负责。这有违第五共和国的宪法思想：政府对议会负责。然而，当人们听到萨科齐7月12日在埃皮纳勒的演讲，看到接下来的政治改革举措，就不难理解菲永总理为什么要这样讲了。
二、萨科齐总统埃皮纳勒的讲话
7月12日，法国国庆前两天，萨科齐在法国东北部小城埃皮纳勒举行的政治集会上发表了由电视直播的演说。地点是有意识选择的。戴高乐将军1946年9月29日曾在埃皮纳勒发表演说，批评了国民议会通过准备付诸全民公决的第四共和国宪法草案，阐述了他关于未来法国政治机构改革的设想。戴高乐埃皮纳勒的讲话人们没有忘记。今天，萨科齐选择在此地发表他关于法国政治体制改革的讲话，信息很明确：他要继承戴高乐的思想，要为实现法国的强国梦奋斗。他要进行的体制改革是戴高乐思想的继续，而戴高乐的思想已在法国得到普遍认同，即使是60年代戴高乐的强硬反对者密特朗，执政后奉行的也是戴高乐主义。萨科奇的体制改革因而有了它的理论基础。
萨科齐认为，法国的强大，需要建立一个“完美的民主”。他强调指出，法国之所以在第一次和第二次世界大战中失败，是制度的严重缺陷：“1958年，内战、金融危机、信任危机，这些危难威胁着国家，而国家，被各政党当作人质，被私利的党团掌控，即使有良好的意愿，也无法摆脱危机，那时的政治机制使得任何举措都无法实施。第四共和国的政治家和第三共和国的政治家一样，都是杰出人士，但是，在当时的体制之下，再好的意愿也注定无法落实。”因而，体制改革关系着法国强大与否。“从1877年到1958年，除了战争年代，法国的政治制度一直是议会制，它的多党制、强烈的意识形态划分，源于大革命的各种思潮，使得议会是一切，而政府什么都不是。议会能否决一切，但什么也做不成，因为议会中没有稳定的多数派”。“第三、第四共和国之所以失败，那是因为没有从根本上延续久远的历史，排斥了国家应该是强大的理念。因为第三、第四共和国否定了执法（政府）可以起到卓越的功能，把执法过分地变成政治显贵人物的事务而没有让人民充分地参与。”从上述话语中可以看出，萨科齐的改革是历史的延续，目标是建立强大的国家，强化执法，减弱政党决定的能力，让民众更多地参与国家事务。同时，排斥了法国恢复议会制的可能性。
法国是空想社会主义的发源地，社会主义思想有着深厚的根基，自由、平等的价值观始终由国家保证。法国人对国家的依赖、对国家的要求在其他国家是少见的。法国诸多让人无法理解的做法，称之为“法国例外”决不为过。
萨科齐要对福利国家进行改革面临着继承与决裂的挑战。法国的特殊性决定了它要有适应其本民族的政治体制。“共和国的信条是：自由、平等、博爱。”国家是这一价值观的保证者，萨科齐的改革必定要强化国家的作用。但他同时又要与某些传统“决裂”。
在总统大选进程中，他的竞争对手罗亚尔和贝鲁都提出要建立第六共和国。萨科齐在埃皮纳勒讲话中对此明确地表明了他的态度，他不会“翻过第五共和国历史的这一页”。总统直选是“二十世纪法国最大的政治创新”，这绝对要保留。他的政治改革原则是：“我不会改变我们体制中主要的平衡机制。”他要改变的是总统的职责、议会的功能等。“是的，我希望共和国总统管理国家……”在讲话中，他就宪法中有关总统职权、总理地位、议会代表性和司法制度等提出了他的设想。他希望全体法国人民参与政治改革的大讨论，而不是局限于多数派内或政党内的讨论。为使法国的体制适应新时代的要求，他要建立一个“由政治家、法学家及知识分子组成的委员会”，成员超越党派，一起研讨，在11月1日前向他提出改革建议。萨科齐的讲话实质性地启动了法国政治体制改革。
三、走向总统制
戴高乐是在五条原则框架内制定法兰西第五共和国宪法的，其中原则之一就是政府对议会负责。正因为这一限制，第五共和国的体制成了世界上独一无二的制度，它既是议会制（左右共处时期），又是总统制（总统多数派与国民议会多数派相吻合时期）。法国的政治体制被称作半总统、半议会制。这是在特定的历史条件下短时间内制定出来的，与戴高乐本人的理念不能完全相符。也正因为如此，戴高乐在1962年将总统由间接选举通过全民公决改成直接选举产生。随着时间的推移、世界的变化、欧盟对法国主权的影响，法国宪法虽经过二十二次的修改，但仍显现出诸多与时代不符的地方。萨科齐的改革即有过去早就提出但未见行动的改革内容，也有他个人在新形势下的提议。
“共和国总统管理国家”并非是萨科齐首先提出来的。戴高乐总统在1962年9月30日的电视、电台广播讲话中指出：“我们体制中最根本的基石就是新设立了由法国人的感情和理智选出的共和国总统，他既是国家元首，也是法国的领路人。”萨科齐之所以要提出这样的改革，这是因为法国在1986年之后，经历了三次左右共治阶段。左右共治时期，政府不强，总统无力，给国家带来诸多负面效应。即使在国际舞台上，法国的形象也受损。如在西方七国首脑会议上，法国国家元首和政府首脑共同参加，法国出现了双头政治。尽管宪法已将总统任期由7年改为5年，但这一改动并不能彻底杜绝左右共治现象再次出现的可能。如果能将“总统管理国家”制度化，那就能从根本上避免再次出现左右共治的可能性。尽管宪法还未作改动，但萨科齐提出来了，这为他除旧布新的做法正了名。
若要实行“总统管理国家”，现在的宪法就得做极大的变动。根据现行宪法，法国总统在政治上是不负责任的。在既不是总统制也不是议会制的法国，总统管理国家，但只有总理对议会负责，这是不民主的。总统在任期间，只要没有叛国，没有犯刑事罪，没人能迫使其辞职。萨科齐要改变总统不负责任这一现状，他说：“我当选是为了行动，而不是为了当选而当选，更不是为谋求连任。”他间接地批评了他的前任，指责他们为谋求连任而未将更多的精力放在治理国家上。“总统管理国家”就要担起责任。当总统承担起责任，“政府对议会负责”就不复存在，议会怎样监督由总统领导的政府就得重新规定。自法国大革命以来，法国总共有过22部已实施过或未实施的宪法。法国众多的宪法为今天的改革提供了丰富的借鉴材料，法国既要避免出现没有君主的君主共和国，没有机制制约的总统独裁，又要有稳定的政府。它怎样才能做到权力的平衡呢？总统还应保留解散国民议会的权力吗？国民议会能弹劾政府吗？
根据萨科齐的决定，7月18日正式成立了由13名智者组成的“第五共和国政治体制平衡和现代化思考委员会”。前总理巴拉迪尔任主席，成员中包括社会党重量级人物、曾在左翼执政期间当过十几年部长的雅克·朗格。出于责任的明确性，朗格提出取消总理一职，他认为法国已经是事实上的总统制。巴拉迪尔则主张保留总理一职，但“总理将只是一个不承担政治责任的参谋总长”。宪法学专家卡尔卡索纳将此称为“恢复总统制”。尽管有人反对总统制，但法国已经是事实上的总统制。现在的问题只是怎样将此写入宪法。
四、议会的改革
在2006年4月5日出版的法《世界报》上，巴拉迪尔撰文写道：“必须让议会起作用，（法国）议会是民主欧洲邻国中唯一功能被剥夺的议会：它不能决定大部分会议的议事日程，不能取消捆绑式的投票，没有可能通过投票做出决定，尤其在外交领域，没有权力扩大对政府监督力度，增设专业委员会。”目前，法国国民议会的功能被削弱到什么程度由此可见一斑。由于总统的多数派与国民议会多数派一致，议会的监督更多地成了一种形式。
当萨科齐要推行“总统管理国家”时，宪法中关于议会的权限必定要修改。在朝着总统制方向改革中，权力的平衡不能不考虑。议会的改革已步入轨道。萨科齐已提出要增加议会中的专业委员会，以利于反对派对政府的监督。可以肯定，议会改革要使议会真正起到监督政府的作用，改变目前议会软弱的现状。现在，关于议员兼职问题、关于议员出席会议的要求等已提出来，但改革涉及面最广最深的将是引入比例选举制。
第五共和国宪法中没有对选举方式作出规定，因为没有一个完美的适合法国国情的选举制度。国民议会议员除了1986年是通过比例选举制产生外，一直是经过单记名两轮多数投票制选举产生的。第五共和国之所以要排斥比例选举制，是为了避免出现第四共和国接连不断的政府危机。法国党派很多，但没有占绝对优势的大党。选票的分散，使得第四共和国期间，国民议会中无法产生多数派。联合政府往往受制于小党的要挟。单记名两轮多数投票制确实为第五共和国带来了政府的稳定，但它却严重地损害了公平和公正性。一个在立法选举第一轮中得到10%选票的政党可能在第二轮中一无所获。这对法国的民主不无讽刺意义。今年立法选举的弃权率达40%，为第五共和国以来的历史最高点，而在总统大选中只有16%。其中原因之一就是众多小党在总统大选第一轮投票遭到惨败后，选民感到无望，做出弃权选择。法《解放报》上有文章提出，该用“比例选举制治疗了”。从法国舆论倾向上看，在保证能产生议会多数派的前提下，在单记名两轮多数投票制中引入比例选举制已有了一定的共识。问题在于混合投票制中的比例为多少。
走向总统制必然要对司法制度进行改革。萨科齐在7月12日讲话中没有回避这个问题，他赞同人们进行讨论。但他明确表示，不希望司法享有与执法、立法同等的权力。执法、立法、司法三权的改革对未来的法国将产生重大影响。
萨科齐总统是位实干家，他在竞选期间提出的纲领正一一落实。他领导的政府在积极地行动，经济、财政部长拉噶尔德在国民议会的发言不无代表意义：“这是个民族的老传统，法国是个思考的国家。没有一种思想我们没有予以理论化。我们图书馆中的书籍够我们讨论几个世纪的……思考得够多了，现在该是我们卷起袖子一齐干的时候了！”萨科齐总统的经济、社会改革的成效不久就会显现。虽然政治改革不可能一蹴而就，但政治改革的影响力却是巨大且长远的。