税源管理的国际比较与改革思路，本文主要内容关键词为：税源论文,思路论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F810.42 ［文献标识码］A ［文章编号］1000－971X（2009）03－0005－10
税源管理是税收征管工作的基础，税源管理的好坏直接决定着税收征管质量的高低，影响着税收收入的规模和增长速度。随着我国社会主义市场经济的日趋完善和发展，税源管理工作逐渐在法律制度、组织管理、技术手段等方面暴露出新的问题、新的矛盾，传统的税源管理模式已很难适应当前经济发展的需要。因此，采取切实可行、灵活多样的改革措施，提高税源管理水平，已成为当前亟待解决的问题。本文在研究税源管理及其理论的基础上，对当前我国税源管理存在的主要问题及成因进行分析，并对国外税源管理的先进模式进行比较，总结出世界税源管理的发展方向，为我国税源管理进一步改革提供思路。
一、税源管理及其理论依据
（一）税源管理的涵义及构成要素
税源是指税收收入的来源，即各种税收收入的最终出处。从宏观角度来看，税收收入来源于物质生产部门劳动者所创造的国民收入，税源即为国民收入；从微观角度来看，不同税收收入来源于国民收入的不同组成部分，税源则表现为各个具体税种的收入来源。[1]在税务实际工作中，对税源进行管理既有宏观层面的涵义，也有微观层面的涵义。一般认为，税源管理是指税收征管机构根据税收法律、行政法规，运用科学的、规范的、现代化的管理方法和手段，掌握税源的规模与分布，分析预测税源发展变化趋势，发现税收征管实际工作中的薄弱环节，从而有针对性地采取措施对税源进行监督和控制，确保税收收入实现的一种活动。可以说，税源管理工作的好坏，直接关系到税收功能的发挥。
税源管理的构成要素包括税源管理的主体、客体、方法及目标。首先，税源管理的主体，就是指税收的征纳双方。其中，征收主体为代表国家行使职责的税收征管机构，包括国家各级税务机关、海关和财政机关等。另外，纳税主体为履行纳税义务的人，包括法人、自然人、其他组织以及在华的外国企业、组织及外籍个人等税法直接规定的纳税人。其次，税源管理的客体表示税收征收所指向的对象，宏观上是指国民收入，微观上指纳税主体在经济活动中所产生的应税收入，例如，所得税的税源管理客体为生产经营所得和其他所得，财产税的税源管理客体是财产，流转税的税源管理客体则是货物的销售收入或劳务收入。再次，税源管理的方法。一般而言，它是根据现有的税收法律、行政法规，依托先进的技术和现代化的管理手段，对税收收入来源进行采集、分析、征收以及监管，所形成的一套科学管理方法。最后，税源管理是以最大限度地缩小潜在税源与实际税收之间的差距为目标的，这里需要注意的是，这种“缩小”不应以损害税源本身为代价，同时税源管理的成本也必须合适。
（二）税源管理的理论依据
1.税收遵从理论。税收遵从是针对纳税人而言，指纳税人按照税法及有关规定的要求履行其纳税义务的行为，表现为准确计算应纳税额，及时填报应填报的申报表，按时缴纳所有税款等行为。与之相反的行为，即不符合税收法规意图和精神的纳税人行为则为税收不遵从。西方学者依据纳税人选择纳税的原因将税收遵从与不遵从的行为进行了分类，遵从行为包括了防卫性遵从、制度性遵从、自我服务性遵从、习惯性遵从、忠诚性遵从、社会性遵从、代理性遵从和懒惰性遵从，不遵从行为包括程序性不遵从、无知性不遵从、懒惰性不遵从、象征性不遵从、社会性不遵从、经纪人不遵从和习惯性不遵从。[2]
归纳起来，影响税收遵从的因素主要有以下几个：
一是税收不遵从行为被发现的可能性。不遵从行为被发现的可能性越大，对纳税人所形成的威慑力越大，反之则越小。根据这个观点，西方学者认为，加强税源管理，比如加强税务登记、纳税申报、税款征收等环节的监管力度，可以增强不遵从行为被发现的可能性，从而减少不遵从行为的出现。
二是税收负担的高低。税收负担越高，也就是税收造成纳税人承担的“损失”越大，越容易遭到纳税人的抗拒。不仅如此，还有可能影响到经济的健康发展，甚至是社会的和谐稳定。
三是税收不遵从的成本大小。纳税人作为理性的经济人，会对税收遵从与不遵从的成本进行比较，从而做出选择。一般来说，税收遵从的成本越高，不遵从行为出现得越多。
四是税务登记、纳税申报等管理环节的复杂程度。从心理角度来看，如果纳税人进行税务登记过程缓慢，纳税申报表复杂难懂，那么必将在一定程度上造成部分纳税人的不遵从行为。因此，提高工作效率，简化纳税报表，提供税务咨询将有利于纳税人按要求履行其义务。
由上所述，税收遵从理论不仅从经济角度对纳税人进行分析，而且从心理学的角度寻找不遵从行为出现的原因。西方学者普遍认为，税源管理体系的设计首先应从为纳税人服务的角度出发，以人为本提高管理效率，在此基础上加强管理，防止或减少不遵从行为的出现。
2.信息不对称理论。信息不对称是现代信息经济学的研究基础，同时也普遍存在于日常的社会经济活动中。在经济学上，信息不对称是这样一种情形：缔约的双方当事人中，一方拥有另一方所不知道的信息，甚至第三方都无法验证，即使能验证，也需要花费大量的精力、物力和财力，从经济角度讲并不合算。信息的不对称性可以从两个角度来划分：
一是信息不对称发生的时间。若信息不对称发生在当事人签约之前，则称为事前不对称；若发生在当事人之后，则称为事后不对称。研究事前不对称的模型被称为逆向选择模型，研究事后不对称的模型被称为道德风险模型。所谓逆向选择，是指代理人知道自己的类型，由于信息不对称，委托人在不知道代理人类型的情况下与代理人签订契约；而道德风险是指契约签订后，代理人知道自己的行为，而委托人由于信息不对称，无法观察到代理人的行为，这种情况下，代理人可能利用信息优势为自己谋利。
二是不对称信息的内容。从内容上看，这种不对称的信息可能是当事人的行动，也可能是当事人的知识。前者指当事人的行动只有他自己知道，或者只被契约一方的所有签约人知道，而其他人无法观察到；后者表示由于信息不对称，签约一方对他本人的知识知道得很多，而其他人不知道或知道得很少。同样，研究不可观测行动的模型被称为隐藏行动模型，研究不可观测知识的则被称为隐藏知识模型。
在税源管理工作中，信息不对称主要表现在征管机构与纳税人之间：一方面，纳税人掌握着自己的全部纳税信息，而征管机构对这些信息掌握得较少，信息上处于明显的劣势；另一方面，征管机构在税收政策信息方面处于优势地位，如熟悉税法、实施措施等，而对普通纳税人来说，掌握这些信息本身已经很难，再加上宣传的不到位等因素影响，不免会造成信息不对称。出于自身利益最大化的考虑，信息不对称会导致征管机构与纳税人之间矛盾的存在，也正因如此，信息不对称理论也就称为完善税源管理的理论依据之一。
二、税源管理的国际比较与借鉴
（一）国际比较
1.美国模式。美国的联邦、州和地方（县、市）各自有自己的税收征管机构，它们之间并无组织上的联系。联邦税收征管机构为财政部国内收入总署，按职能划分为四个部门，即工资与投资分局、小企业和个体户分局、大中型企业分局、减免税和政府分局；按经济区在全国设置了7个大区办事处，下设10个服务中心（大型数据处理中心）和63个地区办事处，办事处主要负责税务稽查。州和地方税务局分别负责州税和地方税的征收管理。[3]税源管理体现在四个方面：
一是税务管理方面。在美国，计算机系统采用统一的代码对纳税人进行登记，税务登记代码和社会保障号一致，终身不变；公司开业也需要领取识别号。在纳税申报上，实行自行申报，不论个人或企业，必须按照税法的规定，诚实办理纳税申报并缴纳税金。另外，每一个纳税人还必须按国内收入总署提供的表格和细则，填缴纳税申报表，用于日后的数据资料处理。
二是税款征收方面。美国税收征管机构根据纳税申报表，把应纳税金及罚款确定下来后，会向纳税人先后发出4份通知，分别为：征收通知书、两份应纳税额未缴数的通知以及催缴的最后通知。纳税人必须在规定期限内缴清税款，或者依据税法采取其他相应措施。
三是信息化方面。从20世纪60年代开始，计算机技术已普遍用于美国的税收征管中，到目前为止，包括美国国内收入总署、7个大区办事处、10个服务中心、63个地区办事处以及900多个基层税务所，都有自己的计算机工作室，并分别与全国和10个服务中心联网。
四是税务监管及处罚方面。美国的税收征管实行专业化稽查，采用先进的选案程序和选案软件进行筛选，然后制定严格稽查方案进行审计，并对违法行为进行严厉打击，如美国公司纳税人若逾期申报，将按应纳税额的5％－25％罚款，对拒绝税务人员审计的行为每次罚款500美元。
2.日本模式。日本实行中央、都道府县、市町村三级征税体制，中央征收的税种称为国税，都道府县及市町村征收的税种称为地方税。国税的税政和征管由大藏省负责，税政机构是主税局和关税局，征管机构是国税厅和海关。国税厅作为大藏省的直属厅，统一管理国税的税政征管工作。除国税厅外，在全国设置11个国税局和一个国税事务所（冲绳），下属517个税务署作为其派出机构，公务员编制56752人，占大藏省公务员编制总额的70％左右。此外，海关负责关税、特别吨税以及与进口货物有关消费税的征收工作。地方税的税政与税收征管工作由自治省以及地方政府负责。[4]税源管理体现在四个方面：
一是税务管理方面。日本《国税通则法》对于纳税人应纳税额的确定规定了两种方法，即申报纳税法和课赋纳税法。申报纳税法是指根据纳税人的申报确定应纳税额。只有在纳税人无自动申报和申报不准确的情况下，才由税务机关根据处分和决定确定应纳税额。日本的纳税申报有蓝色申报和白色申报的区分。所谓“蓝色申报”，是指那些具有健全账簿文书，几年来被税务部门肯定为能正确进行申报的纳税人，可使用蓝色申报表进行申报。“白色申报”是指会计制度不够健全的纳税人使用白色申报表进行的申报。日本税法规定，蓝色申报者可享受一系列优惠待遇，如可扣除坏账，厂房和设备允许特殊折旧，允许净亏损可结转、冲减后2－5年的所得等，而且税务机关对其审查也很简单，给予纳税人以充分的信任。而对白色申报者的审查则相当严格，以避免虚报或少报的现象发生。
二是税款征收方面。日本税收征管机构的征收过程要经过纳税告知，进行纳税督促，进行滞纳处分或强制执行等环节。纳税告知是告知纳税人缴纳期限，并要求其履行纳税义务的行为。在征管机构发出纳税告知后仍无故不履行纳税义务时，征管机构可对其发出督促书。如果纳税人接到督促书后仍不缴纳税款，税务机关就可以强制性对纳税人进行滞纳处分或处理纳税人的财产。
三是信息化方面。日本的税收征管信息化水平非常高，计算机系统根据税收征管的需要统一开发，各级税务部门使用统一口径和统一信息模式。
四是税务监管及处罚方面。日本的税务调查和税务稽查制度严密，分为两个层次：一般性调查和强制检查。一般性调查是基于纳税人申报有误，通知其更正，此项调查为随即调查，不具有强制性。但是如果纳税人弄虚作假，将要根据税法受到相应惩罚。强制检查是针对纳税人使用非法手段偷税逃税而采取的强制性检查措施，并依据税法及相关法律承担责任。
3.澳大利亚模式。澳大利亚的税收征管机构简明高效，实行一级管理，联邦、州和地方三级税收征管机构相互独立，没有任何的隶属关系。无论是联邦政府，还是州及地方政府，都只设一个税务局。就联邦税务局而言，所有联邦税收皆由其直接征收，在州、地两级不再设立相应的分支机构。目前，联邦税务局由12个部门组成，其中8个面向纳税人的征管部门主要是按照不同的纳税对象设立的，另外4个是为内部提供某方面协调与支持的部门[5]。税源管理体现在四个方面：
一是关于税务管理方面。在澳大利亚，每个纳税人都必须取得一个税务档案号码，简称税号。如果没有税号，一方面纳税人将会被税务部门课以48.5％的惩罚性税款，另一方面个人在银行的储蓄利息将被扣减50％。纳税申报上，既可由纳税人自行申报，也可由税务代理人代理申报；既可直接书面申报，也可邮寄、电子申报。
二是关于税款征收方面。税收征管机构根据纳税人申报的材料，对信息正确与否进行确定和审计。澳大利亚税务局对纳税人要求十分明确，纳税人必须诚实申报，并保留经营等相关记录，随时配合税务机构检查。
三是信息化方面。澳大利亚税收征管信息化程度非常高，无论是纳税申报、纳税评估、税务稽查还是税收服务，都普遍运用先进的计算机信息网络系统来进行。比如近几年推广的电子报税，已经超越传统的邮寄申报而成为使用最广泛的申报方式，据统计，澳大利亚目前约有70％以上的纳税人使用电子报税。此外，税务部门已实现了与海关、银行、证券市场等部门的全方位联网。
四是税务监管及处罚方面。澳大利亚税务局对所有纳税人进行风险等级评估，然后集中力量对那些高风险的纳税人进行审计。在审计时，澳大利亚税务局拥有很大的自主权力，纳税人必须积极配合。在处罚方面，澳大利亚具有严格的制度，如果纳税人违反规定，将视情节轻重给予处罚。
（二）借鉴意义
上述三种模式，基本可以代表世界税源管理模式的主流和发展方向，其具有以下共同特征：
1.各国均采用统一纳税登记号码，实行以自行申报为主的纳税制度。不仅是以上三国，包括加拿大、法国、巴西等经济发展水平较高的国家都采用统一的纳税登记号码，在纳税申报上也都以自行申报为主。
2.各国均设立代征与预缴制度，并且重视税收代理制度。各国在进行税款征收之前都会明确地发出纳税通知单，并规定纳税人在一定期限内做出反应。完善的税务代理制度成为自行申报得以实施的重要保证。
3.各国计算机应用已经基本覆盖全国，纳税申报、纳税评估、纳税稽查以及服务咨询等也已基本实现全程电子化、网络化。同时，税务部门与其他如海关、银行、证券等部门实现网络化信息共享。
4.各国均采取重点审查，从严处罚的稽查制度。虽然采取方式不尽相同，但基本上是在区分纳税人的基础上进行重点审查，这样有利于节约税收成本。此外，在违规或违法处罚上加大力度，维护税务审查的威慑力。
5.各国均有专门为纳税人提供的相关服务，并十分重视服务态度和质量。通过这样的服务，不仅改善了征纳关系，使大多数人可以做到依法纳税，也使得税务部门可以将资源集中到少数人身上，提高了征管效率。
三、我国税源管理存在的主要问题及成因分析
1994年我国推行分税制改革以后，“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管模式逐步建立起来，在逐步取消了税收专管员制度的同时，先后实行了“从管户制向管事制转变”、“以票管税”、“征管查三分离”等办法。从总体运行上看，这些政策的效果是明显的，税收的征管效率不断提高，税收流失减少，税收收入不断增长。
但是，我们也应该注意到，随着各基层税务机关内部机构设置的调整，减少了管理部门，增加了稽查机构，税收管理的重点被自然而然地放到了事后的检查监督上，对税源管理力量明显不足，以至出现了“疏于管理、淡化责任”的问题，漏征漏管现象比较普遍。
为了应对出现的新问题，加强对税源的监控和管理，国家税务总局出台了《重点企业税源监控数据库管理暂行办法》，建立了全国统一的重点税源监控体系，各地也采取了一些旨在加强源泉控管、堵塞税收漏洞的举措。从近几年税收收入高速增长的事实来看，税源管理在堵漏增收方面起到了不可低估的作用。但从现实情况看，税源管理仍未很好地解决实际工作中的一些焦点问题，比如因税源底数不清而导致的完成税收计划与依法征税之间的矛盾问题，因税源控管不力而导致的征收不到位以及偷逃税问题，税源管理投入大效率低的问题等等。从深层次看，目前的税源管理只是停留在表面上，明显表现为静态管理和事后管理的特征，管理水平粗放、低下，没能体现出税源管理的前瞻性和预见性，因而税源管理在涵养税源，把握经济税源发展变化，为国家制定科学合理的税收计划，以及优化税制结构、保障国民经济健康发展等方面的作用远未发挥。
（一）宏观经济发展的复杂性决定了税源监控的难度不断加大
随着我国社会主义市场经济日趋成熟和完善，国民经济方方面面都发生了巨大变化：所有制结构、产业结构、地区结构以及国民收入分配结构等方方面面都经历着重大变革。这些变革意味着我国的税源结构的重大调整，税源结构的重大调整势必对税源管理提出了全新的挑战。
1.从所有制结构的变化来看，多种所有制并存的经济体制，使国家税收的来源不再局限于公有经济。近年来不同所有制企业包括：股份制企业、涉外企业、私营企业等，在税收贡献不断增加的同时，税源也变得越来越分散，对税源监控和管理的难度也越来越大，面对各种所有制企业不断扩大的税基、税源，要求税收管理的视野也应相应拓宽。
2.从产业结构的变化来看，农业税取消，二、三产业不断发展对税源管理提出了更高要求。
3.从经济发展的地区结构来看，由于历史等原因，我国长期以来就存在经济发展的地区不平衡，改革开放以后，国家先后在东南沿海设立了4个经济特区和14个沿海经济开发区，此后还相继批准设立了一批科技园区、国家旅游度假区和一批对外开放城市。这种政策差异客观上形成了东部、中部和西部三个经济区域，并且造成区域间的差距逐渐扩大。
地区经济发展的差异带来了税源分布的不均衡。东部地区大部分省市工商业发达，GDP规模较大，在全国经济总量中占有的份额大，相应地对全国税收的贡献率也较大。鉴于经济决定税收的基本原理，只有经济的发展才能带来税源的不断增长，因此，税源的管理必须适应经济发展的地区不平衡。
4.从国民收入的分配结构上看，由于税源是在国民经济的循环运动过程中通过初次分配和再分配形成的，因此，分配结构对税源的构成有直接的、决定性的影响。
此外，随着电子商务的发展，网上交易愈加频繁，由于网上交易无法有效追踪会计凭证，无法准确区分所得的性质，无法进行有效的稽查，造成了税源监控的实质性缺位。
（二）相关法律制度不完善，难以满足税源管理的需要
税源管理是一项政府行政行为，税收本身的特性要求管理者的一切税收征收管理行为都要纳入法治的轨道，遵从税收法定原则，依法行政、严格执法。但是，目前我国在税收管理（包括税源管理）的法治化上却存在着严重的不足，具体表现在：
1.税收立法层次低。至今我国仍然没有一套系统的、高层次的税收法典，除了《税收征管法》、《个人所得税法》和《企业所得税法》属于国家立法之外，其他多为部门制定的单行法规和条例，立法层次低，与税收法律刚性的要求差距还比较大，不能满足依法治税的实际需要。
2.税法执行缺乏刚性。税收法律对税务人员的违法行为处罚缺位，对违法者的行为未能构成有效威慑；税收行政的法律监督作用没有充分发挥，助长了税收执法的随意性，不利于诚信纳税良好风气的形成。
3.相关配套法律不适应税源管理的要求。税收法律不完善还表现在相关的配套法律不适应税收管理的要求，同样也限制了税务部门执法权的行使。比如关于企业的破产清算问题，《破产法》第二十四条规定清算组成人员由人民法院从企业上级主管部门、财政部门等相关部门和专业人员中指定。在企业破产、改制过程中，由于法律没有明确规定税务机关的参与权，税务部门通常无法参与破产或改制企业的清算，因而不能及时掌握企业改制情况，信息不通畅；地方组织的改制领导小组也不让税务部门参加，基本是地方政府一言堂，即使明知企业存在大量欠税，也难以顺利清欠。类似的情况在其他方面也大量存在，严重影响了税务部门对税源的管理工作。
4.税制本身的复杂化加大了税源管理的难度。我国现行税制结构是流转税和所得税并重的双主体格局，其中流转税主要包括增值税、消费税和营业税；所得税主要包括企业所得税和个人所得税，此外还包括其他10余个税种。如此多的税种，再加上税制改革带来的不断变化必然加大税务部门对税源进行管理的难度。
（三）组织管理上的缺陷导致税源管理质量不高
税源管理是一个过程，也是一种组织活动，因此必须建立一定的组织形式作保障。改革开放以来，随着经济形势的变化和税收制度的调整，特别是1994年税制改革以后，经过长期的探索和实践，“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管模式逐步建立起来，从根本上保证了新税制的实施，提高了整体的税收征管能力。实践证明，我国的税收征管改革方向上是正确的，整体上是成功的，但是我们也应当看到，这种新的征管模式仍不完善。
1.组织机构不健全。在税源管理的机构上，我国绝大部分地区还没有成立数据中心来统筹税源监控与管理工作，各地的设置五花八门，很不一致，不符合全国使用统一的征管软件，执行统一的征管业务流程的要求。由于机构的不到位，缺乏统一的税源监控与管理机构，各个职能部门分别组织，层层下达税源监控指标，最后由具体操作人员分散实施。这种多头管理，内部联系又不紧密，缺乏统一标准，导致最终数据不准，信息失真。
2.征管模式不完善。现行征管模式在实施过程中存在一些问题和矛盾，造成税源的管理性失控。以纳税申报为基础，取消专管员制度，使多数税务机关就此放弃了对纳税户的管理，从而割断了传统的税务机关和纳税人之间联系的纽带，致使税源信息不及时、不全面、不准确，从而增加了征管工作的盲目性；税务机关在计算机网络建设过程中，忽视税务专业软件建设，对信息的处理运用层次低，尚未上升到涉税信息的数学运算、逻辑分析和判断处理，致使信息化很难起到控税的作用；过分强调“集中征收，重点稽查”，致使征收、管理、稽查工作相互脱节，“疏于管理、淡化责任”问题突出；征管目标过分强调收入任务，使税源管理变成了收入管理。实践中，税收收入计划按照“基数×系数＋增减因素”编制下达，经常与实际税源严重脱节，以至出现“藏富于民”和收“过头税”的不正常现象，有悖于依法治税的理念。
3.税源管理运行机制不健全。主要表现在：第一，没有明确的税源管理目标，使税源管理工作步入盲目性的误区。税源管理的目标通常包括：掌握税源的产生、发展及其变化的规律，理清可征税源的底数，确保征税努力最大化以及提高纳税人的税收遵从度等。只有明确了这些，税源管理才能有的放矢，真正发挥作用。第二，没有一套系统、规范的管理流程和方案，税源管理难以有效开展。多数税务机关既未设立专门负责税源管理的职能部门，又没制定统一的税源管理工作流程，致使税源管理职责不清、责任不明，管理效率无从谈起。第三，总体上注重静态管理，动态管理缺位。现阶段，我国税务机关在税源监控与管理工作所依据的信息，大多是从纳税人申报资料中所获得的静态资料，而对于纳税人在经营过程中即将发生和正在发生的涉税事项，或已经发生的涉税事项产生的税源等不确定的动态信息监管不力，缺乏事前、事中的动态信息资料，客观上形成税源监控与管理工作和纳税人的经营行为的严重脱节。第四，监督考核机制缺位，税源管理激励机制弱化。
（四）技术手段的不足制约了对税源的监控和管理
1.信息不对称，日常管理缺位。我国现行税收征管模式强调征收与稽查，重申报及申报后的管理，轻申报前的管理，又未能实行统一税务代码制度，把理应在日常管理工作中解决的问题，寄希望于最终的具有威慑力的税务稽查，结果适得其反。税源监控与管理的重点、税务稽查的重点均放在已办理申报登记户的控管上，对法律规定应办理而未办理税务登记的户数，以及已登记户生产经营变化情况均不了解，税务机关与纳税人之间的信息严重不对称，致使年年查漏征漏管户，年年存有大量漏征漏管户。
2.信息化监管工作差距较大。一是国家税务总局虽然提出了运用现代信息技术加强税收征管的治税思想，制定了税收信息化建设的总体方案，但组织实施不够有力。二是现行税收征管信息系统比较混乱，有的地方在软件、硬件上存在着各自为政、互不衔接的问题，不符合税收信息一体化建设的总体要求，不利于税务系统内部信息共享。三是目前税收征管信息系统普遍重视纳税人的申报表、税务登记、税款入库和发票数据等信息的收集，忽视了对纳税人的财务报表、经营情况、银行存款以及会计核算等信息的采集，给税源监管工作带来了困难。四是税务机关与工商、银行、海关、财政、统计等相关部门还没有实现网络连接与信息共享，涉税信息采集不充分、不及时。五是电子商务税源监控方面还未涉及。
3.纳税评估体系尚未建立。目前我国的纳税评估体系还处在探索阶段，只有少数地区开始使用。主要方法是利用纳税人现有的申报资料和会计资料，借助于计算机进行简单的计算审核，加上现场调查分析做出评价。与发达国家比，存在着评估周期长，方法简单，信息渠道狭窄，评估结果不是很准确，评估质量不高的问题。
四、我国税源管理的改革思路
针对我国现阶段税源管理存在的问题，我们应该从实际出发，实事求是，因地制宜，在大胆借鉴国外先进经验的同时，不断完善税源管理的基础环节，加强制度建设，建立适应我国国情的能够充分发挥效能的税源管理新模式。
（一）宏观经济的稳定和协调发展是税源管理的基础
多年以来我国宏观经济的高速增长，保证了税收收入的高速增长，但是正如前面所分析的那样，由于所有制结构、产业结构的不断变迁，由于地区结构、分配结构不均衡的加剧，是税源的监控和管理工作愈发复杂和困难。因此我们在保持国民经济增长的同时应下大力气平衡地区经济，缩小分配差距，加速推进税费改革，这些既是国民经济健康发展的需要，也为税源管理工作的改进创造了基础性条件。
（二）完善税收法律体系，促进税源管理的制度化、规范化
1.健全税收一般规范。一是充实宪法内容。明确税收法定主义原则，体现税收权利与义务精神，使税法体系有一个完备的宪法依据。二是尽快制定税收基本法。借鉴西方国家建立税收“母法”的经验，从健全税收法制和实现税法的统一出发，研究制定具有中国特色的《中华人民共和国税收基本法》，将税收的共同性、原则性内容规定下来，用以统领、指导、约束和协调各单行税法、法规。重点是明确税收的基本制度，税收的立法原则，税务管理机构及其权利与义务，税收立法及管理权限，税法解释，税收行政执法，税务行政协助，以及纳税人的权利与义务等税收领域的基本问题。三是健全税务执法体系。在条件具备的情况下，借鉴美国《国内收入法典》、日本《国税通则法》、香港《税收条例》，研究编撰我国的税收法典，对现有的税收法律规范进行清理、分类、合并，解决税收法律规范之间相互矛盾、交叉重复、结构混乱等问题，增强税收法律规范的系统性。
2.提高税收立法层次。授权立法虽然针对性强、时效快、周期短，具有较大的弹性和灵活性，但立法的地位较低，规范性、权威性较弱，稳定性差。根据税收法定主义原则、建立社会主义市场经济体制和依法治税的要求，我国税收立法应以立法机关立法为核心、授权立法为辅助，逐渐改变税收立法的低层次化。据此，税收立法权可具体划分为：一是凡有关税收法律的基本原则、通用条款、税务机关及纳税人权利与义务、税收立法的权限、税收行政执法等有关基本和共同的内容，由全国人大制定税收基本法来规范。二是凡中央税、中央与地方共享税和部分在全国范围内普遍征收的地方税税种，其税法的制定、颁布、实施权和修改、补充、废止权，属于全国人大及其常委会。三是某些全国性税种经全国人大及其常委会授权可先由国务院以条例或暂行条例形式发布试行，在试行期间要充分进行立法调研，并不断创造条件，尽快由全国人大及其常委会正式立法。国务院有权制定税法实施细则、增减个别税目和调整个别税率以及享有对税法的行政解释权。四是省级人大及其常委会有部分地方性税收法规的制定、颁布、实施、解释、调整权，并可根据法律规定，由省级人民政府制定地方性税收法规实施细则和征管办法。五是国务院财税主管部门可制定贯彻执行税法和税收行政法规的规章，并具有一定的行政解释权。
总之，完备的法律体系是加强税源管理的根本保障。
（三）理顺机构设置，明确职责范围，为强化税源管理提供组织保障
新税收征管模式要求执行全国统一的征管业务操作规范，使用全国统一开发的征管软件，这对征管机构的设置提出了较高的要求。因此，应把征管机构的设置作为建立新的税收征管模式的核心来考核。税收管理机构的设置首先面临的是应该如何组织其人力资源和非人力资源来更好地实现该组织机构的总体目标这一基本问题，也就是税收管理的组织形式问题。
鉴于税收管理的主要目标是培养纳税人自觉履行纳税义务的意识，以最低成本组织征收应征的税款，不断提高税务人员的行政效率，降低纳税人的纳税成本，维护税收制度的完整统一，上述三种模式在实现这一目标方面各有其优缺点。根据我国的实际情况，建议在国家税务总局和省一级税务局，按税种类型和职能分工相结合模式设置内部机构；在地市级和县级税务局，按职能分工和纳税人类型相结合模式设置内部机构。市级税务局应设立专门负责对重点税源户监管的机构，县级税务局直接负责重点税源户的监管，县以下不再设分局，恢复中心税务所建制。在理顺机构设置的同时，明确各机构的职责范围，实现“四个统一”，即统一机构名称、统一机构职能、统一征管流程、统一征管软件，规范征管工作。
（四）建立以专业化为特征的税源管理新机制
税源管理是税务部门为确保税收的应收尽收而运用一系列的方法与措施，对潜在税源的规模与分布及其发展变化进行监督与控制，贯穿于税收征管全过程的、综合性的税收征管活动。它是税务管理各项内容的有机结合，是一种适应新形势要求的较为科学的税务管理体系。税收征管能力集中表现在对税源监控的能力上。构建税源管理体系旨在强化税源管理，建立一个贯穿税收执法管理事前、事中、事后的税源监控体系，最终目的是使入库税收收入最大化地趋向潜在税收。借鉴信息不对称理论，结合税收征管实践，构建税源管理体系重要内容是进一步狠抓税收征管基础工作，实行税收精细化管理。
1.建立健全税收管理员制度。一是明确税收管理员的职责。税收管理员是县（市、区）税务机关分户、划片（行业）管理税源的工作人员。税收管理员的主要职责是分户或按片负责对纳税户的税源管理工作，但原则上不直接负责税款征收、审批减免缓税和涉税行政处罚工作。二是加强税收管理员的管理。税收管理员实行双人上岗、轮岗、交换管理制度，下户履行职责要按计划和规定程序进行，日常管理中采集的税源信息要记录归档，实现资源共享。各级国税机关要制定税收管理员工作规范，加强对税收管理员的管理、监督和考核。三是完善纳税人基础档案信息。基础档案信息至少应包括申报资料、基本情况、检查反馈情况、“不良记录”等内容，并随着纳税人情况的变动而变动。
2.严格税务登记管理。一是依法对纳税人分别进行税务登记和注册登记，纳入日常税务管理。二是与质量技术监督局合作，建立统一规范的纳税人识别号，每个纳税人只有一个终身不变的纳税人识别号，用这一号码办理一切涉税事宜。三是与工商部门建立工商登记信息共享制度。定期进行税务登记验换证，定期清理空挂户和漏管户，使纳税人资料更趋真实。
3.实行分类管理。根据分类管理的要求，建立健全分类管理制度，对纳税人实施专业化、精细化的管理。一是在属地管理的基础上，针对不同行业、不同规模的纳税人，按照重点税源企业、商品交易市场、中小企业、个体工商户和零散税收，分别实行驻企管理、驻场管理、划片（行业）管理和巡回管理。二是按照纳税人类型，对增值税纳税人分一般纳税人和小规模纳税人，分别由不同的税源管理部实施有效管理。三是按照纳税人对税法的遵从度，公正、合理地确定纳税人的纳税信用等级，对不同等级的纳税人采取不同的管理和服务措施。
4.提高申报缴税质量。一是推行多元化电子申报缴税制度。加速推行网络申报、电话申报、银行网点申报、委托征收等方式，形成纳税人、税务、银行、国库“四位一体”的实时在线的申报纳税格局，降低税收成本，尽可能使申报的涉税信息全面、真实、准确，为加强税源管理提供依据。二是大力推广税控装置。对全部加油站安装税控加油机，在商业零售企业、服务业、娱乐业等行业广泛地推行使用税控收款机，在出租汽车行业推广使用税控计价器等税控产品，确保税务机关能够准确地掌握纳税人经营和税源情况。三是强化纳税申报审核。要对纳税申报表和相关资料的逻辑关系进行审核比对，及时发现问题并进行处理。在增值税申报纳税审核中，办税服务厅窗口工作人员要认真审核销项税额，注意比对IC卡记录数与申报表填列的专用发票开具销售额是否一致；认真审核进项抵扣额，比对防伪税控认证数与申报表填列的专用发票抵扣额是否一致，比对货运发票、海关完税凭证、废旧物资发票、农副产品发票清单总数与申报表填列的抵扣额是否一致。
5.全面开展纳税评估。一是明确纳税评估的工作职责。制定《纳税评估工作规程》，规范纳税评估管理。征管部门负责制定总体计划及综合性管理制度，纳税评估工作的协调、监督、质量考核以及统一软件的推广应用。税政部门负责单项税种纳税评估管理制度的制定、业务指导及相关指标的确定、峰值的发布。县（市、区）国税机关税源管理部门具体负责实施日常纳税评估。二是把握纳税评估的重点。参照各个行业标准以及同类企业的能耗、物耗平均值等，确定分行业评估指标，建立科学实用的纳税评估模型，重点审核评估纳税人的财务、会计资料以及凭证，对纳税人的纳税情况进行纵向和横向比较，查找薄弱环节。三是开发应用《纳税评估管理信息系统》。依托信息技术，充分利用综合征管软件、增值税管理系统和出口退税申报审核等系统数据，及时全面地掌握纳税人生产经营、财务核算情况，对纳税人纳税申报的准确性、真实性进行定性和定量分析与判断，实施全面动态评估。
6.加强税务稽查。新征管模式下，重点稽查是集中征收的有力保证。稚查的针对性越强、力度越大，纳税人纳税申报的真实性、准确性也会越高，税源事后监控就越有效。一是继续与公安部门开展打击制售假发票等涉税违法犯罪专项行动，严厉查处非法印制倒卖和虚开增值税专用发票、骗取出口退税以及利用造假账偷逃税等涉税违法犯罪活动。二是深入开展税收专项检查，如重点检查海关代征增值税专用缴款书、废旧物资收购发票、农副产品收购发票抵扣情况等。三是深入开展集贸市场税收专项整治工作。四是做好重点案件审理和案件复查工作，推行税收执法考核系统，规范税收执法行为。
（五）完善重点税源管理办法
由于管理资源的相对稀缺，要对所有纳税人的生产经营活动实行全面的税源监控管理未免太过于理想化。因此，按照经济学的成本效益原则，应在税源管理方面分清轻重缓急，讲究效率。自国家税务总局2000年1月起在全国税务系统开展重点企业税源监控工作开始至今，我国已初步建立起全国统一的重点税源监控体系。但在重点税源管理实践中仍然存在着诸如组织机构不健全、管理制度不完善、数据采集不完整以及缺乏必要的技术支持等问题，亟需不断加以完善。针对以上问题，应从以下几个方面加强对重点税源的管理：
1.建立重点税源管理制度，细化工作岗位，明确岗位职责，统一工作规范，以确保重点税源信息的真实性和可靠性。
2.根据税收管理的目标和系统管理的要求，进一步完善纳税人申报制度，特别是要明确重点税源纳税人自行申报资料的内容，制定统一的税务会计报表，规范申报格式，加大纳税人如实申报的义务，通过强化这一环节，尽量收集有效的税源管理信息，堵塞信息不对称带来的管理上的漏洞。
3.随着CTAIS征管软件在全国范围内的推广应用，应尽快建立配套的重点税源信息监控及分析管理系统，逐步实现重点税源数据库数据采集、数据处理、数据核实和数据分析的计算机化和数据传递的网络化，并建立即时信息和历史数据查询系统。这样，不仅能大大提高重点税源监控管理的时效性和科学性，也将减轻数据录入的工作量，提高工作效率，并为最终实现对整体税源全面监控管理奠定基础。
4.充分运用科学的分析和预测方法，提高重点税源监控管理水平。税收收入分析预测是指在经济理论的指导下，根据经济和税收资料，在定性分析的基础上，运用定量分析，对税收变化因素和税收发展趋势进行分析和预测，它是重点税源管理的核心和灵魂。
（六）推进税务行政执法责任制，加强税源管理社会化建设
一方面，尽快建立行政执法责任制。这是实现税收征管目标的重要制度保障，也是落实各部门职责、促进依法行政、强化税源管理的重要措施。在这方面，近年来各地已做了许多有益的尝试，建议在总结各地试点经验的基础上，配合机构设置和职能的统一调整，建立全国统一规范的税务行政执法责任制，就执法依据、执法职责及执法程序做出明确规定，并制定统一的税务执法文书，规范税收执法行为，做到执法依据公开、执法程序公开、处罚结果公开、行政救济公开、服务标准公开，加大依法治税的力度，为市场行为主体提供公平竞争的税收环境。同时，在机构内部，要建立税务行政执法检查监督制度、税务行政执法评议考核制度、税务行政执法责任追究制度、税务行政执法教育培训制度和税务行政执法公示制度，以便于上级对下级工作的指导监督、部门之间的相互监督以及社会公众对税务机关的监督，确保税源管理职责的落实，促进税务系统的廉政建设。
另一方面，高效率的税源管理离不开各部门的协调与合作，具体来说，就是在税源户管理上，要强化与工商行政管理、公安、街道办事处的协作，尽量避免漏征漏管现象的发生；在纳税申报和税款入库上，要强化与金融、海关等部门的协作；在税收稽查上，要强化与审计、公检法等部门的协作。同时通过建立税收违法事件有奖举报制度，充分调动广大人民群众协税护税的积极性。
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