武汉市公务员素质现状分析及政策建议，本文主要内容关键词为：武汉市论文,公务员论文,现状分析论文,素质论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公务员素质是一国公务员角色意识的彰显，是国家“吏治”的基础。为此，探析我国公务员现实的素质状况及其面临的问题，设计符合我国国情的公务员素质模型及其相应评价机制，是我国公务员制度建设的一项基础性工程。基于这一目的，我们进行了“武汉市公务员素质”的调研活动，以期在武汉市公务员素质分析报告基础上，探索和创新加强公务员管理的路径。
一、公务员素质实证分析
在对搜集资料分析的基础上，我们初步列出了70项基本素质，前59项为公务员的基本素质，作为本次调研的重点和公务员素质模型的基本内容。这59项被纳入9个指标体系中，依次为决策素质、道德素质、心理素质、依法行政素质、创新素质、执行素质、沟通素质、知识素质和服务素质。经过问卷统计分析主要存在以下问题：
（一）公务员决策素质
第一，公务员在进行决策时，最容易受到来自上级领导、机关单位同事等外界阻力的影响。当被问及“您在做出决策时，最容易受到来自以下哪些方面的外界阻力的影响”（多选，取三项）时，排在首位的因素是“来自上级领导的压力”（频次为645）；其次为“机关单位同事的不同意见”（频次为513）；再次是“决策对象的不配合”（频次为439）。
第二，在决策方案实施之后，公务员对实施方案后果的跟踪反馈不够。统计数据表明，在一项决策做出以后，只有341个受调者（占总人数的38.10％）认为应主动对决策后果进行反馈修正，而大多数公务员都忽略了这一环节。
第三，领导职务类公务员的民主决策意识有待提高。担任领导职务的受调者被问及其在作出一项比较重要的决策之前会有何行动时，只有36个受调者（占任领导职务总人数的40.78％）表示他们将有针对性的召开座谈会，听取各方面的意见。
（二）公务员执行素质
第一，公务员对执行中所发现的问题的处理方式欠妥当。根据调查显示，602个受调者（占总人数的67.26％）认为应该对执行过程中正反两方面的经验作出详细总结；然而，还有75个受调者（占总人数的8.38％）认为如在执行中未发现重大失误等问题，没有必要进行反馈总结，有41人（占总人数的4.58％）认为执行活动已经终结而不必对执行过程进行总结反馈。
第二，公务员在政策实施过程中欠缺灵活应对突发事件的能力。问卷调查结果显示，在当领导外出而又有紧急公务需要领导火速亲自处理时，绝大多数的受调者（701人，占总人数的78.32％）表示向对方告之详情并尽快与领导取得联系，有189个受调者（占总人数的21.12％）表示可以立即越级请示汇报，得到批示后办理；只有115个受调者（占总人数的11.85％）表示只要对问题处理有利，可以灵活越权办理公务；还有42个受调者（占总人数的4.61％）表示在这种情况之下不予接待来访者，以免承担责任。这说明公务员在面对突发事件时缺乏机动的应对能力。
（三）公务员创新素质
第一，在获取最新的国内外政治、经济、社会发展动态时，绝大多数受调查不关注或者仍然依靠传统方式去了解信息。统计数据表明，26个受调者（占总人数的2.90％）表示工作忙，很少关注该方面信息，75个受调者（占总人数的8.38％）表示偶尔从日常工作中了解到该方面信息，75个受调者（占总人数的8.38％）表示，只有在工作中需要时才会去关注，这些数据说明，部分公务员缺乏对该方面信息主动关注的认识，平时很少接受该方面的信息或者是被动的接受这些信息。
第二，对他人（如同事）的创新性意见的认同程度不高。调查结果显示，14个受调者（占总人数的1.56％）会认为同事爱出风头，另外有141个受调者（占总人数的15.75％）表示对此不发表任何意见，675个受调者（占总人数的75.72％）甚至表示会劝诫同事应该安守本分，这说明大部分公务员对创新意见缺乏认同。
第三，对单位的传统工作方式已经习惯，缺乏创新意识。在被问及对传统的工作方式有何看法时，121个受调者（占总人数的13.52％）认为无所谓，因为这不是他们能解决的，59个受调者（占总人数的6.59％）则表示已经习惯传统工作方式，这说明相当一部分人对传统工作方式已经认同，没有形成创新意识；221个受调者（占总人数的24.69％）则意识到传统工作方式的效率低下，322个受调者（占总人数的35.98％）则表示领导有必要改进现有的传统工作方式，这说明一部分公务员已经意识到传统工作方式的不足，但是他们却把改进传统工作方式归咎为领导的责任，缺乏自己主动提出创新工作方式的意识。
（四）公务员沟通素质
第一，沟通的主观意愿普遍强烈，但存在一定的沟通障碍。根据实证分析，认为结识同事多多益善的公务员占68.72％，说明大多数人比较注重人际关系，并且有主动与同事沟通的意愿，希望通过交往和互动彼此帮助。如果在工作中遇到自己无法克服的困难时，有41.45％的人选择马上把自己的困难向同事表达，以求得理解和帮助，有59.33％的人选择马上把自己的困难向上级反映，求得解决办法，而只有少数人保持沉默，静观其变。
第二，沟通的内容比较模糊，非工作因素的沟通可能压倒工作因素。在访谈中我们发现，部分公务员对于沟通的内容认识比较模糊。基于工作沟通是组织的硬性的要求，很少有公务员会拒绝这样的沟通，但是，非工作或者准工作性质沟通的内容就很难明确规定。有的公务员对于工作经验、方法和工作信息之间的交流不很积极，但是对于吃吃喝喝、集体聚会、联谊活动异常关注。也有的公务员沟通的目的是认识更多的掌握一定权力资源的公务员，以便于在机关中办事更加方便。
第三，沟通方式多样化，但是有干扰正常工作的倾向。行政组织客观存在各种非正式团体，它们能弥补正式组织的不足，提高沟通的效能。对于这一点，多数受调者（53.74％）都能清楚认识到。但是，同学、老乡这样的非正式组织的大量存在也可能影响组织的正常工作，因此有26.59％的受调者表示了对非正式团体“干扰单位的正常工作，不利于组织团结”的担忧。
第四，沟通成效缺乏认同，组织凝聚力亟待加强。对于现实沟通成效难以达成一致意见，只有30.6％的受调者认为沟通的正效果大于负面影响，而是9.5％的受调者认为非正式沟通是山头主义、派系主义的典型体现，应该被取消，有9.18％的受调者担心这样的团体会形成帮派，借机对他们不满的同事进行打击报复。这种分歧也正说明了组织的正沟通和负沟通是客观存在的。
（五）公务员服务素质
第一，服务的警觉性很高，但服务意识不强，“顾客至上”的新理念还有待普及。通过问卷分析，有84.80％的受调者认为所有公务员都应该具备服务意识。有75.31％的受调者认为公务员的服务意识、服务水平和他称职与否三者之间存在强烈的正相关联系，即服务意识和服务水平越高则越是称职。这说明服务的警觉性很强，懂得服务素质是基本的公务员素质。但从访谈来看，与会者普遍认为武汉市公务员的服务意识并不强，还没有实现由原来的“官本位”思想向“顾客至上”的新理念转变。
第二，服务水平有限，没有实现高效服务的要求。在担任领导职务公务员的座谈中，有90％以上的受访者对自己下属公务员的服务水平感到不满或相当不满。对于入世和新世纪到来带来的挑战，多数受访者担忧武汉市公务员的服务水平不能适应，亟待提高。在“公务员十分缺乏的素质”中，服务水平和能力的缺乏程度很高，具体表现为，缺乏“与服务对象交流的耐心”、“善于准确和及时把新的政策和法规传递给群众”、“坚持把具体的服务任务负责到底”以及“虚心听取服务对象意见和建议”。
第三，服务制度设计不完善，好的经验和做法需要及时推广。许多窗口服务部门还没有建立起高效和方便的“一站式”服务，群众办事有的还需要在不同的窗口和部门之间反复跑动。对公务员服务水平的考核和监督制度也不完善。
（六）公务员知识素质
第一，知识和技能结构老化，难以适应现代政府行政管理的需要。调查数据显示，有688人感觉缺乏“市场经济的有关知识”、“外语”、“有关行政法律知识”、“现代公共管理知识”和“人力资源开发的相关知识”（77％），这说明大多数公务员都感到知识和技能的结构在老化。
第二，书本知识与实践知识之间的差距越来越大。公务员普遍感到自己在学校中所学的知识和现实工作中的需要还有相当大的距离，这表现在两个方面，一是原有的课本知识根本跟不上时代发展的需要，甚至已经被潮流发展所淘汰，另一方面，即使是刚进入公务员队伍的新毕业生也感到书本知识与实践要求相隔离。
第三，缺乏对相关法律法规的了解和学习。在有关缺乏素质的选项中，相关法律的缺乏程度达到32％。部分受访者对我国宪法、行政法、公务员暂行条例缺乏基本了解，懂得行政法的领导职务公务员和非领导职务的公务员亦很少，其中，在执行公务时能明确表达出本人和行政相对方双方的权利和义务的受调者只占到全部受调者的11.23％。
第四，普遍感到缺乏相关的经济知识和WTO有关规则。在缺乏程度的选项中，公务员对“WTO相关规则和对本行业的冲击、影响”的相关知识缺乏程度最高，仅次于外语水平的缺乏，居于整个素质体系中的第二位，说明大家普遍对于WTO有关知识和挑战缺乏了解和准备，也间接说明以往的公务员培训在这些方面效果并不理想。
第五，缺乏对新知识、新技术、新方法的学习。一些实证数据说明：第一，当前政府还没有建立起学习制度，学习和学习成绩没有与考试、考核挂钩，导致学不学习对公务员本身没有任何影响；第二，组织的学习和培训内容安排不合理，过于宽泛和空洞，太多死板的政治性说教，而缺乏生动活泼的学习形式，缺乏与本工作和本岗位紧密联系的职业培训，造成自己需要学的学不到，不想学的必须学的局面；第三、公务员学习途径单一，只有统一组织的培训学习，缺少个人自学环节。
（七）公务员道德意识
第一，机关中“不求有功，但求无过”的思想出现消退态势，办事拖沓的作风有所改善，但不少公务员尚缺乏合理安排时间的能力和对未来事件的预期能力。在调查中，选择“趁现在有空马上完成任务，因为担心以后会没时间”及“出于办事习惯，尽快完成任务”选项的有效百分比均接近50％，这说明，公务员讲求工作效率、抓紧时间的思想已占据主要地位，逐渐成为公务员的办事习惯。
第二，公务员坚持职业操守，秉公办事，但与职位的要求还存在差距。因职务便利而帮忙是政府机关中常见的现象，虽然这不符合公共行政的要求，但是在短时间内又难以消除这种“搭便车”的现象，因此，我们可以退而求其次，在因职务便利而帮忙之前应设定一个前提。
第三，在政策执行中保持积极的态度，但不愿表达自己的不同意见。在对自己不赞同的决策或任务所持态度的调查中，占第一位的态度是“积极执行并保留自己的意见，找机会再申明自己的意见”（60.56％），占第二位的态度是“积极执行并保留自己的意见”（30.28％），二者的累计百分比高达90.84％。这一现象既体现了公务员忠于职守的一面，又反映了公务员缺乏积极申明己见的主人翁态度。
（八）公务员依法行政素质
第一，公务员能够抵制并揭发其他公务员的违法乱纪行为。在调查中，大多数公务员都对公务员系统中的违法乱纪行为表示痛恨，并以不同的方式表示对这些行为的抵制。其中，18.66％的受调者主张“向有关部门检举揭发”，5.47％的受调者主张“通过非正式途径将这一行为公开”，49.50％的受调者主张“通过各种方式规劝当事人向有关部门主动坦白”。
第二，大部分公务员具有维权意识，在遭到不公正对待时，懂得通过法律途径维护自己的合法权益。调查数据显示，向有关部门申诉和直接寻求上级的合理解释分别占58.88％和17.77％，二者的累计百分比为76.65％。上述两种途径都属于正常的途径，这说明现在的公务员日趋理性，并不因来自科层制的权威而牺牲个人的合法权益。
第三，依法行政的观念深入人心，公务员在工作中能够较大程度地排除人情世故及个人利益的影响。根据调查的统计结果，影响公务员工作的因素依次为“法律法规的约束”、“来自上级的与已见不一致的意见的压力”、“人情世故”和“个人的利益”。
第四，普遍缺乏司法独立的意识，司法权威在行政机关内无法有效维护。如果合法的司法判决有损集体或个人的利益，在无条件遵守合法的司法判决与维护集体或个人的利益之间，74.97％的受调者选择了后者，他们主张通过各种途径影响司法过程，减少集体或个人的损失。在处级公务员中，这一比例高达82.67％，是各级别公务员中最高的；在市直机关中，这一比例高达79.92％，是各机关层级中最高的。
（九）公务员心理素质
第一，从对个体认知的角度看，公务员缺乏竞争意识，与竞争保持一定距离。在对竞争的看法中，频次占前三位的选项分别是“竞争有利于人才的选拔”（573次）、“自己很乐于参加竞争”（312次）、“自己尽量不参加竞争”（84次）。可见，如果不与自身相联系，大多数公务员便认为竞争对于公务员系统的发展是有裨益的，但是，一旦涉及到自身因素，多数公务员则与竞争保持着一定的距离。也就是说，认为竞争有利的公务员并不因此而愿意参加竞争，从前两位选项频次上的差距（261次）即可得出这样的结论。
第二，在竞争中，公务员的心态比较健康，能够坦然接受竞争结果。如若竞争失败便因此而嫉妒和猜疑胜利者的比例在调查中分别占0.56％和2.68％。
二、公务员素质建设的政策建议
武汉市公务员素质现状及其存在的问题，具有一定的代表性。只有寻求克服这些问题的路径，才能科学制定评价公务员素质的机制。针对目前的现状及其问题，特提出建设公务员素质的以下政策性建议。
（一）关于优化公务员录用、考核制度的政策建议
1.改革录用制度，选拔高素质人才。
第一，对录用选拔的形式进行改革。通过实证分析，我们发现武汉市公务员的录用选拔形式单一，通过委任制、选任制、考任制的形式录用占绝大多数，但是对一些专业技术要求高的职位，通过以上三种方式很难找到“人适其职”的合格人选，建议可以适当尝试聘任制等形式，用合同的形式确定政府机关与高素质人才的法律关系。
第二，转变录用选拔的指导思想，由重学历向重能力转变，提倡适才适用原则。
第三，应该扩大公务员选拔录用的范围。从社会中吸收更多具有实践经验的优秀人才来补充公务员队伍，有利于提高公务员队伍的整体素质。
第四，创造良好的用人环境，以便在选拔录用公务员时能吸引优秀人才、留住优秀人才，“造血”与“输血”功能并重，创造灵活的用人机制。
第五，公务员录用考试应该彻底从资格考试向选拔考试转变。避免误选“高分低能”现象的出现，从而保证合格人才的选拔。
2.改革考核机制，促进公务员素质不断提升。
第一、端正公务员考核的指导思想。过去公务员的考核往往流于形式，考核结果的三个等级“优秀”、“称职”、“不称职”容易形成“两头小，中间大”的格局，毫无激励与依据作用可言。因此要严格端正公务员考核的指导思想，使考核真正为公务员的后续管理环节服务。
第二、改进公务员考核的具体方式。应该改革具体的考核方式，尽可能把“德、能、勤、绩”四个方面揉入考核标准之中，针对不同级别和职位的公务员建立不同的考核标准，争取尽量客观公正进行考核。
第三，为了加强考核的客观公正性，建议增加群众评议在考核中的权重。
第四，要突出“实绩”考核。要尽量量化工作目标，增强操作性。
第五，要将年度考核与平时考核相结合，建立和完善一套体现考核特色而又有操作性的考核办法，科学量化考核指标。
第六，拓宽考核结果的使用渠道。公务员考核结果必须兑现，要与奖惩、培训、辞退及职务、级别和工资的调整紧密结合起来。
（二）关于优化公务员培训机制的政策性建议
1.传统培训方式（C培训）与电子化培训方式（E培训）歉收并蓄。
传统培训方式应利用其集中学习的优势，组织导向性明确的学习，将重心放置于公务员的人际交流能力和团队协作能力的培训上，并提供集体经验的即时分享。电子化培训则应利用其终端分散的特点，扩大受训者的规模，将重点放在提高公务员的知识存量（如WTO的知识及规则）及解决问题的能力方面。
2.建议武汉市政府在武汉地区内制定并实施公务员培训机构资格认证制度和公务员培训任务公开招标制度，使培训走向市场化，从而降低培训成本，提高培训质量。
3.根据培训要求，把设置的教学专题按多讲、精讲和提示三种类型加以区分。
4.减少学历教育的比例，以提高公务员的职业能力为导向。
5.公务员培训部门应定期进行培训需求的调研，了解培训岗位需求的特点及变化趋势。
6.转变政府适应学院安排的传统模式。
7.公务员培训也应注入人本理念，建议将目前由人事局制定指令性培训计划的方式转变为由公务员自主选择培训的方式。
8.加大兼职培训教师的比例，教师、专家、政府各部门有较强工作能力和丰富实践经验且有工作实绩的领导人都可以参加授课。
（三）关于优化公务员退出机制的政策性建议
1.引入“引咎辞职”和“过错追究”，建立公务员责任追惩制度，监督公务员完善自身素质。
引咎辞职的主体范围。一般是处级及以上的领导型公务员。其次，实践操作标准，即明确规定在什么标准下必须引咎辞职，这个标准不确定或者十分宽泛就丧失了形成制度的可能性和必要性。实践中，我们可以对引咎辞职作较为详细的规定。凡是违反既定原则之一的都必须引咎辞职。
对于引咎辞职的程序问题，首先，每个公务员在担任领导职务之前，必须签订一份《引咎辞职监督书》，承认自己如果在任职期间出现以上情况之一，即自动引咎辞职。监督书在本工作单位进行公示，引起上下级公务员的注意和监督。每年公务员的年评之时，有关的考核委员会将针对以上列出的各条款对该领导职务公务员作出评价，记录在《引咎辞职监督书》中，公示全单位。引咎辞职的公务员可以是辞去领导职务但保留公务员身份，也可以连同公务员身份一同辞去。
不同行业的公务员有自己本身不同的工作性质和要求，对于在工作中由于自身素质问题而引起失误、失职和过失，各部门应该制定相应的规则和追究标准。特别是对于工商、城管、公安等执法部门和其他窗口服务部门，制定详细的“过错追究责任制”，用以监督公务员的服务意识和态度，维护政府高效服务的形象。
2.实行权重考核制度，完善公务员辞退制度，及时淘汰素质不合格的公务员。
结合此次公务员素质调查实际，我们制定了一个“权重考核”的素质模型，用以评定不合格公务员以及辞退工作。
第一、根据已知的权重比，依法行政（0.14）、服务素质（0.13）、道德素质（0.12）是三项最重要的公务员基本素质，因此，如果这三项中有任意一项不合格，公务员的整体素质就不合格，这是权重考核方法中最为核心的一个部分。
第二、对于知识素质（0.12）、执行素质（0.12）、创新素质（0.10）、决策素质（0.09）、沟通素质（0.09）和心理素质（0.09）六类素质，任意两项不合格即可判定公务员素质整体不合格。
第三、每一类别素质全部合格，经过加权综合以后，总成绩不合格者为整体素质不合格。
第四、五十九项基本素质中如果有十项不合格，无论前面三种评判方法是否合格，公务员的整体素质也不合格。
第五、知识素质、执行素质、创新素质、决策素质、沟通素质和心理素质有一项不合格者，虽然被视为整体合格，但是也必须停职参加培训，培训后通过考核或者试上岗，再次考核不合格者，即可判定为整体素质不合格，必须予以辞退。
3.借鉴“暂时退休”制度，协调领导职务和非领导职务公务员的比例，整体提高公务员素质。
为保证领导职务的公务员能及时从岗位上退下来，增加两种类别公务员之间的流动性，特别是给非领导型公务员以竞争动力和给领导职务公务员以工作压力，我们可以对于不同级别的领导职务（从处级以上开始）规定一个最高的任职年数或者年龄，比如副厅级公务员原则不超过55岁，到规定年龄或任职年数而不能升职的公务员必须从领导职位上退下来，到退休年龄者退休；不到退休年龄，又不愿意再担任非领导职务者可以实行暂时退休。暂时退休的公务员可以享受退休前的工资待遇，而且有机会参与更高职务的竞争，如果到法定退休年龄仍不能从新获得职位，就必须正式退休。暂时退休的公务员在退休期间不占据公务员队伍的编制，但在招考更高职位公务员中，可以参与竞争。
4.推行公务员的聘用制，加大公务员的流动性，刺激公务员素质的不断提升
政府人事部门可成立公务员人才中心，本级政府的所有公务员都在此登记备案，实行统一管理，形成一个政府机关内部的“准人才市场”，各单位所需聘任人员通过“人才中心”分配，在这里进行正常的公务员招聘、流动，形成机关内部的“市场化”用人机制。每个单位每年向外单位招聘的人数不得超过本单位总编制的33％。公务员人才中心也起着“蓄水池”的作用，未被聘用的公务员在此待岗，进行集中或分类培训学习。现阶段公务员的选聘、流动仅限于在本级政府所属各部门的范围内进行，准确地说建立的是公务员在本级政府内横向流动聘用的机制，调进调出国家行政机关以及政府考试录用新的公务员仍按原规定办理。